“四个最严”视域下公安机关食品药品犯罪防治效能研究

●李善维 苏诗宇

（中国人民公安大学公安政治工作与管理学院，北京100038）

近年来，药品领域的“假疫苗案”“毒胶囊案”“风湿透骨丹案”，食品领域的“走私野生动物”“瘦肉精事件”“毒生姜事件”等重大卫生事件频发；食药监管部门监管责任不落实、监管力度不到位、以罚代刑[1]等问题普遍存在；食药监局与公安机关之间行刑衔接不当[2]也会导致部门联动难以有效开展。“民以食为天，食以安为先”，食药安全关乎一个国家、民族未来的发展命运，如今单靠食药监局的日常监管、公安机关对食药犯罪事后打击的传统模式，很难保障食品药品的长久安全。[3]一旦食药安全得不到有效保障，潜在的食药安全隐患极有可能演变成为重大公共卫生事件，会严重影响到国家政治经济、文化教育的发展。[4]但目前对于公安机关提前介入、共同监管的文献较少，笔者以当前食药领域存在的问题，创新性地提出公安机关联合食药监局在相互监督的基础上共同开展食药安全防治的对策建议。为了更好地增强监管的有效性，不仅要借助食药信息风险评估系统，发挥网络数据平台的优势；[5]还要号召更多的党员干部参与其中，充分发挥广大人民的监督作用，将食药犯罪防患于未然，守护好人民群众“舌尖上的安全”。

一、研究问题的分析

食药安全系关每一个公民的身体健康和生命安全，是最大的民生问题、最基本的公共安全。[6]制售假劣、毒害食品药品违法犯罪行为使公众食药安全受到严重威胁。在实践层面，法律依据、线索获取、侦办程序、部门职责与衔接、法治意识等方面的问题尚未有效解决，导致食药犯罪的防治工作难以开展，成效不佳。

（一）法律法规不够完善，配套措施亟待健全

食品药品安全犯罪，一般都是既侵害了国家食药安全管理制度，又侵害了公民的生命权、健康权。而现行刑法仅将食药安全犯罪归类于破坏社会主义市场经济秩序罪，[7]对于食药类犯罪较轻的处罚难以产生足够的威慑力度，很难达到有效预防食药犯罪的治理效果。此外，《刑法》及司法解释明确规定，犯罪的认定要建立在违反相关标准的基础上，但我国食药分类系统繁多，有很多检验标准处于缺失状态，[8]甚至同品种标准的检测内容都不尽统一。[9]虽然国家于2018年修正了《食品安全法》，但相关法律法规衔接不畅问题普遍存在，地方性配套法规和标准迫切需要适应性的跟进修订。[10]“行刑衔接不当”“检验标准缺失”等问题，让犯罪分子抱有侥幸心理，敢于铤而走险，无法发挥公安机关对于食药犯罪的预防治理作用。

（二）获取线索渠道受限，侦查机关难以立案

群众举报是食药犯罪预防的重要信息来源，然而食药犯罪具有隐蔽性、危害潜伏期长且因果不易认定等特点，群众对于食药安全犯罪的举报，常常因线索不具体而得不到有关部门的重视，[11]获取案件线索的渠道受到限制。在食药领域的生产、销售、使用等上下游环节中，不法企业和无良商家之间易形成黑色利益链条，[12]共同利益的存在给预防犯罪、立案查处形成极大阻力。且犯罪行为暴露后，犯罪分子会设法迅速毁灭证据，并在被抓捕后实行“零口供”策略，致使公安机关难以立案。[13]此外，行政与刑事机关在取证、鉴定方面存在差异。一方面，行政执法人员在查处食药案件时，保存证据意识弱，[14]若案件需要重新或者继续取证时，部分证据已经灭失或不具备收集条件；另一方面，当前的侦查队伍大多不是食药专业出身，对取证的方向、证据的收集等难免不明晰，容易错失取证的最佳时机。[15]如果不能准确把握取证的标准与时机，犯罪预防的有效性就会大大降低。

