认罪认罚从宽制度下的检察官主导作用

刘 华

一、 引 言

随着2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》的修改，认罪认罚从宽制度在立法上落地生根，成为我国刑事诉讼法中的一项基本原则和制度。2019年4月，最高人民检察院检察长张军在政法领导干部专题研讨班上指出，要“全面落实认罪认罚从宽制度，切实发挥检察机关的主导作用”。认罪认罚从宽制度试行以来，对我国检察机关乃至检察制度的发展产生了深远影响，无论是侦查阶段的审查逮捕还是审查起诉阶段的起诉裁量，检察机关均在其中发挥了重要作用。当下，同样令人关注的还有以审判为中心的诉讼制度改革，这一旨在强调诉讼过程以司法裁判为中心的改革，要求侦查、起诉均围绕审判展开。(1)参见卞建林、谢澍：《“以审判为中心”与刑事程序法治现代化》，载《法治现代化研究》2017年第1期。由此带来的一个重大理论与实践问题是，认罪认罚从宽背景下检察机关的主导作用与庭审实质化的审判中心主义之间是否存在矛盾，或者说两者之间存在何种意义上的联系。(2)参见樊崇义：《以审判为中心的几个理论问题》，载《法治现代化研究》2017年第2期。可以说，在认罪认罚从宽制度中，检察机关在诉讼中不仅是承上启下的枢纽，更对定罪量刑产生了实质影响。要想真正弄清楚“主导”与“中心”的关系，首先需要弄明白检察机关为什么在认罪认罚从宽制度中居于主导地位，检察机关如何在认罪认罚从宽制度中发挥主导作用。当然，既然探讨的是认罪认罚从宽制度下的检察官的主导作用，那么正确厘清根植于中国特色社会主义法治实践背景下的认罪认罚从宽制度是关键，也是基础。

二、 检察官发挥主导作用的逻辑起点

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。此后，最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“两高”)分别在《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》和《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》中明确提出推动完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。2016年9月，全国人大常委会审议通过《关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。在经历了两年的试点工作后，2018年刑事诉讼法修改将实践中可复制、可推广、行之有效的司法实践经验上升为法律。作为2018年刑事诉讼法修改的重要内容，认罪认罚从宽是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实并愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。

(一) 认罪认罚从宽制度的鲜明特色

认罪认罚从宽并非一项新的制度，而是在不断探索试水基础上的升华与提炼。长期以来我国刑事法律中体现认罪认罚从宽精神的具体规定不乏其例，包含实体与程序两类。我国刑法有关自首、坦白以及缓刑、减刑、假释等法律适用中都规定，“如实供述自己罪行”“确有悔罪表现”的，可以从轻或减轻。刑事诉讼法上的简易程序、公诉案件的和解程序、未成年人附条件不起诉程序等规定也将认罪认罚从宽的诉讼理念延伸至程序法范畴。(3)参见马荣春：《司法政策变迁中的刑事司法》，载《法治现代化研究》2017年第5期。可以说，“认罪认罚从宽制度是由一系列旨在鼓励、引导、保障确实有罪的犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，并予以从宽处理、处罚的具体法律制度和诉讼程序组成的集合性的法律制度”。(4)顾永忠：《关于“完善认罪认罚从宽制度”的几个理论问题》，载《当代法学》2016年第6期。我国认罪认罚从宽制度根植于中国特色社会主义的法治实践，具有鲜明的特色。

第一，是一种认罪认罚后的从宽。认罪认罚从宽不仅是一项具体法律制度，同样体现出一种刑事诉讼的基本理念，即在充分尊重犯罪嫌疑人的自主性与自愿性基础上，控辩双方签署具结，在这一过程中检察机关不仅是认罪具结的签署方，更是诉讼权利的保障方；不仅要求签署具结过程中必须有律师在场，还为保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助而提供委托辩护、法律援助律师和值班律师帮助的无缝对接。因此，这种更加重视犯罪嫌疑人、被告人权利的认罪认罚从宽制度摒弃了原有的将被追诉人狭隘理解为惩戒对象的偏见，体现出与原有刑事司法理念之间存在较大的反差。

第二，从宽处理不仅包括实体上从宽处罚，也包括程序上从简处理。实体上的从宽更多地体现在量刑层面，“相当多的试点单位通过试点文件或者实践规则的方式，接受了30%—20%—10%的方案，即从侦查阶段、审查起诉阶段到审判阶段，被追诉人认罪认罚之后可以获得的量刑从宽的减损比例”。(5)周新：《认罪认罚案件中量刑从宽的实践性反思》，载《法学》2019年第6期。江苏省检察机关出台的《认罪认罚刑事案件办案指引(试行)》同样是按照30%—20%—10%的方案操作。程序从简则是通过程序的及时终结、变更实现对犯罪嫌疑人、被告人在诉讼流程上的简化，具体表现为在诉讼程序进行中，通过贯彻非羁押诉讼理念，对犯罪嫌疑人尽可能地采取较为轻缓的强制措施；同时，对犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，检察机关可以依法作出不起诉决定，从而尽快终结诉讼程序。

