财政金融体制对于我国地方政府债务的影响

(天津师范大学 天津 300387)

一、引言及文献评述

地方性政府债务规模的持续增长会带来财政金融风险，防范与化解财政金融风险对于我国顺利推进全面深化改革有重要的意义。与国外的公共债务不同，我国的债务问题主要集中在地方政府债务的增长。金融危机加快了地方政府债务的增长，虽然政府出台了一系列举措，但是由于过往的债务积累过大，各级地方政府仍然有巨大的债务压力。

研究认为，地方政府债务增长的原因有以下几点：税制改革导致地方政府可支配的财力减弱，引起了地方政府债务增加。财政收入的分配制度会影响到政府的预算收入，从而影响到地方政府的财政支配和举债冲动。地方政府举债是融资手段之一，与财政制度密不可分。同时地方政府债务增长的过程中，也必须有金融机构的参与。

国外的学者认为，财政分权能够加大地方政府的预算约束，使地方政府主动降低财政赤字。地方政府为了经济发展所作出的制度安排导致了债务增长，目前的财政体制正是债务增长的重要原因。国内的学者则认为，中央地方之间的财政关系，会使地方政府债务持续扩大。财权与事权之间的不对称关系会导致财政收支缺口，地方政府需要通过借债的方式来维持收支平衡。

财政金融制度是影响地方政府债务增长的最主要因素。财政金融体制安排的错位，是理解地方政府债务的关键。财政和金融在任何经济体中都是紧密相连的，地方债务同时具有财政和金融属性，如果只考虑单一的财政属性，无法很好解释地方债务的增长。

二、财政金融体制对于地方债务的作用机制

地方政府举债的冲动，受到财政分权的影响。而地方政府能否举债成功，则是要取决于金融分权。正因为如此，地方政府债务是财政分权和金融分权两个方面的问题。

金融分权在早期的时候，更多强调的是地方政府对于金融资源的控制，中央银行把商业银行分离出来，在政策的影响之下，地方政府通过行政手段从商业银行或者金融机构中，获得大量的金融资源。金融分权本质上是一种制度设计，旨在提高金融资源的使用效率，促进经济增长。这种制度设计，主要设计的是一个国家的金融资源在中央、地方以及市场之间的权利划分。

在财政金融分权的开始阶段，财政体制使得更多的财力集中在地方政府，金融领域也同样呈现出较为明显的分权特征。在财政金融集权的中期阶段，财权向中央政府转移，事权向地方政府转移。分税制改革以后，中央政府和地方政府之间的财权、事权责任被重新划分。地方财权占比逐渐降低，相比较之下，地方政府的事权占比提高，在这个阶段，整体表现为集权的特点。第三个阶段就是财政预算内集权与预算外分权和金融显性集权与隐性分权阶段。在财政领域方面，以分税制为主体的财政制度促成中央集权，预算内的财政收支缺口更大，为了解决收支缺口过大的问题，中央政府一般采取转移支付的方式来解决。在预算之外，地方政府可以通过土地财政的方式，获取高额的土地出让金。土地出让金是地方政府有权支配的，无需上交到中央政府。地方政府通过金融系统产生的债务资金，大多都投向了地方项目建设上，与地方经济发展目标息息相关。

三、财政分权、金融分权与地方债务增长的关系

预算外分权形成“土地财政”，地方政府官员为了促进当地的经济发展以及政绩的需要，依靠出让土地来获得融资，地方债务由此逐渐增加。经济发展目标以及地方政府的横向竞争，会加大地方政府的投资冲动，进而导致地方债务加大。

地方政府能够干预城市商业银行的信贷分配，通过“土地财政”结合债务融资的方式，获得资金用于城市建设。金融显性集权抑制了金融资源转化为地方政府债务，并且不允许地方政府干预金融机构的业务，能够降低地方债务的增长。由此可见，金融分权对于地方政府债务增长，确实产生了不可忽视的影响。

综上所述，由于财政分权导致地方政府长期存在收支缺口，金融显性集权又使得地方政府无法举债，需要依靠“土地财政”来获得财政资金。地方政府向金融机构借款，来进行地方经济建设。在弱金融约束的条件下，财政分权会刺激地方政府债务增长。财政分权与地方政府债务之间的关系，同时也受到受到宏观税率的影响。

四、研究结论

财政分权表现预算内集权与预算外分权，预算内集权明显会促进地方债务增长，地方政府预算内的集权程度越高，那么产生的财政收支缺口就越大，地方政府就会利用土地融资，进行举债以获得可支配的财政资金。地方政府通过扶持地方性的金融机构、干预其信贷分配，来满足地方经济建设的资金需求。金融隐性分权是地方债务增长的一个重要原因。金融显性集权的效果被隐性分权削弱，使得地方政府债务规模始终上涨。如果能够找到防控地方债务增长的路径，对于研究地方债务的作用机制有正向的作用。

在财政金融层面，地方政府通过“创新”突破限制，使得政策被过度使用，积累了地方债务以及潜在的防控风险。为了防控显性的以及隐性的风险，国家出台一系列的举措，从地方政府举债动机以及举债规范入手，规范债券市场。我国的财政金融制度是地方政府债务产生的根本原因，从财政领域、金融领域改革，完善现有的制度，可以抑制地方政府债务的上升。

五、政策建议

要改善中央与地方财政间关系，就必须推进财政事权与支出责任的划分改革，从制度上约束地方政府的举债冲动，遏制地方债务规模上涨。要形成新型的投融资体制，针对不同的投资项目采取不同的融资模式，强化制度建设。

官方公布的数据偏向于低估地方债务，因此，本文建议地方政府应当明确债务划分标准，地方政府只有严格区分债务，才能准确掌握地方债务的规模。另外，还应当加大地方债务的核算力度，对相关金融机构的数据进行整合，健全地方融资平台的财务制度，有利于地方债务风险的监管与治理。