村务监督委员会规范化建设的内涵、基础与路径

姜胜辉

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

村务监督委员会作为我国农村基层群众性监督组织，对推动基层民主监督具有重要实践价值。在基层民主监督领域，学界一方面侧重于村务监督委员会规范化建设的经验研究，[1]缺少深入的理论分析。另一方面，理论界注重村务监督委员会规范化建设宏观层面的价值分析，缺乏微观运行机制的透析。针对上述问题，对村务监督委员会规范化建设深化研究显得尤为必要。为此，系统研究村务监督委员会规范化建设的内涵价值、基础条件和实现路径，对推进民主监督制度化和基层治理现代化具有十分重要的理论意义。

一、村务监督委员会规范化建设的内涵价值

（一）村务监督委员会规范化建设的内涵界定

通常意义上，规范指的是明文规定或约定俗成的标准，也可以是按照既定标准、规范的要求进行操作，使某一行为或活动达到或超越规定的标准。而规范化则指制定、实施、修订标准、规范的全过程。[2]目前，规范化的实践应用范围和理论研究领域不断深化，从经济向文化、社会、政治和生态领域横向拓展，从工程技术向文化教育、社会服务、行政管理和基层治理领域纵向延伸，将规范化概念引入基层组织建设层面，成为新的实践创新形式和理论研究趋向。

鉴于此，村务监督委员会规范化建设即为规范村务监督方式，提高村务监督效率，将规范化理念、方法、技术等引入基层民主监督领域，塑造组织构成规则化、权责义务明确化、监督制度条款化、监督过程流程化和考核评估系统化于一体的规范化建设体系，借此提升基层治理现代化水平。

（二）村务监督委员会规范化建设的科学价值

村务监督委员会规范化建设是实现基层社会法治化、参与民主化、权力制度化和治理现代化的重要实践探索，对于推动基层善治具有重要现实意义。

一是符合法治社会建设的内在要求。党的十八届四中全会提出：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[3]26实质上，法治化是国家治理现代化内涵目标的重要组成部分，而实现法治化目标要求法治国家、法治政府和法治社会一体建设，进一步提升治理规范化、程序化和制度化水平。同时，法治化的根本实现在于基层社会的充分实践，要求基层社会以法治规则为依据，保证依法行政和依法自治。鉴于此，在村民自治进程中通过村务监督委员会规范化建设，一方面有效规范上下层级的监督权责，另一方面，制定实施明确系统的村务监督制度，从而实现基层民主监督合法权威性和独立有效性的紧密结合。

二是推进农村基层民主政治发展进步。十八届四中全会报告指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。”[3]13而在我国村民自治发展过程中，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”建设并不同步，民主管理和民主监督制度建设相对滞后，影响基层群众知情权、表达权和监督权的真正实现，也不利于民主监督意识和民主监督能力的培育。为此，开展村务监督委员会规范化建设，创新民主监督组织机制，规范民主监督制度体系，优化民主监督规则程序，有利于从程序上和实质上推动民主政治全面进步，有助于村民自治制度优化升级，实现基层民主良善治理。

三是惩治基层权力腐败的有力举措。农村基层权力腐败成为侵蚀群众合法权益、破坏村庄治理秩序、损害政府合法权威的现实诱因，究其根源在于村级公共权力缺乏制度约束，这也是民主监督组织缺失或民主监督能力低效共同作用的结果。村务监督委员会规范化建设有助于重塑村务监督制度体系，明晰村务监督权责，改善村务监督方式，优化村务监督流程，提高民主监督效率。部分发达地区在不断提升村级公共权力规范化水平的基础上，由于村庄利益分化程度较高，村级权力监督制度化不足，村级权力组织运行失范，“软弱涣散”村居出现塌方式腐败，导致村庄干群互信程度低下，集体经济建设遇阻，公共事务开展乏力。对此，推进并强化村务监督委员会规范化建设，通过分权治村和民主监督手段实现村级权力制衡，有效惩治基层权力腐败，防止村级公共权力异化，提高村级公共权力行使规范化水平。