第三，认罪认罚从宽制度贯穿于刑事诉讼的全过程，但重心在检察环节。侦查阶段，检察机关的审查逮捕环节，犯罪嫌疑人是否认罪认罚将作为批准逮捕的重要考量因素；审查起诉阶段，检察机关不仅需要对犯罪事实进行复核，还需要通过控辩双方签署具结文书实现对认罪认罚从宽的确认，整个过程系在检察机关的主导下进行；审判阶段，人民法院对于检察机关指控的罪名和提出的量刑建议一般应当采纳，“一般应当”表明以采纳为原则，以不采纳为例外。

第四，坚持法官保留原则，保障“底线正义”。(6)参见熊秋红：《比较法视野下的认罪认罚从宽制度：兼论刑事诉讼“第四范式”》，载《比较法研究》2019年第5期。尽管检察机关在认罪认罚从宽案件中将发挥主导作用，但最终是由法官行使司法裁判权。法官保留原则所蕴含的意义并不表明法官对案件事实和法律适用的认知更高明，而是因为在解决国家追诉犯罪的刑事诉讼活动中，只有法官才能保持相对中立的第三方角色。因此，最终需要法官对认罪认罚的自愿性、真实性、合法性等进行司法审查，对案件事实进行审理，并以此作出是否采纳检察机关指控罪名和量刑建议的决定。

(二) 认罪认罚从宽制度的现实需求

认罪认罚从宽制度对检察机关办案带来了深刻影响，对检察官发挥主导作用提出了重要的现实需求。

一是检察机关的程序分流职能愈加凸显。自1979年新中国第一部刑事诉讼法颁布实施以来，我国刑事诉讼一审程序已初步形成包括普通程序、简易程序、速裁程序等在内的多元格局，有效实现了“简案快办”“繁案精审”的原则。(7)参见邵新：《司法体制改革背景下繁简分流的法理论证》，载《法治现代化研究》2018年第4期。在这一过程中，检察机关通过对案件进行科学分流，发挥公诉审前过滤作用。对认罪认罚的案件，不仅需要探索构建相应的快办程序以突出诉讼效率，更需要在综合判断的基础上，根据案件类型、被告人的认罪情况，在普通程序、简易程序、速裁程序中进行选择，将不同的案件导入不同的程序。

二是检察机关的羁押必要性审查与起诉裁量权愈加凸显。在审查逮捕及审查起诉过程中，通过进一步优化从宽方式，凸显司法的宽容精神与法治的文明理念。一方面，对公安机关提请逮捕案件，检察机关必须全面准确把握逮捕条件，既对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的条件进行审查，也对犯罪嫌疑人是否具有社会危险性条件进行审查，特别是要将犯罪嫌疑人是否认罪认罚作为审查逮捕的必要条件。另一方面，认罪认罚从宽制度为不起诉裁量权的进一步完善提供了空间，通过充分发挥不起诉裁量的审前分流作用，对符合条件的认罪认罚案件依法作出不起诉处理，有效扩大从宽处理的实际效果。

三是检察机关的量刑请求权愈加凸显。“在认罪认罚从宽制度下，检察机关的量刑建议从单纯的程序性权力向实体性权力转变。”(8)陈国庆：《刑事诉讼法修改与刑事检察工作的新发展》，载《国家检察官学院学报》2019年第1期。此前，检察机关的量刑建议是否被采纳，法院具有决定权，变更量刑也是法院的职责所在。修改后的刑事诉讼法规定，法院一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，并且法院认为量刑不当的，检察院可以予以调整，而不是直接改判。在一定意义上，认罪认罚案件的处决权被前移、被前置，转移到了检察官手上，转移到了控辩双方的合意上。(9)参见前引⑧，陈国庆文。

三、 检察官发挥主导作用的职能定位

当我们在讨论认罪认罚从宽制度时，很容易将之与美国的辩诉交易制度、德国的刑事协商制度联系起来。毕竟三者在价值理念层面存在部分契合，但由于地域、环境、价值取向等多方因素的影响，制度之间的差异也是显而易见的。

(一) 认罪认罚从宽与美国的辩诉交易

辩诉交易是美国刑事司法制度中最具特色的一项制度，无论是在保障人权还是在提高司法效率上，对美国刑事司法的发展都具有深远影响，体现了犯罪嫌疑人和司法机关双赢的效果。与我国认罪认罚从宽制度相比，辩诉交易在设计的目的、协商的内容、参与主体的作用方式等方面存在不同。

一是设计的目的存在差异。美国是一个奉行契约自由的国家，辩诉交易实质上是在追求诉讼效率的基础上为避免败诉风险退而求其次地追求相对的公平，它鼓励检察官在未掌握充分证据的情况下通过减少指控或降格指控来换取犯罪嫌疑人作有罪供述。因此，它更强调协商、谈判与互惠。而我国一直奉行“疑罪从无”“无罪推定”的基本原则，司法公正是最高的价值追求，无论在何诉讼阶段，司法机关都必须对基本事实进行“实质审查”，坚持客观真实与法律真实的辩证统一。(10)参见陈光中主编：《刑事诉讼法》，北京大学出版社2016年版，第173-175页。因而，认罪认罚从宽制度是为鼓励犯罪嫌疑人和被告人认罪悔过而给予的一种奖励方式，其目的体现了诉讼公正与诉讼效率并重。

