激发公证机构发展活力机制探索——以跨区域合作制公证机构改革为视角

沈 洁

（福建省永安市公证处，福建 永安366000）

随着经济社会的发展，我国公证机构在市场经济的环境下也有了很大的发展，公证机构改革也取得了相应的成效，尤其是合作制公证机构改革取得显著成效。但是在一些经济落后地区，目前形势下的公证机构仍然存在一些问题，亟待解决。2018年5月，全国首家跨区域合作制公证处试点—遵义法信公证处正式成立，给我们提供了一些公证改革的思考。

一、公证机构事业体制改革的发展及现状

事业体制是公证机构改革特定条件下的历史产物，自2000 年国务院办公厅批转司法部《关于深化公证工作改革的方案》至今的二十年来，事业体制对公证机构的发展发挥着举足轻重的作用。事业体制以其自身的特有机制，让公证事业稳定发展，并在人才队伍建设和便于司法行政机关监督管理方面发挥了积极作用。但是，由于受到地方改革政策不配套、某些地方司法行政机关管理不灵活、地方经济欠发达等因素影响，公证事业体制改革逐步进入了徘徊期，有的公证处陷入业务萎缩、人才流失、人员老化的境地。与此同时，随着互联网的发展，事业体制公证机构受到冲击，其自身的发展已经满足不了当下人民群众对公证法律服务需求。公证机构事业体制改革陷入进退维谷的困境。

二、山区事业体制公证机构存在的主要问题

（一）公证队伍建设矛盾突出

山区公证机构普遍是事业体制。2000年司法部《关于深化公证工作改革的方案》中对改制后公证机构的法人治理结构、财务管理、人事制度都作出了较为明确的规定。但是，在推进改革过程中由于各地方的运作差别，增加了对公证改革的阻力。山区公证机构的共性在于地方人事、财政、税务等相关部门不给政策，致使公证事业体制改革变异不断。首先，事业体制公证机构没有真正享有改革方案中所规定的用人自主权，事业体制公证机构人员受制于国家编制，这就意味着公证员的待遇要按照地方事业人员工资标准，待遇偏低，加上事业单位改革的重新定岗定员，实行严格的编制、职务、职称管理制度，公证处的中高级技术职位被大大减少，①压缩了公证员的职务晋升空间，导致山区公证行业吸引力不足、人员萎缩、人才流失严重。公证处成了“练兵场”和“跳跳板”，②很多公证员更愿意到法院、检察院等职能部门或者跳槽到律师队伍。其次，绩效改革推进难度大。由于地方政府没有相应的政策支持，导致绩效改革久久没有落实，公证人员积极性受挫，业务能力、服务能力远不及合作制公证机构。

（二）服务水平落后

山区公证机构由于行业队伍建设不足，导致公证业务创新不足，很多公证机构往往仅局限于传统的公证业务领域，公证服务已经满足不了当下人民群众对公证法律服务的需求。其一，传统公证业务萎缩。例如，房产继承公证由不动产登记程序取代、遗嘱公证受到中华遗嘱库冲击、一般民事纠纷直接诉讼不寻求公证解决，没有新的业务渠道来源。其二，品牌和口碑建设及信息化的宣传并不到位，很多地方还是“坐堂办公”，目前，还有很多人对公证并不了解，不知道公证、不信任公证，以至于公证在当地适用范围很小。其三，处在体制内的公证机构，无论是人员素质还是思想意识，都不同程度上存在难以适应市场竞争的问题，很大一部分人安于维持现状。其四，山区公证机构普遍存在办证设备落后，公证信息化办证系统薄弱问题，效率偏低。

三、跨区域合作制公证机构的提出及优势

我国很早就在探索和借鉴国外的成熟经验，最初我国为与拉丁公证制度接轨，公证机构转为合作制或合伙制，③于2000年开始了合作制的试点工作，并取得了显著效果。贵州省遵义法信公证处的成立开启了公证发展的优秀成果跨区域应用试点，激发了公证人员对公证机构发展活力机制的探索。

（一）跨区域合作制公证机构的概念

跨区域合作制公证机构是合作制的创新模式，其本质是合作制公证处，跨区域合作制公证机构通过和发达地区成熟公证机构合作，签订战略合作协议，使新成立的合作制公证机构能够吸收合作方的优秀成果，并直接依托合作方的研发能力，使其能够快速进入角色，更好地服务群众。

（二）跨区域合作制的优势

1.更具人、财、物的自主权

跨区域合作制公证机构，按市场规律和自律机制运行，其灵活的机制为公证事业发展提供了有利空间。一是跨区域合作制公证机构享有自主的人事权，有利于人才的聚集。跨区域合作制公证处采用全员聘用制，能将不同地区、不同机构、不同阅历的人才进行整合、优化，最大限度将人才聚集起来。二是跨区域合作制公证机构享有自主的财产支配权，独立自主的薪酬机制和激励机制，最大限度调动公证员的积极性。三是跨区域合作制公证机构先进的管理模式能够更好地建立权、责、义分明的责任制，让每一个公证员为适应新的生存环境而重视自身能力的提高。

