民办社工机构服务发展困境及对策探究

摘要：社会工作专业在过去十几年取得了前所未有的大发展，民办社会工作服务机构（以下简称“民办社工机构”）也犹如雨后春笋般蓬勃发展，其在社会治理中发挥了积极的作用。但是，在取得服务成效的同时，也面临诸多服务发展困境，包括对政府资金过度依赖、服务专业性弱、服务自主性低、市场能力较弱、服务产品更新迭代慢、社工机构筹资难等。笔者针对以上服务发展困境，提出针对性策略。希望以此为基础，为研究者们提供有益的经验借鉴，进一步探索更适合我国国情的民办社工机构发展路径。

关链词：民办社工机构;服务发展困境;公益化

自2006年党的十六届六中全会作出“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略部署至今，社会工作已经经历了十几年的高速发展期。进入新时代，随着社会建设的持续推进，社会工作迎来了重大的发展机遇，社会工作的发展也由东部沿海发达地区不断向内地推进，各地掀起了发展社会工作的热潮。民办社工机构也犹如雨后春笋般蓬勃发展，民办社工机构作为社会治理中多元共治的主体之一，在承接政府职能转移的服务中发挥着积极的作用，以其独特的专业价值观、理念、模式、方法和技巧提供专业服务，并逐渐进入公众的视野，得到社会大众的认可和好评，服务成效日渐凸显。但其欣欣向荣的背后，也面临诸多发展瓶颈，其中，服务发展困境最为突出。站在新的历史起点，民办社工机构如何破解服务发展难题、如何突破服务发展瓶颈，是摆在社工人面前不可回避的现实问题，需要社工学界和实务界共同研究，深入探讨服务发展的网境及成因，寻求解决问题的对策，共同推动社会工作服务在社会治理中发挥专业价值。

一、民办社工机构服务发展困境

社会工作强调价值性、实践性和反思性，在自身實践的过程中，需要不断反思和持续优化，才能推动社会工作持续不断地向前发展。通过对实践的反思，不同学者从不同的视角展开了对民办社工机构发展困境的研究，但大多数研究都着眼于整个社工机构宏观管理方面，如人才培养、机构管理、资源整合、项目研发、关系管理等。笔者在学者们研究的基础上，聚焦民办社工机构面临的六个服务发展困境。

（一）政府资源依赖性大

目前，民办社工机构绝大部分资金都来源于政府采购，渠道单一，导致很多社工机构服务过度依赖政府的财政投入，龙岗区很多体量较大的机构，98%以上的经费来源于政府资助。杨小健[1]认为，由于社工机构资金来源单一，这就决定了民办社会工作服务机构的发展受到政府提供的资金的影响。邬瞳[2]指出，大部分社工机构目前的主要资金来源为政府购买以及专项资金的注入，在一个社会组织的发展过程中，任何资方占据了其收入的较大比重，长此以往都是非常不利于机构发展的。樊红娜[3]认为，当前，依托政府的社会服务购买开展项目活动是我国民办社工机构的主要运作方式。但现实情况是，如果民办社工机构招投标拿不到政府的采购项目，机构发展就会陷入困境，体量大的机构情况稍稍好一点，对于小机构，就会面临生存危机。更有甚者，若是政府延迟拨付项目资金，社工机构有可能连工资都发不起。

樊红娜[3]认为，资源依赖背景下，社工服务项目面临行政束缚，比如：资源依赖下的烦琐工作流程、繁重冗杂的文案工作、过度评估下的人力消耗等。接受政府的项目资助，那就得按照政府的“游戏规则”来实施项目。由于项目运作讲究“证据为本”，需要保留大量的痕迹材料，所以社工自嘲自己为“写工”。另外，频繁的评估也是过渡依赖政府的弊端之一。当然，在此笔者要申明，并不反对评估，但是需要组织科学、合理评估，因为合理的评估才可以推动项目执行团队和机构自我检视与反思，不断提升服务成效，同时可以向服务资助方和社会交代，进而达到以评促建、以评促改的目的。在这种资源依赖背景下，项目社工团队疲于应对，很多时间和精力都放在过程材料的准备以及应付评估上，对于服务对象需求的满足、服务项目的优化、服务质量的提升等方面，很难面面俱到，进而影响整个社工服务的成效。

