燕永辉 张崧岳
职务认罪认罚从宽制度适用标准、阶段的问题研究
燕永辉 张崧岳
(中南财经政法大学 刑事司法学院,湖北 武汉 430000)
2018年修订的《刑事诉讼法》在法律层面确认了认罪认罚从宽制度,同年出台的《监察法》吸收了试点地区认罪认罚从宽制度的合理性。职务认罪认罚制度的适用在两法中的衔接就显得尤为重要。在司法体制改革和监察体制改革的双重背景下,完善职务认罪认罚从宽制度是必然要求。认罪认罚从宽制度适用阶段的单一性、适用范围的模糊性、都影响着认罪认罚制度的设计初衷。为解决认罪认罚制度出现的问题,建议统一认罪、认罚、从宽标准,探索职务案件调查阶段认罪认罚制度切实彰显我国宽严相济的刑事政策,增强认罪认罚制度对职务犯罪嫌疑人的吸引力度,共同维护司法公信力,实现制度要求。
认罪认罚从宽制度;职务犯罪;适用标准;适用阶段
党的十九届四中全会明确指出:“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。”[1]近日,两高三部印发了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的通知。通知明确指出:认罪认罚从宽制度是全面贯彻宽严相济的刑事政策的重要举措,是推进国家治理能力和治理体系现代化的重要举措。[2]《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第31条确立了认罪认罚从宽制度。2018年10月,全国人大常委会修改通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)也在长期试点的基础上,将认罪认罚从宽制度纳入。两部法律的确立,标志着认罪认罚从宽制度在我国法律体系中得到确认。根据《监察法》对职务犯罪案件的有关规定,构建了独具中国特色的职务认罪认罚从宽制度。在司法体制改革和监察体制改革的双重背景下,受到学者的广泛关注和思考。本文立足于职务犯罪案件认罪认罚从宽制度在法法衔接上的两个问题,即两法在适用标准和适用阶段的衔接,从实践的角度出发,期能对我国的监察体制改革和贯彻落实《刑事诉讼法》的法治原则和法治精神有所助益,助推国家治理能力和治理体系现代化。
在国家监察体制改革的时代背景下,将原属于人民检察院行使的职务犯罪侦查权转隶至监察委员会,赋予了监察机关职务犯罪调查权,原属于检察机关反贪、反渎部门的职务犯罪侦查人员也同步转隶到监察委员会。可以认为监察委员会的职务犯罪调查权是对检察院职务犯罪侦查权的继承与发展。调查权实质性地成为一种侦查权,[3]也应当受到《刑事诉讼法》的规制。而在司法实践中,职务认罪认罚从宽制度在监察调查过程和审查起诉阶段的合理衔接将成为广泛存在的问题。从现行《刑事诉讼法》和《监察法》来看,对于认罪认罚从宽制度的规定存在冲突,有关认罪、认罚、从宽情形的适用标准尚未统一、认罪认罚从宽在侦查阶段能否适用不够明确、从宽的空间不够明确、犯罪嫌疑人的自愿性难以保证等问题。
刑事司法的过程要遵循“以事实为依据,以法律为准绳”的法治原则,量刑建议的适用应当也必须在法律的准许之下进行,才能够达到刑事司法的实体正义和程序正义的目的。《刑事诉讼法》和《监察法》自侦查、起诉、审判各个阶段对于认罪认罚从宽应当遵循的标准和要求一致。《监察法》第31条规定了认罪认罚的认定标准,但从司法实践的角度来看,对职务犯罪适用条件较为严格,且实践中如何把握认罪、认罚、从宽的具体含义和认罪标准,此条文就显得略微粗糙。对于认罪认罚从宽程序上的要求也显得略微繁琐,监察机关经领导人员集体研究,并上报上一级监察机关批准,可以在移交检察院审查起诉并提出从宽处理的建议。这一规定主要涉及两个方面:第一,集体研究决定并报请上一级监察机关批准,集体研究的形式和内容缺乏统一的标准,意见难以统一时,案件的处理进程就会延缓。