（三）侦办操作程序繁琐，时效不强查处不力

随着互联网技术的发展，食药产业的发展逐步网络化、信息化，食药商家借助网络平台进行销售的方式越来越普遍。在给人们的生活带来便利的同时，线上网络食药安全监管还处于“真空”状态，存在许可管理和经营资质难把关、监管成本高、电子取证难等问题，[16]给公安机关提前介入预防，有效遏制食药犯罪带来很大阻力；同时，食药犯罪者往往通过网络跨区域作案，将产、供、销等环节分散在全国甚至全球各地，并利用网络快速扩大市场，网络食药犯罪的预防与打击工作往往滞后于犯罪分子扩大市场的速度，从而加大了案件侦办查处的难度。[17]另外，食药犯罪的认定需要专业部门的鉴定意见作为证据，食药采样检测工作同样需要鉴定作为支撑，但目前申请鉴定程序过于繁琐、检验鉴定时间长，鉴定报告的形成周期往往会超过法定的诉讼时限，[18]给公安机关化解隐患、侦破案件带来极其不利的影响。

（四）职责不明衔接不畅，部门联动尚待磋商

我国食药安全监管实行的是分段管理制度，[19]但实际中众多监管部门存在职能交叉重叠、多头管理的现象，[20]最终形成“职责不明，监管缺位”的局面。这不仅阻碍了监管部门有效监管、预防风险的职能发挥，还会因预防工作不力导致重大食药类犯罪行为的发生，增加公安机关侦破案件的压力。目前，行政执法部门与刑事犯罪侦查部门之间虽然建立了一定的案件移交办理机制，[21]但是现实中行政机关移送案件主动性不高，“有案不移”“以罚代刑”“选择性移送”“移送材料不规范、不及时”等问题普遍存在，尤其是地方保护主义等因素容易导致食药问题被长期掩盖，如果地方食药安全隐患没有被及时发现，将会给重大食药犯罪案件的出现增加较大概率。行政与刑事部门之间缺乏有效衔接，对公安机关提前介入食药案件，进行预防和侦办带来直接干扰。[22]

（五）执法能力尚待提高，法治意识亟待加强

日常食药案件查处过程中，在没有出现公民生命健康权受到严重侵害的情况下，违法行为的相关责任主体只要缴纳罚金，就可继续经营，这无疑为食药安全监管带来了潜在的犯罪风险。[23]一方面，此类不规范的工作流程从一定程度上体现了食药监管人员对食药犯罪案件的危害程度不够重视、监管环节不够严格、依法行政观念薄弱等问题，[24]执法者不能及时发现并遏制住食药犯罪的苗头；另一方面，由于食药经营者自身文化水平普遍较低、安全法律意识淡薄，对于食药领域制假售假的社会危害性认识不充分，缺乏社会责任感和基本的商业道德，为了追求更高利益，常常以身试法，对于执法部门的监管工作往往表现出不理解、不配合的态度。[25]执法者与经营者、执法主体与执法对象对于食药安全的法治意识不强，违法人员没有得到严厉惩处，长此以往，将会在食药领域埋下极大的隐患。

二、研究问题的对策

“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。”[26]食药安全工作要未雨绸缪、防患于未然，公安机关要提前介入并加以预防，最大限度地减少群众在食药害事件中受到的损失，要将食药安全防治重心由“事后打击”向“事前预防”进行转变。针对如何提升公安机关食药安全防治效能的途径，笔者分别从法规标准不断完善、食药警察队伍建设、部门之间监督问责、信息技术分析研判、党员参与食药监督等多个角度提出初步对策，更好地解决食药安全治理中出现的诸多问题。

（一）完善法律法规及食药标准，加大刑事震慑力度

国家立法机关要尽快将食药犯罪归为危害他人生命健康的打击范畴，加大食药领域的刑罚力度，提高犯罪成本，[27]利用法律的震慑力量来达到预防犯罪的显著效果。一方面，要积极推动食品制假售假行为直接入刑，增设剥夺违法行为人从事食药行业资格的资格刑、以及过失构成犯罪的规定；另一方面，要完善打击食药犯罪的司法解释，尽快出台位阶较高的行政执法和刑事司法证据衔接的规范性法律文件，[28]明确直接和间接使用的证据范围，规范证据的收集、固定和采信标准，增强证据保存意识；还须督促相关管理部门加快更新、完善国家食药统一标准，借鉴西方国家先进经验，细化食药具体分类，针对重点地区、重点品种、重点时段加强风险筛查频次，为预防食药犯罪提供有力的法律保障。