二是协商的内容大相径庭。美国检察官与被告人及其辩护律师具有在罪名、罪数及量刑上进行广泛交易的空间。《美国检察官手册》设置了三种类型的辩诉交易形式，即指控协议(指政府同意放弃部分指控或降低指控)、量刑协议(指政府同意一定的量刑建议)、混合协议(指政府同意进行指控和量刑两种交易)。(11)参见前引⑥，熊秋红文。在认罪认罚从宽制度下，司法机关要本着罪刑法定的基本原则，犯罪嫌疑人或被告人认罪认罚的，只能在指控罪名的法定刑幅度内从宽，而不能将其罪名和罪数进行有意地减少，因此从宽一般不涉及指控的罪名，只在量刑交易上有一定的空间。

三是参与主体的作用方式不同。在美国辩诉交易中，检察官完全可以根据自己的意愿决定同某个被告人进行交易并且享有广泛自由裁量权，只要被告人言明放弃陪审团审判，那么法官就不再对案件进行法庭调查，“形式审查”使得绝大多数辩诉交易都能得到法官的认可，法官基本处于消极中立的地位。而在认罪认罚从宽制度中，尽管检察官的角色和地位尤为重要，但基于法官保留原则，在审判阶段，法官会对被告人签署的认罪认罚具结书进行审查，还会对是否具有认罪的犯罪事实进行核查。对于缺乏自愿性、真实性、合法性的，法院不会予以采纳；对于明显不当的，法院将依法作出判决。

(二) 认罪认罚从宽与德国的刑事协商

2009年《德国刑事程序中的协商规定》正式将协商制度引入刑事诉讼中。在对认罪认罚制度进行域外考察中，与同样具备职权主义传统的德国相关制度进行比较分析，亦能从中获得有益借鉴。

一方面，我国认罪认罚从宽制度的客观公正立场与德国刑事制度中的职权探知原则在目标导向上是一致的。职权主义传统下的德国，法官被认为负有尽可能客观公正地发现案件事实真相的义务。因此，被追诉人的认罪不能作为确信其有罪的唯一证据，被追诉人的认罪必须与其他证据一起达到“内心确信”的证明标准。(12)参见桂万先、陈晨：《论刑事证明标准差异化》，载《法治现代化研究》2018年第6期。早在1998年，德国联邦最高法院在确立认罪协商指导方针的一则判决中明确指出，法院必须审查被告认罪自白的可信度，必要时应当调查其他证据以确认自白的真实性，否则可能因违反实质真实原则而违法。(13)参见林钰雄：《干预处分与刑事证据》，北京大学出版社2010年版，第159-160页。这种对客观真实的追求显然更近似于我国认罪认罚从宽制度的价值初衷。我国“两高三部”《认罪认罚从宽指导意见》(以下简称《指导意见》)明确提出，办理认罪认罚案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，严格按照证据裁判要求，全面收集、固定、审查和认定证据。

另一方面，我国检察官在认罪认罚案件办理中的主导作用与德国法院在刑事协商制度中的主导地位有显著区别。在德国刑事诉讼制度设计中，法院在协商中处于主导地位。《德国刑事诉讼法》第257条c规定：“协商由法院启动，法院可以与诉讼参与人就程序的进一步发展和程序的结果进行协商，法院可以基于案件的所有情况及综合量刑考量，自由裁量给出刑罚的上限和下限。”(14)参见前引⑥，熊秋红文。德国的刑事协商制度确立了一系列以法官义务为核心的规则，法院在整个协商程序中处于核心地位。这种过分强调法官职责的协商制度给法官的中立立场带来了一定程度的挑战。协商发生在法官和被告人之间，虽然法律要求法官遵循中立原则，但协商的过程本身已经违背了职权主义审判下法官作为事实发现者而非程序参与者的身份。与此同时，当协商失败后，再要求法官在后续程序中中立地对待被告人，就好像协商从未发生那样，这样的角色转换很难保证法官没有偏见。(15)参见高通：《德国刑事协商制度的新发展及其启示》，载《环球法律评论》2017年第3期。

(三) 检察官主导作用的价值追求

无论是对美国辩诉交易中检察官突出作用的描述，还是对德国刑事协商中法官中立性的担忧，都让我们更加清楚地认识到我国认罪认罚从宽制度在吸收、借鉴辩诉交易、刑事协商制度合理成分的同时，亦需要对其中暴露出的制度危机进行深刻的警惕与反思。不可否认，德国刑事协商制度的简洁与快速确实可以使诉讼效率得到提高，让相关当事人尽快摆脱诉累，但相比于效率而言，司法的客观公正却因为该制度的引入而让人产生质疑。质疑法官的中立性，质疑在未达成协商之后法官是否可以毫无偏见地对待被告人，这无疑是牺牲了法官的职权调查、法院的公开审判等原则。相反，包括美国辩诉交易在内的其他类似制度中，在“放弃审判制度”(16)公正审判国际组织对世界上90个国家和地区的认罪案件处理机制进行了考察，发现“消失的审判”(the disappearing trial，即定罪未经正式审判)现象在全球范围内传播——被追诉人通过答辩有罪而放弃了正式审判，法律制度通过降低指控、减轻量刑等鼓励被追诉人这样做。这种做法首当其冲地与美国的辩诉交易联系在一起，但在过去的二十五年间已经席卷全球。据统计，截至2015年底，在90个国家和地区中，有66个建立了鼓励被告人认罪、放弃完整审判权的制度，简称“放弃审判制度”(trial waiver systems)。参见前引⑥，熊秋红文。的时代背景下，检察官的地位与作用变得尤为突出。许多国家建立了鼓励被告人认罪、放弃完整审判权的制度来缓解因案件过多带来的诉讼拖延，通过简化诉讼程序，并进一步扩大检察官起诉裁量权以减少指控。(17)参见前引⑥，熊秋红文。我国的认罪认罚从宽制度同样有这样的初衷，寄希望通过检察职权的进一步充分发挥，实现繁简分流、节约司法成本的效果。