四是实现基层治理现代化的重要环节。党的十八届三中全会提出将国家治理现代化作为深化改革的总目标，对于我国经济社会建设意义重大。国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，二者相互作用、相得益彰。其中，国家治理体系现代化有利于提升国家治理能力，国家治理能力现代化有助于提高国家治理体系的效能。而我国农村基层治理是国家治理体系的根基，农村基层治理现代化的建设程度影响甚至决定着国家治理现代化的实现可能。为此，开展村务监督委员会规范化建设，优化村级权力组织体系，实现村务监督组织制度、机制和程序规范化，是落实基层治理现代化和国家治理现代化目标的重要一环。

二、村务监督委员会规范化建设的形成基础

村务监督委员会规范化建设需要相应的基础条件支撑，否则，制度建设并不一定能够形成制度化监督能力。

（一）村务监督委员会规范化建设的社会基础

一是法治治理观念得以强化。随着法治国家、法治政府和法治社会建设目标的制定与实施，政府部门、村居社区和基层群众参与公共事务的思想观念发生重大转型。在基层民主监督层面，政府部门从运动治理思维逐步转向法治治理理念，行政监管趋向常态化、制度化。[4]村居社区从依附于外部监督向自主监督转变，而作为重要治理主体的基层群众，从冷漠参与的监督边缘到主动监督的监督主体。在法治社会环境中，基层群众合理运用法治规则维护自身合法权益，依法行使知情权、建议权和监督权。

二是技术治理条件走向成熟。民主监督技术条件的成熟是村务监督委员会规范化建设的重要基础。为降低村务监督成本，提高村务监督效率，应进一步打通上下层级监督壁垒，构建网络化监督体系，实现基层民主监督全面覆盖。基层政府通过购买服务和合作治理形式，开发“农村管理信息系统”“阳光村务”等村务财务监督平台，对村庄公共事务实现全天候、全方位、全过程、常态化监督，实现留痕监督，减少了社区干部权力寻租和暗箱操作的可能。地方政府和基层社区采用技术手段弥补制度依赖或制度漏洞，进而综合利用制度和技术双重手段，保证村务监督透明公开，实现民主监督有效。例如，广东省佛山市高明区纪委监委有关负责人表示，“三联”监督平台正式运行后，村民如发现违纪违法问题，可通过平台直接举报反映，有力推动农村基层微权力运行制度化、规范化、阳光化。[5]

三是村级监督组织实化优化。随着农村经济的发展和村民自治的深化，农村基层民主监督组织实现了从无到有、由弱变强、从无序到有序。一方面，实化村民会议或村民代表会议。村民会议或村民代表会议集体行使议决、监督权力，依法对村庄其他组织开展监督与制约。伴随民主监督意识的增强，各地不断做实村民会议或村民代表会议，推动发挥村民会议或村民代表会议的民主监督作用。另一方面，做优村务监督委员会。自《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）明确规定村居成立村务监督委员会以来，全国各地村居实现村务监督组织全面覆盖，村务监督委员会的职责定位、组织产生、运行制度、保障措施等逐渐健全完善，有利于对村级权力运行形成制度化监督。

（二）村务监督委员会规范化建设的组织基础

村务监督委员会规范化建设离不开政府部门的指导与支持，外部力量给予村务监督委员会规范化建设强有力的政治保障。

一是整合规范监督资源。村务监督委员会规范化建设单纯依靠基层社区力量难以完成，需要发挥政府部门的组织领导、宣传引导和指导监督作用。为此，在村务监督委员会规范化建设中，由组织部门牵头负责，民政、财政、纪检监察、农业等部门共同参与，统筹协调部门利益，避免多头管理、权责不分造成重复建设和相互推诿，整合利用行政资源，保障村务监督委员会的规范化建设。同时，政府部门加大宣传力度，营造村务监督委员会规范化建设的社会氛围：一方面树立示范典型，总结先进经验；另一方面，对村务监督委员会规范化建设不力的村居，及时给予监督指导，有序推进村务监督委员会规范化建设。

二是培育规范监督能力。村务监督委员会规范化建设需要村务监督组织成员具备相应的法律知识、业务素质。为此，各地县区、镇街、村居加大村务监督组织成员的系统培训力度，实现村务监督组织人员专业化、监督程式化。一方面组织、民政、农业、财经、纪检监察部门协同参与，提供常态化定期性培训。县区一级对村务监督委员会主任每年提供一次定期培训，镇街对村务监督委员会成员每年组织一次培训，村居可根据实际需要开展不同频次的培训活动。另一方面，针对不同群体、不同业务提供类型化、针对性的培训内容，保证村务监督培训效果，以此提高民主监督规范化水平。