繁琐的程序也容易导致该制度在实践层面的缺失,监察人员不愿意将认罪认罚制度贯穿监察调查程序始终,更多的将其视为特殊规定,人为提高认罪认罚从宽制度的适用门槛;第二,对于上一级监察机关的从宽处理建议,下级人民检察院应当如何处理?当前,监察机关在我国被定为位党的机关,对一切掌握公权力的人员进行监督,检察机关自然处于监察对象的范围之内。从制度的构建上,监察机关对检察机关存在天然约束力。经上一级监察机关的批准对案件适用认罪认罚从宽制度,其中暗含着上一级监察机关对案件走向的暗示和干预。实践中,检察机关也往往会将监察机关的从宽建议作为证据直接提交给法院,监察机关将认罪认罚从宽从监察程序逾越到刑事司法进程,很大程度上影响了同级检察院的公正判断,对法院的自由裁量权一定程度上也有所约束。
而我国《刑事诉讼法》对于犯罪嫌疑人认罪认罚的规定就显得更加科学、全面。《刑事诉讼法》第15条明确规定:犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,承认指控的犯罪事实,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。《刑事诉讼法》对于犯罪嫌疑人适用认罪认罚从宽制度的条件为“认罪+认罚”,较于《监察法》“认罪+认罚+特定情形”的适用条件更显合适,刑事司法活动中可以适用认罪+认罚,但在监察机关调查过程中却不能适用。监察调查阶段与审查起诉、审判阶段对职务认罪认罚从宽制度的认定标准不一,前后出现偏差,甚至可能与监察机关所认为认罪认罚从宽意见相左,严重损害司法公信力,与认罪认罚制度设计的初衷背道而驰。
刑事诉讼可以分为侦查、审查起诉和审判三个阶段。《意见》明确指出侦查阶段可以适用认罪认罚从宽制度。从认罪认罚从宽制度的设计初衷来看,就是为了鼓励刑事犯罪案件当事人主动到案自首,减轻司法成本,提高司法效益,维护社会稳定。侦查阶段结束的重要标志就是:“犯罪事实清楚,证据充分”,认罪认罚从宽制度并不会降低侦查活动证据证明力标准,而是通过“从宽”吸引涉案人员主动交代线索,从而减轻侦查工作压力。对其提供的线索,侦查人员进行辨别分析,对于案件侦破确实具有重大价值的,酌情提出从宽建议。[4]从程序上来看:《刑事诉讼法》第162条为认罪认罚从宽制度规定了要求。侦查部门在起诉意见书中就犯罪嫌疑人认罪态度、犯罪事实进行综合考量,为检察院提供量刑建议。移送的起诉意见作为检察机关审查起诉的重要参考,为侦查阶段认罪提供了可能,也保障了检察院的量刑建议权。对于职务犯罪类案件而言,案件侦破的关键往往集中在言辞证据,调查机关往往缺乏直接有效的证据排除合理怀疑,而犯罪嫌疑人的供述就成了主要突破口。职务犯罪案件调查阶段认罪认罚制度在司法实践中更为急迫,也尤为重要。但是,就某省会城市2017年1月-2018年10月检察院认罪认罚从宽制度2067件2383人为样本的实证分析来看,公安机关机关建议适用认罪认罚从宽仅120件184人,占适用案件总数的6.38%。《刑事诉讼法》对于侦查阶段的模糊规定导致实践中对于认罪认罚从宽制度的适用存疑。侦查阶段作为刑事诉讼法的初始阶段,对于案件事实的查明承担着重要的责任与使命,也是及时有效惩治犯罪的最为重要的一个阶段。在侦查阶段犯罪嫌疑人认罪认罚的积极意义远大于在审查起诉阶段和审判阶段的认罪认罚,对其从宽的具体处理也应当有所区别。[5]随着科技的发展,犯罪的形式和手段日新月异,侦破案件的难度越来越大,倘若不能在侦查阶段普遍适用认罪认罚从宽制度,充分发挥犯罪嫌疑人、被告人的作用,许多案件尤其是职务类犯罪案件,侦破的难度将大大提高,刑事司法的成本问题也更加凸显,长远来看,刑事司法惩治犯罪,维护社会稳定的目标难以得到保证。