（二）服务专业性弱

民办社工机构，以服务树立品牌，以专业赢得认同。社会工作的专业性决定了机构的未来发展前景，因此，能够体现民办社工机构服务水平的就是其专业性。现阶段，社会工作发展处于初期，虽然民办社工机构在参与社会治理方面发挥着重要作用，但是服务专业性受到质疑的声音也一直伴随着社会工作的发展过程。例如：在社区党群服务中心开展社工服务项目的社工就经常受到来自社区工作人员的质疑。又如：通过“嵌入式”派驻到用人单位的社工，除了学历高、能干、“听话”之外，也很少听见对其社工专业性的正面评价。之所以出现服务专业性不足的问题，主要原因是社会工作在我国仍处于发展初期，专业服务在整个行业内尚不成熟，特别是在二三线城市，社会工作起步更晚，发展速度也较缓慢，行业专业性相对沿海一线城市来说比较欠缺。民办社工机构虽然是行业内专业人才集聚的平台，但是从社会工作的发展历程来看，其专业化程度仍处于较低水平[4]。具体来说，服务专业性弱主要体现在以下三个方面。

1.人才培养与实践脱节

服务专业性弱，影响因素很多，其中，最重要的影响因素还是人才。随着社会工作的全面铺开，社工工作人才培养跟不上社会工作服务发展的步伐，甚至很多社会工作专业毕业生也不选择从事社工行业，导致社工机构人员招聘出现供需矛盾。在我国大力推进社会工作人才建设的背景下，各地政府为了完成社工人才建设指标，不断降低社工人才的“准入门槛”，在社工人才招募中放松了对应聘人员专业背景和知识技能的限制[3]。最终，社工机构只能降低聘用门槛，很多未接受过社会工作系统训练的非专业人员进入社工队伍，这些人员对于社工价值观、理念、理论、模式以及工作方法和技巧完全不了解。另外，现在我国社会工作教育重理论轻实践的倾向非常明显，就算招聘到社工专业毕业生，也需要在实务工作中慢慢培养。从诸多研究来看，我国社会工作从业者人员专业素质参差不齐，呈现出专业认知不清与知识储备不足、专业技能与专业意识缺乏、专业效能感不足、专业服务水平不高等问题。

2.服务项目专业化不足

项目运作过程中，项目“活动化”倾向明显，过分活动化而忽视了项目服务对象个别化、特殊化的服务需求，导致服务活动流于形式。对于社会工作专业直接服务方法，如个案工作、小组工作和社区工作的运用明显不足，社工很少采取整合性的工作方法开展项目服务。所以，项目运作中常常存在专业化不足的问题。另外，由于受外界影响较大，社会工作专业方法和技巧难以发挥作用，也导致社工服务专业化体现不明显。樊红娜[3]认为，民办社工机构目前的服务活动缺乏一定专业特点。虽然各个项目中都有社会工作方法的指标要求，但是受活动数量过多、社工专业性不足等现实问题的制约，社工在开展工作时，往往流于形式，而且是采取简化的服务形式，使得社工难以将社会工作的专业理论与服务理念贯穿到实务工作中。

3.机构自身服务专业能力不足

社会工作在我国发展的这十多年时间里，无论是学术研究界还是实务界都在积极探索其专业性与我国本土环境相契合的有效方式，目前，尚未形成成熟的专业服务模式。而民办社工机构的组织管理制度尚不完善，对专业工作人员的工作安排不合理，难以充分发挥其专业特长，也成为影响机构自身服务能力的重要因素[4]，

