检察公益诉讼鉴定费用负担规则研究

●来宾市人民检察院课题组

（来宾市人民检察院，广西 来宾546100）

建立检察公益诉讼制度是为充分发挥检察机关法律监督职能、维护宪法法律权威、维护社会公平正义、加强国家利益和社会公共利益保护而作出的重大制度设计。目前，我国司法鉴定鉴定机制存在鉴定周期长、费用高等问题，环境损害司法鉴定尤其如此。实践中有些案件的鉴定评估费用往往超出当事人主张的诉讼标的额，成为环境侵权提起损害赔偿诉讼的“拦路虎”。检察机关自实施公益诉讼以来，特别是在提起环境民事公益诉讼时，同样面临上述问题。要突破检察公益诉讼发展的这一瓶颈，势必要对检察公益诉讼中鉴定费的负担规则问题进行重新审视和检讨。

一、检察公益诉讼鉴定费用负担规则实施现状及问题分析

我国目前的鉴定费制度是根据2005年颁布的《关于司法鉴定管理问题的决定》建立起的立体化鉴定费用制度框架，同时要求各地要科学制定司法鉴定收费管理标准，加强对司法鉴定收费行为的监督管理。仅由此判断，我国似乎建立了相对完备的司法鉴定费用规则体系，然而问题是实践中是否真正达到了清晰明确有效的程度呢？

（一）实施现状

以民事诉讼鉴定费用规则体系为例，通过梳理理论界观点以及实务界的具体做法可知，目前关于我国民事诉讼鉴定费的负担规则主要存在三种观点：

第一种观点为“启动负担论”，即“谁主张、谁负担”。这一观点属于主流观点，最终可追溯到民法经典举证理论，即“谁主张，谁举证；谁举证，谁负担”。就司法鉴定而言，根据我国2007年颁布的《诉讼费用交纳办法》第12条规定，鉴定费用的负担规则采取的是“谁主张、谁负担”的原则。①

第二种观点为“其他诉讼费用归属论”，即认为鉴定费属于“其他诉讼费用”。该理论将“鉴定费”视为诉讼过程涉及的不必要费用，由此统一归结为“其他费用”范畴，一般情况下由败诉方承担。但是如果出现部分胜诉，部分败诉情形的，则由法院根据案件具体情况决定。

第三种观点为“过错负担论”，即根据双方当事人过错决定谁承担鉴定费用。在司法实践中，民事诉讼司法鉴定费的负担规则是遵循“主张当事人先行付费”的负担原则。②换言之，司法鉴定程序启动后，鉴定费一般由鉴定申请人先行垫付，最后经法庭审理后决定由败诉一方负担，根据鉴定费的这种负担惯例，鉴定费用也被称之为“垫付款”。

显然，尽管我国立法机关以及司法机关围绕司法鉴定费用问题建立起一整套规则体系，但在具体司法实践中，司法鉴定费用的负担规则没有得到统一，这就在客观上为检察公益诉讼的平稳健康发展设置了运用依据的制度障碍。

颁布施行的关于鉴定费用的多个司法文件中，仅2015年颁布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条规定了鉴定费用的支付问题，③与一般的民事诉讼司法实践负担规则一样，无论是检察机关提起的公益诉讼还是环保组织提起的公益诉讼，抑或是行政机构提起的生态环境损害赔偿民事诉讼，司法鉴定费的负担规则也是先由鉴定申请人垫付，最后经法庭审理后决定由败诉一方负担。在这一过程中，起诉前先行垫付的做法面临巨大的风险，若起诉主体败诉或对方当事人无财产可执行时，就必须自行承担这笔天价支出。

上述负担规则客观上可能会造成这样一种结果，即作为原告的环保组织基本都是非营利性的组织，没有过多的资金来预先垫付鉴定费用，这就导致了许多环保组织因高昂鉴定费用问题最终不得不选择不起诉或申请撤诉等。相比之下，行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼，由于诉讼范围小，程序特殊，诉讼需要的全部费用均可由政府承担，在诉讼中面临的阻力明显较小。

在鉴定费用负担具体问题上，相较于行政机关，检察公益诉讼更类似于一般非营利性组织提起的公益诉讼，虽然检察机关同样属于国家机关，检察公益诉讼中，检察机关办理公益诉讼案件委托鉴定机构作出鉴定意见、评估意见及修复方案，并由此为据初步证明损害行为与损害后果具有内在关联性。若没有额外专项资金支持，检察机关也同样面临着与环保组织一样的起诉难局面。从目前司法实践来看，检察机关没有设立统一专门的专项资金来支持公益诉讼鉴定评估工作，而与此同时我国目前也没有政府专项财政支持检察公益诉讼鉴定评估工作的惯例。这一状况客观上制约了我国检察公益诉讼的平稳快速发展。