三是调控规范监督行为。从法律意义上来说，村务监督委员会作为独立性的村务监督组织，成为制衡村民委员会、集体经济组织的重要力量。但是，在村务监督实践过程中，由于村务监督委员会法定地位、人员组成和制度保障等方面的掣肘因素，村务监督委员会规范化建设存在诸多现实困境。对此，各地制定村务监督调处救助制度，在村务监督委员会正常开展工作期间，如果遇到村内成员的无端阻挠，村务监督委员会可以向村级党组织、镇街党组织、纪检监察部门报告，利用上级力量规范调控村庄失范行为，维护村庄治理秩序。

（三）村务监督委员会规范化建设的政策基础

一是中央顶层规范引导。2010年以来，国家从政策法律高度对村务监督的地位、性质、作用等进行规范，并于2012年出台《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》（民发〔2012〕162号），进一步给予方向引导。在上述政策基础上，为推进村务监督委员会规范化建设，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发出台《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，从总体思想、发展目标、基本原则、组织构成、权责义务、运行制度等方面对村务监督委员会规范化建设作出细化安排，提出系统标准。从某种意义上说，国家层面连续出台政策规范，给予基层进一步实施村务监督委员会规范化建设参照依据。

二是地方政府制定实施。基于中央宏观战略部署的外部推动，结合地方破解治理困境的现实诉求，地方政府积极开展村务监督委员会规范化建设。为保证村务监督委员会规范化建设顺利实施，发达地区在部署开展村务监督委员会规范化建设过程中，强调行政性、民主性、专业性的基本价值取向，即一方面在实施意见制定期间，坚持政治精英和基层民众共同参与的原则，主动听取相关政府部门的意见和建议，积极吸收基层民众的现实意愿和合理要求，保证方案制定合法性、合规性和合意性的统一。另一方面，在村务监督委员会规范化建设实施意见制定实施进程中，采取政校合作的方式，准许第三方智库机构参与实施意见制定过程，有利于民意沟通，保证实施意见的专业性和科学性。

三是基层社区执行落实。村务监督委员会规范化建设的最终实现在于镇街和村居层面的有效落实。基于此，一方面政府部门在出台村务监督委员会规范化建设实施意见过程中，制定相应的配套政策，给予乡镇、村居实施村务监督委员会规范化建设所需的人力、财力和物力支持。另一方面，镇街根据县区政府制定的实施意见，结合镇街和辖区村居经济水平、社会文化、人口规模等具体条件，进一步细化实施意见，制定科学合理的实施方案，保证政策实施能够灵活高效、便于监督。

（四）村务监督委员会规范化建设的实践基础

开展村务监督委员会规范化建设顺应治理现代化的时代要求，具有可资借鉴的实践经验。在中央顶层政策倡导推进村务监督委员会规范化建设的前提下，上海市金山区、浙江省宁波市等地创新探索村务监督委员会规范化建设。如上海市金山区出台《关于进一步加强金山区村务监督委员会规范化建设的实施意见（试行）》（金民〔2016〕50号），对村务监督委员会规范化建设的实施目标、指导原则、权责义务、监督制度、监督流程、实施步骤和组织保障等内容进行规划安排，从制度创新结果来看，村务监督委员会规范化建设对于健全村务监督体系、提高村务监督实效、维护基层治理稳定发挥重要作用。上海市、浙江省的村务监督委员会规范化建设实践，给予其他地区可学习、可复制的经验做法。

三、村务监督委员会规范化建设的可行路径

村务监督委员会规范化建设作为一项治理模式创新，具有动态性、系统性特征。具体来看，村务监督委员会规范化建设体系由组织构成规则化、权责义务明确化、监督制度条款化、监督过程流程化和考核评估系统化等子项目构成。

（一）依据法定：组织构成规则化

长期以来，村务监督委员会存在组织名称不规范、组织定位不清晰、组织产生不合法和成员撤销不合规等问题，造成组织结构不合理，组织运行不顺畅。为此，发达地区在村务监督委员会规范化建设过程中，规定以下四项制度安排：

