农用地“三权分置”研究

(河北大学法学院 河北 保定 071000)

一、农用地“三权分置”制度含义

农用地“三权分置”是指在进一步提高农村土地利用率，释放农村经济活力的基础上，保持农村土地集体所有制的前提下，将土地所有权、土地承包权和土地经营权分离出来①，三者彼此独立但又可以整体发挥功能的格局。

二、农用地“三权分置”的产生原因

改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设(“两权分离”)，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。②

随着我国城市化进程的加快与发展，大量农村人口涌入城市，进城的这些农村人口所拥有的农用地便处于闲置状态。这些农用地本可基于整合而实现其自身价值，但现在却受制于传统土地政策，例如《中华人民共和国农村土地承包法》第16条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，承包权是获得承包经营权的前提和基础，只有获得了承包权才有可能获得土地承包经营权。再者基于“两权分离”制度，土地承包经营权并没有分离为承包权和经营权，农民便不能将自己拥有土地承包经营权的农用地进行流转，使得这些闲置的农用地不能发挥作用。因此，为了提升农村土地经营权的活力，优化资源配置，进而最终促进农村经济发展而提出了构建农用地“三权分置”的制度。

三、我国推进农用地“三权分置”改革的困境

(一)缺乏健全的法律保障与法律体系

即使我国已有明确的政策支持农用地“三权分置”制度，且农用地“三权分置”制度已经成为当前我国促进农村经济发展的重要手段以及土地改革的重点方向，但是在法律层面上却始终缺乏健全的法律保障和法律体系，如果这些法律问题不能加以解决或完善，势必会给我国推进“三权分置”改革带来很大的挑战和困难。

由于与农村的土地所有权、土地承包权和土地经营权密切相关的《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营法》和《中华人民共和国农业法》均没有对上述三种权利进行明确的规定，导致了农村土地经营权这一权利缺乏明确的法律属性。即使我国现有法律认为农村土地承包经营权是一种用益物权，而农村土地经营权又是从农村土地承包经营权中分离出来的，但也不能简单地认为土地经营权就是一种用益物权，其属于物权还是债权还有待研究。由于法律没有对农用地的所有权、承包权和经营权的法律属性进行明确的界定，使得对土地经营权权利的行使方式、救济渠道等均无法确认，导致在土地流转过程中存在很多的困难，这不利于充分发挥农用地的作用，不利于提升农村土地经营权的活力，进而不能优化土地资源配置，从而不能更好地促进农村经济发展。

(二)权利变动模式不适应当前我国现状

《中华人民共和国农村土地承包经营法》和《中华人民共和国物权法》等法律法规中均规定，我国农村土地承包经营权的取得不需要登记，只要发包方与承包方签订的承包合同生效，农村土地承包经营权就生效；农村土地承包经营权和农村土地经营权发生流转的，未经登记不得对抗善意第三人。

首先，目前我国大力促进农村土地经营权的流转，土地经营权流转面向的将不再仅仅是本集体经济组织中的熟人，而是还包括本集体经济组织以外的其他人，本集体经济组织以外的其他人实质上则与相对人完全陌生。若继续采取意思主义物权变动模式，经登记才可对抗善意第三人的话，对于缺乏法律知识或者风险防范意识不强的大部分农民来说，可能会因为没有进行登记而使自己的权利受损。

其次，《农村土地承包法》(2018修正)规定以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。但没有具体规定以其他方式承包农村土地的承包方何时取得土地经营权，土地经营权的取得需不需要进行登记，即没有规定对这种土地经营权的权利变动模式。

(三)缺乏土地经营权互换与转让的规定

《中华人民共和国农村土地承包法》仅仅规定了农村土地承包经营权可以转让与互换③，但并没有规定农村土地经营权可以转让与互换，这就削弱了农村土地经营权的财产属性。这也许是出于防止有人投机的考量，但是这样的规定减少了土地经营权的流转方式，降低了土地经营权的市场价值，不利于土地经营权的流转。[1]

(四)政策体系与“三权分置”制度的契合度不高[2]

“三权分置”制度是当前我国促进农村经济发展的重要手段，同时也是我国土地改革中的重要举措，这有利于优化农村土地资源配置，促进农村经济发展。但是目前我国在关于农业农村方面的政策与“三权分置”制度还存在一些冲突和矛盾。例如：政府为了提高农民种植粮食的积极性，在全国范围内实行了对于粮食进行补贴等方面的政策，但这些政策并没有明确在“三权分置”制度下粮食补贴款项的归属问题，即这些补贴款项该由土地的承包权主体享有还是由土地经营权主体享有？这是涉及到土地承包权与土地经营权以及土地承包权人与土地经营权人的关键性问题，我国应当在政策或者法律中加以明确规定，否则可能会直接阻碍我国推进“三权分置”制度实行的进程。

四、我国推进农用地“三权分置”改革的构想

(一)完善相关国家政策与法律体系

我国若想推进农用地“三权分置”制度改革落到实处，就需要完善关于农村土地的相关政策和法律体系。对于《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包经营法》和《中华人民共和国农业法》均没有对土地所有权、土地承包权和土地经营权三种权利进行明确的规定的现象应当进行完善，明确上述三种权利的法律属性及其地位。对于土地承包权和土地经营权的权利主体、权利取得和权利救济等方面的内容作出更具体的规定。

(二)采取登记生效主义的物权变动模式

为了保护缺乏法律知识和风险防范意识不强的农民，应当规定我国土地承包经营权以及土地经营权的设立、转让、入股及抵押等物权变动都采取登记生效主义，不登记则不取得相应权利。登记具有公示的效力，大家可查明土地的权利状态，增加权利透明度，这样有利于提高土地交易的安全性，同时也可以更好地保护善意第三人的合法权益，避免一系列不必要的纠纷发生，加快土地经营权的市场化。[3]

(三)完善土地经营权的流转方式

我国现行法律没有规定土地经营权人是否可以互换或者转让土地经营权，应当进行完善。比如，在土地经营权进行流转时，若受让方为本集体经济组织的成员，可以参考以家庭承包方式获得土地承包经营权的互换和转让的规定；若受让方为本集体经济组织以外的其他人(此处其他人为广义)，可以参考按照发包给本集体经济组织以外的其他人的规定。[4]只有明确规定了土地经营权的再转让或再互换，才能凸显农村土地经营权的财产属性，提高土地经营权的市场价值，促进土地经营权的流转。

【注释】

①中共中央办公厅.国务院办公厅印发.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见.国务院[引用日期2016-10-31]

②中共中央办公厅.国务院办公厅印发.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见.国务院[引用日期2016-10-31]

③中华人民共和国农村土地承包法(2018修正)第33条、34条.