然而，从协商内容及初衷的比较上，我们还发现尽管美国辩诉交易在诉讼效率上值得借鉴，但其对公平正义的偏离同样应当警惕。法治国家应当坚持以公正为根本的司法效率观，在保证司法效率的同时，不能忽视刑事诉讼立法的宗旨，不能忽视公平正义始终是司法追求的终极目标。因此，认罪认罚制度的确立不意味着证明标准的降低，也不意味着以减少事实认定为代价。司法机关特别是检察机关在适用认罪认罚从宽制度时应当坚持严格证明标准，认真履行认罪认罚可能导致法律后果的告知义务，通过进一步及时、全面收集其他补强证据，完善证据链，防止因过分依赖口供而出现冤假错案。(18)参见李建明：《刑事错案预防视野下的刑事司法理念现代化》，载《法治现代化研究》2017年第3期。由此可见，认罪认罚从宽制度的推行将对检察机关的诉讼职权产生重大影响，检察机关的主导地位日渐凸显。但我国的认罪认罚从宽是在坚持客观真实与法律真实的辩证统一下的制度，因此检察官的主导作用应该在法治的框架下，应当以事实为基础，以法律为准绳，主导不等于恣意，主导更需要监督制约。

四、 检察官发挥主导作用的实现路径

在认罪认罚从宽制度下，检察权的扩展进一步巩固了检察官在这一制度运用中的主导地位，从而表现为诉讼程序的主导者、起诉裁量的主导者以及量刑建议的主导者。在认罪认罚从宽制度下，检察官主导的实质是在法治的框架下，检察官在程序和实体两个方面通过发挥主观能动性所进行的有限制、有节制的主导。

(一) 检察官主导作用与以审判为中心

党的十八届四中全会明确提出推进以审判为中心的诉讼制度改革，并将其作为未来一段时间完善我国刑事诉讼制度的重要指引。“以审判为中心的核心要求是侦查、起诉活动应当面向审判、服从审判要求，旨在诉讼全过程实行以司法审判标准为中心。”(19)刘计划：《审判中心主义：中国语境下的审视》，载《中国社会科学报》2019年5月4日。这一强调以法庭为主要场域的诉讼改革是否会对检察官的主导地位这一命题产生冲击？“不容否认的是，以庭审实质化为核心内容的、以审判为中心的诉讼制度与认罪认罚从宽制度下简化审判程序和方式之间确实存在着不相协调甚至相互冲突、矛盾的问题。”(20)前引④，顾永忠文。如何看待两大命题之间的关系，解决看似相互矛盾的问题是确立检察官主导地位必须首要解决的。

我们认为，两者之间不存在本质上的对立与排斥，甚至检察官主导作用的正确发挥有助于以审判为中心的诉讼制度改革实质化的推进。通过审前分流，将司法精力更多投入到重罪疑案中，确保被告人能获得以庭审实质化为核心内容的公正审判。因此，以审判为中心关注的是不认罪案件的庭审实质化，强调程序的客观公正，而检察官的主导地位主要适用于一些认罪认罚的简单案件，二者在本质上并不矛盾，甚至可以相得益彰。

与此同时，我国刑事诉讼纵向构造呈现出明显的诉讼阶段论特征，表现为刑事诉讼中侦查、起诉、审判互不附属但又相互牵连的关系结构。宪法规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。然而实践中却形成了一种“流水作业式”的结构，公安、检察和裁判机构在这三个环节上分别进行“流水作业式”的操作，它们可以被看作刑事诉讼这一流水线上的三个主要的“操作员”，通过前后接力、互相配合和互相补充的活动，共同致力于实现刑事诉讼法的任务。(21)参见陈瑞华：《从“流水作业”走向“以裁判为中心”：对中国刑事司法改革的一种思考》，载《法学》2000年第3期。由于公、检、法在各自诉讼程序中拥有作出各种诉讼决定的权力，这种司法构造必然会带来复杂、冗长的多重诉讼，埋下诉讼拖延的隐患。认罪认罚从宽制度的确立在某种程度上将对这种诉讼构造造成一定冲击，检察官主导作用的发挥有助于打破诉讼阶段论的藩篱，通过行使不起诉权，选择适用简化审程序，使得侦查、审查起诉与审判的程序衔接变得更为流畅，使得无关紧要的诉讼审查变得极为简化。