一是统一组织名称。将各区、镇街、村居在历史建制过程中形成的村务监督小组、财务监督小组或监事会统一法定命名，与《村组法》《村务监督委员会工作规则》保持一致，提高村务监督委员会的认同度和影响力。二是明晰组织定位。从权力来源、功能定位、权力行使和权力边界等四项内容规定村务监督委员会的性质地位，确保组织定位合法合意。三是组织产生合法。各村居结合自身经济水平和人口结构情况，科学合理确定村务监督委员会成员规模、成员资格和成员产生过程，避免组织或个人任意指派，保证成员产生合理合法。（1）确定以3-5名组织成员为标准的村务监督委员会班子，由1名主任和2-4名成员组成，保证村务监督“事有人办”又不至于“人浮于事”。（2）根据《村组法》规定，并结合地方实际，村务监督委员会成员资格需要满足村内党员优先、财会知识人员优先、热心正直人员优先等六项基本条件，切实保证村务监督委员会独立性、群众性、监督性、专业性等内在属性要求。（3）依据《村组法》和《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》相关要求，并参考依据村民委员会选举办法，从成员产生方式、职位任期和结果公示三方面对其进行详细规定，保证选举过程和选举结果公开透明。四是组织撤销合规。为保证村务监督委员会成员正当履职、组织更替顺畅，各地在组织成员撤销层面制定五项原则，达到其中之一者即可启动罢免程序，防止村务监督委员会监督形式化，保证实质性监督。

（二）权责对等：权责义务明确化

在村务监督过程中，由于权责分离或权责失配，村务监督委员会通常面临二元悖论，一方面过于强调村务监督委员会的监督权力，从而导致村务监督委员会权力滥用，由“权力制衡”变为“理性胡闹”，进而影响村庄公共事务开展。另一方面，村务监督委员会的法定地位和监督权力难以保障，从而导致村务监督委员“被动监督”，民主监督功能形同虚设。

为解决村务监督委员会权责不对等难题，发达地区在村务监督委员会规范化建设过程中，依据《村组法》《村务监督委员会工作规则》，制定明确化的村务监督职权、职责、义务清单，实现权责一致，保证村务监督规则化和制度化。一是制定六项监督职权。包括列席权、质询权、审核权、调查权、建议权、民主评议权，村务监督委员会可以通过程序性监督、署名性监督、审核性监督、评议性监督等监督方式，保障享有实质监督权力。二是制定七项监督职责。包括对村居经济社会事务决策执行、村务公开制度落实、村级“三资”经营管理、村居重大工程项目开展执行、村居干部廉洁履职、农村精神文明建设和惠农政策措施落实情况的监督。通过日常性监督和临时性监督、村庄集体事务监督和干部个人离任监督相结合的方式，实现监督领域的全覆盖、有效性。三是制定四项监督义务。具体为依法依规履职监督、协助开展村务工作、定期报告监督结果和及时反映群众诉求，村务监督委员会正确履行监督义务，充分体现了村务监督委员会的自治性、法治性、独立性。

（三）制度保障：监督制度条款化

村务监督委员会在制衡村级公共权力、有效惩治基层腐败等方面发挥了积极作用，但是其具有一定的功能局限，究其根本在于缺乏配套明晰化的制度保障。在村务监督委员会规范化建设过程中，部分地区从治理制度惰性的“靶向治疗”与民主监督需要的“问题导向”出发，科学制定七项规范化制度，包括三项常规性制度、三项激励性制度和一项约束性制度，具体为工作例会制度、工作台账制度、履职报告制度、学习培训制度、调处救助制度、薪酬保障制度和责任追究制度。制定条款化的监督管理制度，主要从三个治理目标出发，一是针对村务监督委员会“虚置化”“有建立、无建设”的问题，为村务监督委员会提供制度支撑。二是为解决村务监督委员会缺乏工作方式方法的现实问题，借助常规性制度安排，实现村务监督常态化、制度化、科层化运行，提高村务监督的工作效能。三是为避免村务监督委员会陷入越位监督、随意监督或监督乏力等困境，通过制定责任追究制度与调处救助制度，实现村务监督委员会与其他村级公共权力组织之间的制衡，最终引导村级公共权力在法治化、制度化轨道内运转。