（三）服务自主性低

民办机构由于受资金来源渠道单一的影响，导致自主性、独立性不强，受政府影响大，若是政府政策有变化，有可能导致之前的服务项目受到严重影响。在得不到其他团体、企业或个人的捐助时，其资金来源只能靠政府的项目支持。资金来源单一且难以获得，在很大程度上也影响到民办社工机构开展专业服务的自主性[4]。民办社工机构由于属于非营利单位，没有收入，日常运转的费用主要還是来自政府，因此，组织的各项活动也都是在政府的干预下进行的，组织的独立性和自主性不强。而在正常的情况下，社会工作服务要由一些民间组织来承担，这些组织要有一定的自主性和独立性，在法律制度的规范下，按照自己的意愿去开展工作，面向社会大众，根据社会大众的需求决定社会工作的内容[5]。

另外，民办社工机构服务自主性低还表现在自主拓展项目的意愿和能力不足。很多民办社工机构感觉依靠“政府”这棵大树，就无须拓展自主服务业务，就算有所拓展，也是依托或立足现有的服务项目，无法离开现有的服务项目拓展新的服务业务。久而久之，绝大部分社工机构就渐渐丧失了开发自主服务的信心和意愿，社工也只是耕好自己的“一亩三分地”。当民办社工机构管理者意识到需要进行业务拓展的时候，很难调动社工参与项目研发和拓展的积极性，龙岗区有的机构还制定了项目奖励机制，但是依旧很难从根本上激发员工的积极性和创造性，因为他们已经习惯了之前的服务提供模式，加之缺乏项目调研、设计、开发及拓展的能力，自然而然就走进了一个恶性循环。

（四）市场化能力较弱

民办社工机构一心专注于提供服务，将公益与市场对立化、分离化。沉浸于“社工圈”，市场思维缺乏，导致社会工作服务效率低下，资源未能得到优化配置。很多民办社工机构往往拥有道德上的优越感，容易站在道德的制高点原谅自己的低效率，这就是社会工作服务现状。虽然民办社工机构与企业不同，企业的产品和服务都是具有营利性的，而民办社工机构为社会提供的服务基本上是福利性、公益性的，但是，这里所说的市场化并不是倡导民办社工机构一定要像市场一样经营产品和营利，而是要用市场化的思维或手段来提供社工服务。换句话说就是秉持公益的价值和理念，采用商业的方法和手段提供专业服务。市场化只是手段而非目的。民办社工机构市场化能力弱主要表现在以下两个方面。

1.市场思维缺乏

民办社工机构应该以服务赢得社会大众的口碑。然而，服务项目化和产品化是达到服务成效的重要策略。但现在民办社工机构普遍缺乏服务项目化和产品化的市场思维和市场能力。目前，龙岗区很多民办社工机构还是依照合同/协}义指标量来提供服务，导致服务零散，不能全面回应服务对象多元化、个性化的服务需求。按照市场化的原则，顾客就是购买我们服务的个人、组织和单位，但是社会工作服务过程中，服务购买方和服务受惠方是不同的主体，即客户和用户分离，客户就是服务采购或资助方，用户就是我们的服务对象。而民办社工机构在提供服务的过程中，很难平衡客户和用户的需求，缺乏市场思维。

2.市场营销能力弱

在项目化和市场化原则指导下，社工服务项目也可以开发成服务产品。在此过程中，民办社工机构同样缺乏自主拓展项目、营销项目的思维。社会工作者一般都埋头做服务，不懂得抬头主动包装服务项目、营销服务项目，难以将社工的服务产品推销给用户（服务对象）和客户（资助方），主要原因有：一方面，社工没有把服务项目当成产品来对待;另一方面，社工缺乏市场营销的知识、技巧和能力。若是社工能够换一个思维，认识到向服务对象推销服务产品，是为了更好地为服务对象提供服务，更大范围地拓展服务覆盖范围，让更多的服务对象受益，那么，提起市场化，社会工作者也许就不会那么抗拒了。