(二) 提前介入的主导作用

近年来，随着“聂树斌案”“张氏叔侄案”等一批案件的曝光，如何防范冤假错案发生成为公众关注的焦点。对此，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院相继出台文件，试图通过检察机关提前介入引导公安机关取证，从源头上防止冤假错案。2019年，最高人民检察院在《2018—2022年检察改革规划》中明确提出了“推动建立公安机关办理重大、复杂、疑难案件听取检察机关意见和建议制度”。刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等法律及司法解释也为检察机关提前介入引导侦查提供了明确法律支撑。随着认罪认罚从宽制度被写入刑事诉讼法，从而上升为法律，检察机关的提前介入案件适用认罪认罚，发挥主导作用有了新的内涵。从各地检察机关的实践来看，“昆山反杀案”“新晃埋尸案”“兰海高速特大交通肇事案”等受社会舆论广泛关注的案件，检察机关均有提前介入，充分发挥引导侦查、监督制约的功能。在当前刑事诉讼制度改革背景下，除法定情形外，所有案件都可能适用认罪认罚从宽制度。为此，检察机关提前介入引导侦查，除了介入过程要具备强化法律监督和保障诉权实现的双重价值和目标，还应充分保障犯罪嫌疑人依法规范准确适用认罪认罚从宽制度。检察机关的提前介入阶段的主导作用，需要重点做好以下两方面任务。

一是依法引导侦查。在认罪认罚从宽案件中，提前介入的直接目标就是准确、及时、全面、具体了解案件及认罪认罚适用情况，对事实不清、证据不足、适用认罪认罚不规范的情况提出意见和建议，引导侦查机关查清事实、补充证据，依法适用认罪认罚，保证准确、及时打击犯罪。侦查阶段适用认罪认罚从宽制度办理案件，并未降低证明犯罪的标准，而应当坚持以法定证明标准为基础。(22)参见李勇：《证明标准的差异化问题研究——从认罪认罚从宽制度说起》，载《法治现代化研究》2017年第3期。检察机关应在提前介入时引导公安机关依法、全面、及时、收集、固定案件相关证据，以法定的证明标准办理案件，防止案件进入审查起诉阶段时无法进行有效指控，浪费司法资源。只有充分地开展提前介入工作，才能有效保证诉讼顺利进行，实现司法公正。

二是依法保障侦查阶段正确适用认罪认罚从宽程序。认罪认罚从宽制度作为刑事司法领域一项重大改革制度，涉及侦查、批捕、起诉、审判等各个诉讼环节，涉及法院、检察院、公安机关等多个部门。但越早适用该程序，当事人越能享受到该制度带来的红利，越能提高司法效率。因此，检察机关在提前介入该类案件时，一个重要的目标就在于依照宪法赋予的监督职权，通过依法适用认罪认罚从宽制度，充分保障其合法权益。提前介入制度为检察机关主动深入侦查活动提供了依据，事前、事中监督并纠正侦查机关在侦查活动中的违法行为，防止出现犯罪嫌疑人在认罪认罚中违背真实意愿认罪、多认少认错认等情形，避免侵犯公民人身权利和其他合法权益的风险。

当然，检察机关的提前介入必然涉及检察权与侦查权的属性及关系定位的问题，目前两大法系国家存在“检警结合”与“检警分立”的不同模式，但是两大法系都存在检察机关的“提前介入”，表明其确有内在优势。我国刑事诉讼法第7条明确规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、相互配合、相互制约”这一刑事诉讼基本原则，符合我国国情和司法传统，也为提前介入引导侦查提供了法理基础。因此，检察机关在提前介入过程中，既要加强协调配合，保障诉讼职能的实现，形成合力；又要实现检察权对侦查权的制约与监督，对侦查及适用认罪认罚从宽制度的全过程进行监督制约，防止司法腐败的发生，促进宪法功能的落实。

(三) 强制措施适用的主导作用

随着司法理念的转变，刑事诉讼活动中优先适用非羁押措施已是世界上大多数国家的通行做法，2012年刑事诉讼法规定了检察机关对羁押必要性的审查，我国非羁押诉讼制度得到了进一步发展。之后，最高人民检察院出台《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》，随着认罪认罚从宽制度的全面铺开，构建与之相配套的非羁押诉讼具有更大的必要性和现实性。在认罪认罚案件中，应尽可能采取非羁押诉讼的模式，在采取取保候审等非羁押性强制措施的基础上缩短办案时限，从而在更高层次上实现控制犯罪与人权保障、司法公正与效率的平衡。(23)参见张志杰等：《检察环节非羁押诉讼研究》，载《人民检察》2019年第14期。

长期以来，在我国司法实践中，“普遍羁押”“超期羁押”“久押不决”等现象时有发生，这些现象都与无罪推定的精神背道而驰，贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中指出，无罪推定不仅仅是“在法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯的”，还意味着“只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约，社会就不能取消对他的公共保护”。(24)[意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国法制出版社2005年版，第37页。检察机关作为国家的法律监督机关，不仅承载着人权保障与公共利益保护的重要职责，而且作为刑事诉讼活动的中间环节，检察机关在推进非羁押诉讼进程中也起着承上启下的主导作用。

第一，树立检察机关对审前羁押审查的主体性与全程性理念。是否将审前羁押的司法审查赋予法院，学术界一直存在争议。我们认为应当保持检察机关对审前羁押的主体审查地位，这不仅于法有据，更与当前我国的司法体制相适宜，检察机关在进行审查时，具备超脱于公安机关及犯罪嫌疑人的中立性，因此其主体性的地位不容置疑，只是存在在具体的司法实践中如何完善改进的问题。此外，处于诉讼中间环节的检察机关应当加强与侦查、审判机关协调沟通，将非羁押诉讼程序贯穿于检察机关办案全过程，包括引导侦查阶段、审查逮捕阶段以及审查起诉阶段。