（四）类型监督：监督过程流程化

村务监督委员会规范化建设一方面在于优化村务监督组织体系，另一方面，实现村务监督流程再造。各地在监督过程流程化建设方面，依托系统性工作办法、重点性监督内容、技术性监督手段及程序化监督过程，发挥村务监督委员会的监督功能。一是系统性监督办法。在村务监督委员会规范化建设中，按照“收集民意—调查分析—监督落实—通报反馈”的方式进行民主监督，实现基层干群之间“需求—回应”的有效结合，保证民意沟通顺畅。二是重点性监督内容。通过筛选村内公共事务事项，制定四项重点监督内容，包括对村务监督委员会参与村务决策执行、村务公开、重大工程项目招投标、民主理财的监督，实现对村务财务的全面监管。三是技术性监督手段。为更好实现村务财务等重要事项的监督管理，在镇街层面建设集体资产交易中心，并在资产交易数额较大、频次较多的村居实现资产交易中心关口前移，实现日常监督、贴身监督。通过搭建监督平台，村务监督委员会列席监督资产交易过程，实现村务监督公开、透明、及时和可追溯。四是流程性监督过程。村务监督委员会规范化建设的核心在于保障村务监督委员会的程序性参与和全过程监督，在村务、财务、重大工程项目、民主理财监督方面，能够发挥实质性的列席权、审核权、质询权等，并依据监督事项的重要程度，实现民主监督程式化。

（五）奖惩结合：考核评估系统化

在村务监督委员会规范化建设过程中开展考核评估，一方面有利于规范村务监督委员会监督形式，提升民主监督效率；另一方面，有助于村务监督委员会成员和组织的持续有效发挥作用。为此，制定系统化、条款化、科学化的考核评估办法至关重要。

部分地区制定出台《村务监督委员会考核评估实施细则》，对考评主体、考评对象、考评形式、考评内容、结果运用五个方面详细规范，采取定性和定量相结合、自评和他评相结合的方式，为工作开展提供充分合法依据。一是考评主体多元化。参加村务监督委员会考评的人员包括镇街考核组成员、村“两委”干部、村级党组织成员和村民代表四个方面，保证考评代表的广泛性和考评结果的公正性。二是考评对象双元性。根据《村务监督委员会考核评估实施细则》，需要对村务监督委员会组织整体和成员个人两个主体进行评定，保证对村务监督委员会考核评估全面到位。三是考评形式多样化。为有效考评村务监督委员会，采用主任报告、组织述职、民主评议三种类型的考核评估形式，保证考核有序开展。四是考核内容条理化。为保证考核评估工作可操作，对村务监督委员会工作进行详尽梳理，并将硬指标和软指标进行科学量化，随之对指标赋予相应分值，便于对比分析和结果运用。五是结果运用制度化。采取“奖惩结合、以奖为主、有效约束、长效激励”的原则，对表现突出的组织和个人给予物质奖励、典型宣传和职位晋升的经济、政治待遇，以此保障组织运行高效。

四、结论

村务监督委员会规范化建设作为一种机制创新、模式转换，是在治理现代化背景下的有益探索，需要相应的社会基础和制度保障，更重要的是需要基层群众民主监督意识和民主监督能力的提升，使其能够适应规范化监督的制度和技术要求。因此，村务监督委员会规范化建设尚不能在全国各地全面开展。目前，在经济较为发达、技术条件较为完备、民主发育较为成熟的地区率先进行，并形成一定的监督治理经验。当然，随着我国城市化建设进程的推进和治理现代化的深化实现，其他地区也会逐步迈入村务监督委员会规范化建设阶段。

正因为村务监督委员会规范化建设是一个持续性、互动性建设过程，未来还可以在法治治理和合作治理目标层面优化改善。一方面，在法治社会建设背景下，政府部门应该运用法治思维和法治手段推进村务监督委员会规范化建设，实行依法行政，推进法治政府和法治社会目标达成。[6]另一方面，在村务监督委员会规范化建设中，为避免基层民主监督“多元隔离”现象发生，需要坚持多元复合监督路径，[7]吸纳基层群众、社会媒介和智库机构参与共建共治共享，以此实现地方善治目标。