2.优势互补、促进区域协调发展

跨区域合作制公证机构意味着新成立合作制公证处在执业区域基础上能够依托成熟合作制公证机构的研发能力，创新业务领域，成熟合作制公证机构则跨区域向新成立的合作制公证处提供党建品牌、人力资源、技术成果、管理经验、信息化建设等方面合作支持，实现资源共享和优势互补；有利于解决某一区域内不断升级的公证法律需求与公证落后的供给能力之间的矛盾，增强新时代公证法律服务能力，为整个公证行业的改革发展注入新的血液、激发新的动力。

3.跨区域合作制公证机构带动公证业务创新

跨区域合作制公证机构在合作的基础上可以充分利用成熟公证机构资源优势和技术支持，发挥公证员的积极性和创造性，最大限度拓宽公证业务领域，创新和拓展金融业务、加深知识产权、司法辅助和产权保护等方面的探索，解决区域服务能力跟不上的问题，让一方区域百姓就近享受便捷的公证法律服务。

（三）跨区域合作制公证机构的成功实践

新成立的贵州遵义法信公证处是贵州省首批合作制公证机构试点之一，由遵义市与福建省厦门市鹭江公证处合作成立，是公证改革发展的跨区域应用。成立以来，贵州遵义法信公证处在公证服务、党建建设、创新业务等方面等取得了丰硕成果，开创了公证服务新模式，也标志着贵州公证事业发展迈入了新阶段，让人民群众在接受公证法律服务中有了获得感和幸福感。

四、山区公证机构改革建议

司法部原部长张军在全国公证工作会议上指出：“公证体制早改早受益，不改无异于‘慢性自杀’”。山区公证机构如何改，如何破解目前体制不顺的问题，笔者认为：应抓好以下几方面工作：

（一）政策支持，落实配套政策

公证改革的目的是为了探索建立更为符合公证制度发展规律、更能发挥公证职能作用、更为有效地服务于国家治理、法治建设和机构改革的公证机构。公证改革涉及基层司法局、公证处、公证员各方的切身利益，涉及人事、财政、税务等方方面面的协调，公证改革离不开顶层设计，配套政策的落实很大程度上也取决于地方财政、人事、税务等部门协商结果。无论是事业体制改革还是新设立合作制公证机构，地方要给予政策支持公证改革。

（二）公证跨区域合作

设立合作制公证机构一方面是为解决区域服务能力弱的问题，另一方面合作制公证体制具有正当性基础，能够促进公证发展、激发公证活力、保持良性正当竞争。“山海合作”是公证体制改革新的尝试，目的在于“以老带新”“以强带弱”，通过沿海成熟公证机构向山区公证机构提供先进的经验和技术等方面的支持，使山区公证机构能够发展起来和成熟起来，以此来解决某一区域内不断升级的公证法律需求与公证落后的供给能力之间的矛盾；成熟公证机构在合作期间通过“从管理上带、业务上带、方法上带、理念上带”，使得成熟公证机构的优秀成果“嫁接应用”，有力促进新合作制公证处工作平稳起步、业务稳定增长，能够满足该地区经济社会发展的公证服务需求，解决公证行业区域发展不平衡问题，能够将公证信息化建设、金融拓展、公证司法辅助和知识产权等新兴公证业务，在“互联网+公证”时代发挥实效。

（三）加强不同公证机构人员的交流

跨区域合作双方可以定期开展人员之间的培训和交流，成熟公证机构可以选派公证处骨干力量到山区的公证机构挂职、支援，从管理、业务、方法、理念上带动发展。同样，新改革的地方，也可以选派管理人员到改革搞得较好的公证处去挂职、见习，开阔眼界，增长本领。通过这种不同公证机构人员交流，以此来解决公证服务能力弱的公证机构专业人才流失、队伍梯队建设不足等问题。

五、结语

改革是一种趋势，也是一种使命。跨区域合作制公证机构将在公证队伍建设、业务创新、便民服务等方面争创新的成就，为整个公证行业的发展注入新的血液、激发新的动力，跨区域合作制公证机构改革也是十九大报告所提出的“实施区域协调发展战略”的有力践行，是促进公证事业区域协调发展的重要创举，是解决山区公证服务能力弱的有效途径。

注释

①山东省司法厅公证管理处课题组.关于公证机构体制改革的路径思考[J].中国司法，2014(6):45-50。

②杜归真.推进事业体制公证机构改革的浙江实践[J].中国司法，2018（5）:57-61。

③庄春英.公证机构设置问题之一公证机构设置的组织形式[J].中国公证，2005(05)。