第二，减少捕前不必要的羁押。建立健全侦查监督与执法监督的双向衔接，通过检察机关提前介入侦查，就证据采纳和采信标准向侦查人员提供指导性意见，并引导公安机关及时收集、固定、完善证据，减少报捕，减少不当羁押。(25)参见前引，张志杰等文。此外，注重逮捕前检察机关的实时监督，可以通过派驻公安机关检察室、巡回检察等方式，及时掌握侦查环节强制措施适用情况，同步开展监督活动。

第三，审查逮捕阶段优化从宽方式凸显认罪认罚法治文明。对公安机关提请逮捕的案件，必须全面准确把握逮捕条件，既注重对指控犯罪的证据审查，也应对犯罪嫌疑人是否具有社会危险性进行审查，通过建立羁押决定的听证程序、社会危险性证明程序，完善检察机关羁押审查的制度设计。建议建立轻微刑事案件保证金制度，对于盗窃数额不大、轻伤害、交通肇事等认罪认罚案件，积极引导犯罪嫌疑人通过自愿赔偿、缴纳保证金的方式将认罪认罚态度固定下来，从而更加准确衡量犯罪嫌疑人的社会危险性，准确适用强制措施。

第四，审查起诉阶段进一步畅通羁押必要性审查通道，构建羁押必要性审查程序的司法化模式。在实践中，羁押必要性审查制度常常存在立案率低、变更率低等问题，程序常常被虚置。有学者指出，长期以来，未决羁押制度一直具有公检法三机关“流水作业”的整体构造，而未能形成“以司法裁判为中心”的诉讼格局。(26)参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》(下册)，中国人民大学出版社2016年版，第676页为此，我们认为必须坚持刑事执行检察部门作为审查主体的中立性，通过强化对被羁押人的权利告知，便于被羁押人积极行使申请变更强制措施的权利，在保证平等地位的多方当事人的充分参与下，最终得出公正的审查结果，从而进一步延伸并扩大羁押必要性审查制度的实践功效。

(四) 审查起诉的主导作用

不起诉权作为我国检察机关的一项重要权力几经变革与发展，随着此次刑事诉讼法的再次修改，认罪认罚从宽制度的入法给不起诉权的适用提出了新的课题与要求。2018年刑事诉讼法修改新增的第182条规定，“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”，即特殊情形下检察机关的不起诉权，与之前的法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉以及附条件不起诉共同构成了当前检察机关不起诉权的全部内容，检察机关的不起诉权的裁量性更强、自主性更大，裁量的空间逐步延展。以江苏省为例，2018年至2019年9月不起诉人数为13 503人，不起诉率为6.41%。不起诉人数从2015年的1 841人上升到2018年的7 331人，增加近四倍；不起诉率从2015年的1.89%上升到2018年的5.97%，上升了4.08个百分点。从不起诉的罪名来看，危险驾驶罪、盗窃罪和故意伤害罪居前三位，共占不起诉总人数的37.1%。

可以说，认罪认罚从宽制度为检察机关不起诉权的进一步丰富和完善提供了新空间，使得检察机关在刑事诉讼中的主导作用更为突出。但同样选择性的不起诉适用亦存在滥用风险。因此，“当前不起诉权的适用既不能完全放开，也不能完全不适用，对不起诉权的适用应当建立在敢用善用基础之上”。(27)陈卫东：《检察机关适用不起诉权的问题与对策研究》，载《中国刑事法杂志》2019年第4期。

一方面，以认罪认罚从宽为契机，从原则、理念和制度配套上扩大酌定不起诉的适用。2018年以来，江苏省因犯罪情节轻微、依法可不判处刑罚的不起诉人数为8 961人，占不起诉总人数的66.36%；因证据不足决定不起诉次之，共3 138人，占23.24%；因未成年人涉嫌轻微犯罪并有悔罪表现适用附条件不起诉的人数居第三位，共943人；因不构成犯罪或者依法不应追究刑事责任决定不起诉的，共461人。可见，相较于其他类型的不起诉，在认罪认罚案件中适用酌定不起诉更具现实可能性。刑事诉讼法规定：犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，人民检察院可以作出不起诉决定。囿于适用条件的模糊与笼统，检察机关需要在正确理解法律规定的原则基础上，以立法精神及刑事政策为指引，灵活掌握酌定不起诉的标准。“《日本刑事诉讼法》第248条规定，根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重、情节以及犯罪后的态度，认为没有必要追诉时，可以不提起公诉。”(28)[日]田口守一：《刑事诉讼法》，张凌、于秀峰译，法律出版社2019年版，第199页。这就需要办案人员打破司法实践中的惯性思维，积极为酌定不起诉的适用创造条件。此外，在制度配套上应当赋予检察官更大权力，为合理适用不起诉权解套，不仅需要对不起诉程序进行简化，由此减少检察官适用不起诉的工作量，更重要的是打破考核指标中所设置的人为指标，消除不起诉即办案无效的观念。(29)参见前引，陈卫东文。