（二）问题分析

有鉴于此，如果能将当前我国检察公益诉讼实践中的有益探索加以有机整合，提出一种兼顾一般性和特殊性的检察公益诉讼鉴定费负担机制，对于在前期实践基础上进一步推动检察公益诉讼发展无疑具有最大化效益。

二、检察公益诉讼鉴定费用负担规则的价值指导原则

（一）司法效率原则

司法效率是实现司法公正的前提，正如法谚所言：“迟来的正义非正义”。当国家利益、社会公共利益受损时，及时的止损是关键。波斯纳把效益与正义看作是同义词，提出“正义的第二种意义,就是效益”。④检察公益诉讼同样如此。

根据司法实践，凡涉及公益诉讼的鉴定大多费用高、周期长。把一个法律争议上升到生态科学的高度去测算，成本自然非常高昂，特别是涉及国家和社会公共利益的案件，对起诉能力的要求比较高，在举证上往往需要有专业技术等各方面的支持和投入，需要付出高昂的诉讼成本，公民个人或一般组织很难承担。⑤以环境公益诉讼案件为例，鉴于环境案件所涉及的受害者范围通常较为广泛，在这种情况下，由实体利益受害者来行使诉讼权利不能有效地维护公共利益，而作为监督机关的检察机关，是诉讼活动中国家和社会公共利益的代表，与其他社会组织相比具有自身的优势，如向本地环保和政主管部门等单位调查取证、指令或者委托专业人员进行评估鉴定。但随着城市工业化的加快，当面临一些重大环境污染时，需要专业的环境鉴定机构进行鉴定。面临此类情况，检察公益与公民个人或一般组织一样很难支付高额的鉴定评估费。根据市场价值原理，所谓“提高司法效率”，从最终意义上，就是对司法资源进行更加科学合理的市场配置，⑥从而以同样的司法成本实现司法效益的最大化。

事实上，由于检察公益诉讼正式实施的时间短，司法资源配置市场化不足，严重影响了司法效率的进一步提高。而及时的资金注入与运用能缩短诉讼时间，用价值较小的代价换取更大的利益。总之，优化配置有限的司法资源，事实上就是在市场经济条件下，进一步提高司法效率的必然要求和选择。

（二）司法公正原则

司法公正是司法工作的生命线，是实体公正和程序公正的统一，是由起诉公正、鉴定公正、审判公正等具体制度所构成。⑦影响司法公正的主要原因往往不是适用法律根据的找寻和运用问题，而在于对案件法律事实的认定上。这就更加凸显了司法鉴定对于查明案件事实进而为司法者作出依据法律的裁决提供支撑的价值。对于涉案法益更广、专业性更强的检察公益诉讼而言尤其如此。

自党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，检察机关提起公益诉讼正式登上维护国家和社会公共利益的舞台，检察机关提起公益诉讼是司法公权的一种具体体现，是对司法私权处于不均衡状态的一种补充。⑧检察机关天然地带有正义色彩，当公共利益遭受损害时，作为国家的代理人，检察机关提起公益诉讼，实质上就是对正义的一种自然延伸和最新诠释。⑨

在这一大的逻辑背景下，检察公益诉讼负担规则机制的理论构建亦要以实现和维护司法公正为目的。与此相对应的事实是，包括检察公益诉讼在内的一切诉讼成本过重，司法公权的力量将无法得到真正意义上的全面实现。既然司法公权力目的本身无从保证，那么检察机关以及检察权背后代表的价值正义的实现程度就将受损。这是逻辑推理的必然结果。

三、检察公益诉讼中鉴定费用负担规则的完善路径

对检察公益诉讼中鉴定费负担规则的构思，需要在我国司法体制制度改革的背景下来考虑。首先要从我国的国情出发，既要看到当前鉴定费负担机制存在的合理性，也要注意现有负担规则下的主要弊端，新的机制应考虑其科学性、前瞻性、法律性。总之，要符合新时代检察公益诉讼的内在要求，只有这样才能真正发挥检察公益诉讼的作用，使检察公益诉讼有利于保障社会公共利益，有利于实现司法公正。有鉴于此，建立“一元主导，多元结合”的检察公益诉讼费用负担机制无疑是一种有益的尝试。