（二）推进“食药警察”规范化建设，打造公安专业队伍

首先，要在公安院校设置相关专业，招收人才学习专业知识，为打造“食药警察”队伍储备人才；[29]其次，建立定期培训制度，积极开展各项执法业务培训以及典型案件技战法专题研讨会，强力推进岗位练兵，打造食药侦战线精兵强将，全面提升食药侦部门预防违法犯罪的业务水平和办案能力；最后，加强与专业鉴定部门的合作，着力提升食药警察监管预防的能力。食药支队的专业人员提前介入，[30]有助于规避对行政执法部门的依赖，依靠专业知识主动出击检查。同时，加强食药治理人员的业务能力培养，[31]有利于提高公安机关预防食药犯罪的侦查能力，从而使食药犯罪隐患得到有效遏制，提升公安机关对于食药犯罪的防治效能。

（三）明确部门间协作职能，打造问责监督系统

首先，要明确部门职能分工，公安机关协同食药监局可以有针对性地开展专项行动，保证过程中暴露的问题可以同一时间获悉，证据收集与案件定性等疑难问题得以及时有效解决，同时也有助于大大减少各部门间相互推诿的现象。其次，重大食药安全事件背后往往都存在一定的失职、渎职行为，部门地区存在监管人员徇私枉法、玩忽职守，充当保护伞等权力滥用问题。[32]由于受到利益因素制约，监管部门对此往往行政处罚了事，移交刑事案件查处少，无形中为食药犯罪隐患推波助澜。[33]针对此类不法现象，公安机关的提前介入可以有效减少“以罚代刑”“权钱交易”等问题的出现，督促食药监局加强监管力度、提高监管频次。公安机关的提前预防不仅有利于明确部门间的职责分工，还为营造相互监督、共同防治的良好治理环境提供保障。[34]

（四）加快信息化数据平台建设，打造风险研判系统

根据食药监局的检查重点，以及食药犯罪的分布数据，网络安全部门可以联合互联网公司共同研发出适用于全国范围内的食药安全风险研判系统。[35]首先，要找准风险预防的工作重心，尤其是针对欠发达地区和基层农村，根据问题导向划分风险等级，[36]对高风险的食药品种、加工产地、销售渠道，要适当提高监管力度、增加检查频次；其次，要加强对食药安全风险信息的收集与评估，要特别关注“内部知情人士举报”和“针对某一产品的集中举报”等指向性明确、准确性较高的食药风险信息，认真听取人民群众的举报意见，及时接受上下游部门的实时反馈，加强各地区部门的联防联治，[37]将食药安全隐患消灭在萌芽阶段；最后，定期将检查情况在系统平台公示于民，根据食药安全企业的信誉程度进行排名，品质有保障的产品会被越来越多的人所知晓购买，而安全没有保障的产品则会陷入恶性循环、无人问津的困境，以此作为激励企业提升自身食药品质的监督机制，有助于提升公安机关有效预防犯罪、信息服务治理的实战水平。

（五）积极动员各辖区党员参与，发挥人民监督力量

公安机关要充分发挥广大党员的先锋模范作用，[38]积极动员各辖区内的党员，参与到食药安全防治行动中来，汲取“枫桥经验”的治理智慧，[39]依靠并发挥人民群众的集体力量，使其有序参与到食药安全监督中来。广大党员可以协助监管部门参与日常检查工作，向食药监局的工作人员学习具体检查的流程、方法，并接受相关培训；与此同时，监管部门向广大食药企业、商贩提前告知并向党员发放部门授权的红袖标。这样一来，广大党员可以利用自己的业余时间到相关市场、药店，采取明查或暗访等不同的检查方式，发现潜在隐匿的问题，将每日的检查信息定时反馈汇报，将发现、存在疑虑的隐患问题及时汇总举报，大大弥补了监管部门人员不足的问题。[40]培养广大消费者主人翁意识，激发其参与食药安全防治的积极性，有助于监管部门打造全方位、多时段、立体化的监管网络，帮助公安机关提升预防食药犯罪的实效性。

三、结语

本文基于“四个最严”的监管视域下，通过列举并分析当前食药安全治理中存在的问题，研究公安机关被动接手食药监局移交案件传统模式下的转变途径，创新性地提出公安机关协同食药监局在食药安全治理中“提前介入，预防犯罪”的新模式，更好地保障人民群众的生命安全。再好的“事后打击”也比不上有效的“事前预防”，并且食药安全直接关系人民群众的生命健康，当食药领域存在潜在风险时，要及时化解，靶向治疗，不能等到隐患演化为食药类犯罪时再进行事后打击，其带来的损失与伤害往往是不可控的。本文以提升公安机关食药安全防治效能为主线，充分发挥风险研判机制优势与人民群众监督二者力量，联合食药监局打造“相互监督，共同防治”的新格局，守护好人民群众“舌尖上的安全”。