另一方面，对认罪认罚从宽案件中的不起诉权进行必要的规制。“推进认罪认罚从宽制度的几乎每一个举措都会涉及检察机关，而且几乎无一例外地会导致检察机关权力的扩张。”(30)魏晓娜：《完善认罪认罚从宽制度：中国语境下的关键词展开》，载《法学研究》2016年第4期。实践证明，权力的扩张势必伴随滥用的风险，因此有必要规范不起诉权的行使，在“不枉”的同时做好“勿纵”。为强化对不起诉权行使的监督制约，可以探索建立备案审查、案件评查、不起诉决定书公开发布等制度，将人民监督员评议纳入不起诉案件公开审查，强化不起诉案件说理。2018年以来，江苏不起诉案件公安机关申请复议77件共138人，申请复核48件共86人，改变原决定的仅10人，占全省不起诉总人数的0.07%。

(五) 量刑的主导作用

认罪认罚从宽制度的入法使得量刑建议已超越了检察机关单方意见的范畴，而延伸至控辩双方诉讼的合意。何为认罚，即自愿接受处罚，同意检察机关提出的量刑建议。因此，后期检察机关的量刑建议是否为法院采纳，不仅关系到检察机关向被告人作出的从宽承诺是否兑现，更关系到司法公信与司法权威。认罪认罚从宽制度改革试点工作推行以来，检察机关加大了审前程序的主导作用，在认罪认罚案件中越来越倾向于提出精准量刑建议，(31)精准量刑建议，即检察机关在提起公诉后，就被告人的具体刑种和刑期向法院提出确定的量刑建议，包括主刑、附加刑以及明确的刑罚执行方式。其中“确定刑”更是精准量刑建议的最高要求，它有助于被告人对将来面临的刑罚有合理认知和准确的预判，但目前司法操作层面还存在一些问题需要进一步明确，比如检察机关的量刑建议与法院的司法裁判之间是什么关系？量刑的幅度应当如何把握？如何对待“明显不当”的量刑建议？通过对这些问题的厘清有效界定检察机关量刑建议权的尺度与边界。

首先，量刑建议作为求刑权的一部分，是行使公诉权的具体表现，也是进行量刑监督的具体措施。检察机关对法院量刑提出建议，实质是请求权。与之相对应的，法院的刑罚裁量属于司法裁判权，具有实体性处置的效果。我国认罪认罚案件中的量刑建议是控辩双方协商后，检察机关作出的量刑承诺，虽然不具有终局性，但具有法律效力和司法公信力，因此法律规定如无特殊情况，法院一般应当采纳量刑建议。此规定旨在强化认罪认罚从宽制度中量刑建议的法律效力，并对人民法院不采纳量刑建议予以必要限制。但限制也好，制约也罢，并不意味着检察官就拥有实质上的量刑权。“它只是法院形成量刑裁判的参考，但不是启动法院量刑程序的依据，也不是法院进行量刑裁判的唯一信息来源。”(32)陈瑞华：《论量刑建议》，载《政法论坛》2011年第2期。人民法院仍然拥有刑罚的最终裁量权，这不仅是量刑建议的求刑权属性使然，也体现了我国认罪认罚从宽制度的独特性。

其次，记载在具结书中的量刑建议一般应当是确定刑而非幅度刑，但重大疑难复杂案件例外。对于检察机关提出的量刑建议，究竟应当是确定刑还是幅度刑，一直以来检法两家分歧较大。认罪认罚从宽制度是以认罪认罚换取量刑减让的制度，其权利保障蕴含着刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的底线，应予特别关注。(33)参见王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，载《中国法学》2017年第1期。权利保障的前提在于知情，控辩双方的诉讼合意关键也在于知情，在审查起诉阶段只有给予犯罪嫌疑人明确的刑期指向和承诺，才便于嫌疑人通过权衡作出判断并最终决定是否适用认罪认罚。因此，对于那些犯罪事实清楚、证据体系相对简单、对案件的事实和证据争议不大的轻微常见罪名，确定的量刑建议是立法取向，也是制度要求。但我们同样不能忽视一种担忧，即担心检察官的量刑建议不准确，从而影响了审判效果。从检察机关方面来说，努力根据案件事实、证据及法律规定提出恰当的量刑建议责无旁贷。但现阶段多数检察官在量刑方面存在本领恐慌，量刑工作的能力和经验比较欠缺，因此不宜全面、片面追求精准量刑建议，以免对审判阶段法院依法行使量刑裁判权人为设置障碍。“两高”《指导意见》规定，办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。我们比较认同这一做法，即通过量刑建议精准与个别案件幅度刑相结合的方法实现检察机关量刑建议与法院刑罚裁量之间的有效平衡。

最后，依法兑现“从宽”政策、树立司法公信力是检法共同的责任。在实践中，检、法两院容易产生分歧的是如何处理“量刑建议明显不当”的案件。根据我国刑事诉讼法第201条的相关规定，法院经审理认为量刑建议明显不当的，检察院可以调整量刑建议；检察院不调整或者调整后量刑建议仍然明显不当的，法院应当依法作出判决。实践中经常会出现的问题是要么检察机关被告知量刑“明显不当”时未作出调整，要么是法院对量刑明显不当的案件直接变更量刑，这些做法都违背了法律规定的精神。因此，妥善处理量刑建议“明显不当”的问题，需要检、法两院共同努力。一方面，对于检察机关来说，一旦出现新情况或者因遗漏的量刑情节而造成的量刑明显不当，应依法及时作出是否调整的决定，并根据新的量刑情节主动与被告人及其辩护人或值班律师重新协商，力争达成新的具结，提出新的量刑建议。另一方面，对于法院来说，应当在案件事实和法律允许的最大限度内尊重检察机关的量刑建议。(34)参见孙长永：《认罪认罚案件“量刑从宽”若干问题探讨》，载《法律适用》2019年第13期。以采纳量刑建议为原则，以不采纳量刑建议为例外，即使出现检察机关量刑建议“明显不当”，法院应及时通知检察机关，并给予一定期限予以调整。