（五）服务产品更新迭代慢

社工服务产品与市场服务产品有异曲同工之妙，服务产品是民办社工机构的生命线。如果服务项目产品更新换代慢，那就跟不上外界环境的变化，最终会在激烈的竞争中处于劣势甚至被淘汰出局。由此可见，服务产品的研发、推广及更新迭代速度，也直接决定民办社工机构是否能够在未来发展的大环境中立足。没有好的服务项目或服务产品，就很难向顾客和用户推销服务产品;没有好的服务项目或服务产品，就无法赢得“顾客”和“用户”的口碑，进而也就难以提升社会工作服务的成效和社会影响力。服务项目或产品更新换代慢，社工机构跟不上外界环境的变化，导致很多社工服务滞后，根本满足不了服务对象多元化、多层次、个性化以及千变万化的服务需求，这就直接导致很多社工服务面临被淘汰的局面，最终的结局就是那些与时俱进、有市场灵敏度、反应迅速、能够根据市场及外界环境的变化而不断更新服务产品的民办社工机构脱颖而出。

将本机构的服务很好地推销给服务资助方和服务对象，是民办社工机构社工的必修课。如龙岗区关工委需要在暑期开展针对暑期流动儿童夏令营项目，同时找了实力在该区排前三的机构制订方案，通过审阅和实地考察之后，关工委最终选择了其中一家机构的夏令营方案。主要原因自在于该机构的夏令营方案已经产品化，方案的设计、服务的提供、成效的展示以及后续的服务跟进和安排等，都非常贴近流动儿童这个特殊群体的需求，最终胜出也在情理之中。

（六）民办社工机构筹资难

民办社工机构虽然拥有道德上的优越感，但同时存在资源获取能力不足的自卑感，这使得民办社工机构不能自主、自在、自信地与外界环境相处。杨小健[1]认为，制约民办社会工作服务机构发展的最大因素便是资金不足。机构只有加强自身的筹资能力，开发更多的筹资方式，才能弥补除政府购买服务外的资金短缺。陆士桢、郑玲[6]认为，自主筹资能力差、资金来源渠道较单一，已构成对我国民办社工服务机构发展的硬约束，严重制约了其发展。当前，“看天（政府）吃饭”仍是我国很多民办社工机构实际运行过程中的真实写照，一些社工机构因为过于依赖政府资金而出现无法运营的情况。目前，龙岗区绝大部分社工机构都将主要精力放在政府采购的服务项目上，几乎所有的民办社工机构在对外筹资的过程中都遇见了各种各样的问题，导致项目的可持续发展受到严重影响。民办社工机构筹资难，与社会工作服务机构自身的市场化能力有直接关系。绝大部分社工机构习惯于承接政府职能转移的服务项目，对于市场化的服务缺乏敏锐的嗅觉。

同时，民办社工机构筹资渠道有限，目前仅限于99公益日筹款、参与基金会项目创投、找企业赞助等。而且，很多民办社工机构筹资也是奔着服务传播去的，想借助筹资提升项目及机构的知名度和影响力。比如：每年的99公益日，所有社工机构都在这几天筹款，很多机构花在动员和组织上的经费比筹到的经费还要多，对很多机构来说，这也是一种资源的浪费，得不偿失。虽然有的机构成立筹款委员会，倡导全员参与筹款，但是在实际操作中困难重重。

二、民办社工机构服务发展路径

为了有效应对民办社工机构服务发展困境，促进社工机构服务实现精准化和精细化发展，民办社工机构需要对机构自身有准确的定位，明确机构的使命、愿景和价值观，在机构发展的过程中需要有所取舍，毕竟“鱼和熊掌不可得兼”。有的民办社工机构片面追求大，什么服务项目都接，最后整个机构的服务变成一个“大杂烩”，没有机构的突出品牌和专注领域，导致整个机构服务发展毫无特色，在与其他专精的服务机构竞争中处于不利地位，最终导致服务发展受限。民办社工机构应该明确自身服务定位，将服务分为兜底化服务、公益化服务和市场化服务，通过不同的路径打造不同的品牌项目，推进服务项目的产品化发展，运用市场化的思维助力民办社工机构服务实现质的飞跃。