（一）一般性案件：“一元主导”的检察公益诉讼鉴定费负担机制

所谓“一元主导”，是指尝试建立一个鉴定费用负担新机制，旨在形成一个独立自治的制度性安排，能够有效应对一般意义上的检察公益诉讼鉴定费用之承担问题。立足和借鉴当前司法实践的有益探索，此处的“一元主导”机制即设立统一的检察公益诉讼专项基金。

鉴于该项制度尚在尝试性探索阶段，尚未足够成熟达到国家立法层面，可由最高人民检察院层面出台“公益诉讼专项基金管理暂行办法”进一步明确其概念、性质、主体、对象、适用范围以及各项具体的制度，引导各省（区、直辖市）的省级检察机关设立检察公益诉讼专项基金。其中至关重要的主要包括以下三个方面：

1.设置专项资金及专门的管理机构

结合目前检察公益诉讼的案件情况，公益诉讼案件一般集中在基层和市级检察机关，省及以上检察机关办理的案件较少。从这点出发，可以考虑在各省级检察机关内设立一个检察公益诉讼专项基金管理机构对资金进行管理，同时在财政中设立专门的检察公益诉讼专项基金账户，专款专用，以规范资金的使用与管理。

2.明确资金的来源

从检察公益诉讼实务及已有尝试来看，检察公益诉讼专项资金来源应包括法院判决书或调解书中无特定受益人的公益损害赔偿金。环境侵权类案件中的受损害环境无修复可能或不便于修复，检察机关在办理公益诉讼案件的过程中，公共利益致害人自愿缴纳的公益赔偿金、公益修复金以及自愿捐赠的公益款。财政拨款、社会捐赠等均可成为生态损害赔偿金的来源。需要说明的是，对于责任人造成环境污染所需承担的行政罚款和刑事罚金，不宜纳入生态损害赔偿金进行统一管理。

3.统一资金的用途

公益诉讼基金应当专门用来支付检察公益诉讼中涉及的所有费用负担。环境公益诉讼人可在提起诉讼前向基金管理机构提出申请，经审查符合条件的，基金管理机构可垫付调查取证、鉴定评估、生态修复等费用。

（二）特殊案件：“多元结合”的鉴定费用负担方式

所谓“多元结合”是指基于检察公益诉讼情况的复杂性，在专项资金还不足以或者首先支付存在合理性可疑空间，或者出于诉讼时效考虑等特定前提下，检察机关可以采用其他方式来填补专门基金存在的问题。

一方面，检察机关与鉴定机构合作实行“先鉴定，后负担”的方式暂缓负担费用问题，确保不因鉴定费用不及时支付而影响公益诉讼的整体进程。当然，这一做法可能面临着巨大的诉讼风险，特别是当败诉方没有可供执行的财产时，将会导致检察机关面临自己支付鉴定费的局面。当前，需要进一步思考如何做好事前防范，否则检察公益诉讼将难以冲破发展的障碍。

另一方面，与行政机关建立协作配合机制。目前涉及鉴定评估的检察公益诉讼案中，特别是基层检察机关办理的刑事附带民事案件中，涉及食品药品、非法采矿、盗伐林木及非法捕捞等罪名的，都可以与市场监督管理行政主管部门、农业农村行政主管部门及自然资源主管部门等相关主管部门合作，就当事人的违法行为做免费的鉴定。当然对于出具此类鉴定评估意见的机构资质问题，亦有必要及时予以立法明确。

四、结语

在当前法治实践中，检察公益诉讼日益重要，然而如何消除“立案难、定损难、责任认定难”的现实困境，特别是明确统一鉴定费用负担规则是值得关注的重点问题之一。对此，前文提出的建立“一元为主，多元结合”的检察公益诉讼费用负担机制无疑是一种兼顾司法效率与司法公正二元价值体系的有益尝试。相信随着检察公益诉讼制度完善以及功能不断强化，建设天蓝、地绿、水净的美丽中国将不再是梦想。

注释

①《诉讼费用交纳办法》第12 条规定：“诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位，人民法院不得代收代付。”

②拜荣静.涉诉司法鉴定收费制度的检视与重构[J].证据科学，2012（3）。

③《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”

④姚莉.司法效率：理论分析和制度构建[J].法商研究，2006（3）。

⑤王学成.论检察机关提起环境民事公益诉讼[J].人民检察，2009（6）。

⑥刘练军.司法效率的性质[J].浙江社会科学，2011（11）。

⑦杜志淳，霍宪丹.中国司法鉴定制度研究[M].中国法制出版社，2002：192。

⑧汪习根.司法权论[M].武汉大学出版社，2006：245。

⑨江国华，张彬.检察机关提起民事公益诉讼的四个法理问题[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2017（5）。