五、 检察官发挥主导作用的合理制约

根据政治学的基本规律，“政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里，它只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。(35)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》(上)，张雁琛译，商务印书馆2002年版，第154页。因此，检察机关主导认罪认罚程序在有助于缓解案多人少的同时，也带来了权力滥用的风险。主导不等于总揽，主导更需强化责任。一方面，主导需要尊重法院的居中裁判；另一方面，主导不能忽视犯罪嫌疑人、被害人的合法权益。

第一，尊重法院的司法裁判权。认罪认罚从宽案件，在审查起诉环节，检察机关与犯罪嫌疑人认罪协商后签署的认罪认罚具结书最终需由法院审查；在审判阶段，检察机关的起诉罪名、量刑建议以及程序适用同样需要经过法院同意予以最终确定。特别是在案件实体审查方面，法院并没有因为认罪认罚就免于对案件事实真相的追寻，经庭审后，如果被告人不构成犯罪或不应追究刑事责任的，法院应当依法改判无罪。因此，在这一过程中法官的中心地位没有变，尊重法院居中裁判的态度没有变。

第二，尊重犯罪嫌疑人、被告人的辩护权利。“基于起诉者和辩护者的立场而言，只要裁判活动符合了法律论证原则和程序，并且自己是作为平等的主体参与法庭裁判活动并与对方进行辩论，自己的立场与诉求得到了充分表达，就能够接受和认可裁决的结果。”(36)张荷等：《和而不同：哈贝马斯主体间性观照下的法庭辩论模式》，载《兰州大学学报》(社会科学版)2015年第5期。在认罪认罚从宽案件中，犯罪嫌疑人、被告人首先应当获取与之相对称的信息以供其作出选择是否认罪认罚。但事实上，在没有有效辩护的情况下因信息不对称所造成的误区可能造成司法不公。因此，辩护律师对保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益尤为重要。一直以来我国刑事案件中的律师辩护率较低，基于此，此次刑事诉讼法修改引入了值班律师制度，并且该制度将在认罪认罚案件中发挥重要作用。新修改的刑事诉讼法第36条规定，法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。

第三，尊重被害人的参与权。“认罪认罚从宽制度强调控辩双方之间的认罪协商，相对普通刑事案件，被害人参与程度更低，权利更容易被‘虚化弱化’。”(37)李本森：《刑事速裁程序的司法再造》，载《中国刑事法杂志》2016年第5期。因此，法律规定犯罪嫌疑认罪认罚的，检察机关应当听取被害人的意见，《指导意见》特别强调人民法院、人民检察院、公安机关在促进当事人和解、谅解过程中，应当向被害方释明认罪认罚从宽、公诉案件当事人和解适用程序等具体法律规定，充分听取被害方意见，并且对被害方的异议作出相应处理。此外，检察机关在审查逮捕及审查起诉过程中，还应重点审查被害人与犯罪嫌疑人之间是否达成和解、是否赔偿到位，以此作为逮捕必要性、起诉必要性的参考。

第四，建立内外部监督制约机制。任何一种权力的行使都必须有相应的监督制约，检察权作为法律监督权，在强调主导作用的同时更需要强化监督制约，以此保持客观公正的立场。新颁布的检察官法明确规定：“检察官履行职责，应当以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正的立场。”在以检察官为主导的认罪认罚从宽制度中，客观公正的立场更为重要，检察官不仅是追诉人，还是监督者；不仅需要和犯罪嫌疑人、被告人签署具结书，还需要充分听取来自各方的意见。因此，通过建立内外部监督制约机制，确保权力既不虚化，又不滥用。

六、 结 语

认罪认罚从宽制度改革的诞生，有着深刻的时代背景和价值意义。该制度的实施不仅给检察制度改革添注了新的元素，也给检察机关更新司法理念提出了新的更高要求。“问渠那得清如许，为有源头活水来。”在这“苟日新，日日新，又日新”的历史时代，作为认罪认罚从宽制度改革的重要见证者与参与人，检察机关更应当抓住新机遇，应对新挑战，在深入推进制度适用过程中注入智慧与勇气。当前，特别是随着“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的出台，检察机关在繁简分流机制、精准化量刑、工作衔接配合等方面还存在一定不足与困难，如何在恪守刑事法治底线要求的同时最大限度地节约司法资源、提升诉讼效率，做到既准确及时惩罚犯罪，又有效化解社会矛盾，为新时代推进中国法治现代化作出检察贡献，(38)参见刘华：《新时代检察机关推动法治现代化的路径》，载《法治现代化研究》2019年第1期。这些需要检察人在漫漫的探索中努力实现理论与实践的双向平衡。