（一）承接兜底化服务，筑牢服务根基

内地一直都是以政府购买服务的方式来推动社会工作实务的发展，参考我国香港地区发展民办社工机构经验的同时仍需结合内地实情，机构的资金筹集来源仍应以政府为主体。不论是发达地区还是欠发达地区，民办社工机构都离不开政府的资金支持[1]。既然民办社工机构就是为了承接政府职能转移而产生的，因此，兜底化的服务是民办社工机构必须承接的服务，那么，民力社工机构就应该做好这方面的工作，将兜底化服务做到精准化和精细化，筑牢民力砒工机构的服务基础。当然，兜底性的服务也分很多种类，社工机构需要有所取舍。政府部门直接采购的兜底化服务，如老年人服务、残疾人服务、社区矫正服务、社区禁毒服务、流浪乞讨人员服务等。民办社工机构需要根据机构的使命、愿景、理念、战略规划等，选择适合机构发展方向的服务。也就是说，民办社工机构不能饥不择食、寒不择衣，很多和本机构理念、机构发展方向不一致的服务通通都承接，导致外界对于民办社工机构专业性以及对社工服务专业性的质疑，这对于社工行業发展来说是非常不利的。另外，有的行政部门也打着社工项目的旗号，招聘前台工作人员，这些人员其实就是原单位已经有的人员，他们的专业和持证情况与社工一点关系都没有。这种岗位建议民办社工机构可以舍弃，因为这样会损害社会工作的专业名声，社会不接纳和认同社工，有时也是民办社工机构自己没有底线和原则的结果。因此，民办社工机构需要根据机构自身的发展使命、愿景、价值观和战略规划，有选择性地承接政府职能转移的兜底化服务，夯实机构服务基础。

（二）开展公益化服务，打造服务联盟

民办社工机构需要有跨界联动的思维，携手更多的公益伙伴，组成跨界服务联盟，共同做大、做强、做实社会服务。社工机构可以和群团组织、基金会及其他社会服务组织合作，专注一些特殊人群及特殊领域的项目，这样才能够把社工服务做精、做细、做深和做专，进而拓宽资金来源渠道，突破对政府采购的依赖，开发更多独立自主的自筹项目。随着社会需求的日益多样化，传统的政府主导的统一的公共服务模式已经很难符合社会的需要，政府除传统的购买服务以外，开展更加丰富的资助方式，民办社工机构也需要不断去探寻相应的契合点[2]。另外，民办社工机构可以与企业、基金会、高校等合作，开拓服务资源，促进机构自主化服务项目开发及运作。一是社会工作服务机构可以主动寻求企业合作，利用自身服务优势，推动企业参与社会服务。企业可以推出社工服务项目，开展服务合作，也可以履行企业的社会责任，向民办社工机构进行捐赠，提供资源支持，合作过程中也能给企业带来独特的价值。二是与基金会开展合作，在基金会的支持下开展公益项目来实现机构的自主创收。三是通过自筹公益项目，尝试利用社工机构自身的资源优势，汲取公益机构筹款的经验。目前的公益机构纷纷尝试公众筹款，通过公众的一点一滴的力量，来达成自己的使命。民办社工机构要走出单一资方的局限，可以借助公众筹款的力量[2]。四是加强与高校合作，打造产学研相结合的合作模式，为社会工作人才培育与输送奠定坚实基础。民办社工机构通过开发公益项目、运作公益项目，以公益项目为媒介和载体，整合商业资源、联动社会资产，打造服务品牌联盟。

（三）拓展市场化服务，塑造服务品牌

市场是检验服务产品的试金石。一个服务产品是否能够得到服务对象的认可和点赞，需要经过市场的检验，能够满足服务对象需求的服务，无论是免费提供还是以公益价格推向市场，都会得到服务对象的认可。因此，社工机构应该突破思维限制，走市场化道路，很多服务政府和社会都无法满足的需求，就需要交给市场来满足。社工机构市场化并不违背非营利组织的性质，只要所获利润用于“服务再生产”，最终受益的还是服务对象。社工机构可以借鉴社会企业运营模式，获得一部分收入，将这部分收入反哺机构服务发展。

一方面，升级迭代机构的服务项目，培养市场化思维，借鉴营利组织管理模式，塑造社工服务品牌。“营销”适用于营利组织的同时也可以用于非营利组织。区别在于非营利组织是围绕公益性展开。民办社工机构可借鉴这一理念，把服务当成产品，针对服务对象、服务购买者、资金捐赠者及其他公益受惠人等多方顾客开发针对性项目，并在此基础上建立有机构特色的服务形式，形成品牌形象。在机构有了收入后便可增强自主性和竞争性，将资金持续并循环地用以开展社会工作服务。需要注意的是，在这一过程中，要注意保持非营利组织的宗旨和社会工作专业价值观与伦理，避免商业运作引发使命转移[7]。

另一方面，探索社会企业道路，推动社会工作机构向社会企业转化，尝试收费模式。社会企业是介于公私部门间的组织，是非营利组织和私人企业间的连续体，它不仅仅是为了营利而存在的。社会工作所面对的大部分服务对象是社会中的弱势群体，如孤、残、幼、贫等，这一部分群体的兜底化服务可以通过政府的招标项目来购买。社会工作有部分服务对象是有经济收入的，如退休后的老年人，对于有经济收入的群体，可以尝试通过收费模式来进行服务[7]。随着《慈善法》的出台，人们对于专业服务的认识也在不断提高，进行一些收费的尝试，非常有利于民办社工机构业务的开展和机构本身的发展。机构应主动抓住机会，多尝试一些低偿的服务模式。收费并不代表完全商业的模式，相反的是，随着社会企业模式在国内不断升温，公益机构的收费服务有时更能真实地反映一个机构的运营情况与业务能力，市场化的探索也能倒逼社工机构去不断挖掘自身的潜力。最为主要的是，对于通过收费模式获得的收入，可以按需支配，用于机构的发展[2]。

三、结语

随着社会治理的不断推进，政府对民办社工机构服务的购买也会有增无减。然而，政府的资金投入不是盲目的，政府会选择有实力的社工机构，将有限的社会资金投给真正能带来社会服务成效的机构，使有限的社会资源产生最大的效益。所以，民办社工机构必须不断提高自身的服务质量，为政府提供效率高、质量优的服务[1]，不断开發和优化自主运营项目，加强与政府以外的其他公益主体合作，打造服务联盟;同时，探索社会企业发展之路，尝试收费服务，拓宽资金渠道来源，减少对政府资源的过度依赖，进而提高机构的自主性，这对于民办社工机构的长远发展是十分有利的。

参考文献

[1]杨小健.包头市青山区民办社会工作服务机构发展现状与困境研究[D].包头：内蒙古师范大学，2016

[2]邬瞳.社工机构的发展困境与路径选择研究[D].长春：长春工业大学，2015

[3]樊红娜.“强行政”与“弱专业”关系下的社工发展困境研究——以J区助残社工为例[D].上海：华东理工大学，2016

[4]张宝旋.民办社工机构的运营问题及对策探究——以梅州市为例[D].湘潭：湘潭大学，2017

[5]余淑阳.南昌市社工组织发展的困境及对策研究[D].南昌：南昌大学，2018

[6]陆士桢，郑玲.浅论我国民办社工服务机构的发展[J].社会工作，2013（3）：16-23

[7]杨婷.社会生态视角下社会工作机构发展的困境及对策——以南京市XX社会工作服务社为例[D].扬州：扬州大学，2017

作者简介：周文坤（ 1981- ），男（穿青人），贵州毕节人，社会工作硕士研究生（MSW），社会工作师，深圳市龙岗区正阳社会工作服务中心督导，研究方向：社区社会工作。