(1)统一“认罪”的认定标准。由于目前的立法没有明确“认罪”的具体要求,理论界和实务界也未达成共识,《监察法》采取的“认罪”不予明确的做法短期内虽然不可能得以调整,但可以通过有关解释专门明确被调查人认罪的认定标准参照《刑事诉讼法》及相关司法解释中关于认罪的具体规定,以与刑事司法领域 “认罪”标准的动态发展保持同步。
(2)统一“认罚”的认定标准。监察程序中的“认罚”标准也应同刑事诉讼程序中的标准一致。但为尊重司法规律,保持司法独立性,避免给司法机关造成不当干预,应当掌握一个基本的尺度,那就是监察程序中的“认罚”只应强调被调查人主动承认犯罪事实,愿意接受刑事处罚即可,而不应涉及刑罚的具体类型和量刑幅度。
(3)统一从宽处理的适用标准。当前监察机关享有向检察机关提出从宽处理的建议权,监察程序中 从宽处理的启动条件和从宽处理的方式及幅度也应当与《刑事诉讼法》保持一致。在从宽处理的启动条件方面,《监察法》规定的 “认罪 +认罚+特定情形”的组合条件中,特定情形的要求应当从宽掌握甚至予以取消。 只要被调查人认罪认罚,监察机关就可以依照程序提出从宽处理建议。在从宽处理的具体方式和幅度方面,监察机关提出从宽处理建议也应受到《刑事诉讼法》的约束,不得违反《刑事诉讼法》对于从宽处理的规定。必须强调的是,涉嫌职务犯罪的被调查人在监察机关认罪认罚的情况,需在审查起诉阶段接受检察机关的审查,由检察机关认定是否符合认罪认罚从宽处理的规范要求。
(1)严格限定职务犯罪案件适用认罪认罚从宽的情况。对于职务犯罪案件,监察机关内部应当明确完善职务认罪认罚从宽制度的适用范围和启用条件。对于争取宽大处理的职务犯罪案件当事人,监察机关应当向其全面准确地阐述有关认罪认罚从宽制度及相关法律法规的规定,积极鼓励引导当事人认罪认罚。对于那些不符合认罪认罚从宽制度的职务犯罪案件当事人,监察机关必须严格把握认罪认罚从宽制度启用条件,防止权力的滥用和误用。更不能因为当事人不配合,用认罪认罚从宽引诱其交代线索,事后,对于监察机关对当事人承诺的宽大处理置之不理,使职务犯罪案件当事人产生被糊弄、被欺骗的感觉,更有甚者,当事人推翻先前所做的有罪供述,导致案件从头再来,严重损害司法权威和司法公信力。
(2)探索构建层级式量刑建议模式。对于监察机关从宽所提出的建议,必须建立在犯罪事实清楚,证据确实充分的基础上,严格依照法律法规,以案件客观事实为依托,提出量刑建议。客观事实应当结合当事人自首时间的早晚、线索的重要程度及对案件侦破所起的意义、有无积极退赃追赃、是否与被害人达成和解、社会影响程度、犯罪中所起的作用等因素综合考量,探索建立层级式量刑建议,坚持主客观相结合的工作思路。在从宽建议附卷移送中要交代清楚从宽的依据,对于从宽幅度不能规定的过于具体,监察机关只是提出量刑建议,并不能够决定最后的量刑,如果提过的建议过于具体,一定程度上会约束审判机关量刑的自由裁量权;对于案件当事人来讲,如果监察机关提出的监察建议没有被检察机关完全采纳或者与其预期不符,对于查清全案实施也会存在一定的困难。
(3)建立职务认罪认罚从宽制度检察——监察新模式。职务犯罪侦查权隶属于检察机关反贪反渎部门由来已久,检察机关拥有丰富的职务犯罪侦查经验,熟悉检察院内部的各项业务。在监察委员会和纪委合署办公的体制背景下,职务认罪认罚从宽制度可以尝试建立监察引导监察新模式。监察机关和检察机关相互配合,相互联系。对于重大、疑难、复杂的职务犯罪案件,可以成立案件小组,定期开展联席会议。充分发挥检察机关法律监督的作用,对于监察建议进行监督,从制度上最大程度保障权力不被滥用,检察机关也能够严格依照审查起诉的标准与监察。需要注意的是,要严格约束检察院可以介入调查案件的种类和范围,即必须是重大、疑难、复杂、专业的职务犯罪案件,确保监察委作为国家专门反腐败机构的独立性。检察机关也应当及时参对职务犯罪案件的调查过程,及时提出检察建议。
《刑事诉讼法》和《监察法》确立的认罪认罚从宽制度,是贯彻落实宽严相济的刑事政策的必然要求,是刑罚轻缓化趋势的合理选择。实践证明,认罪认罚从宽制度充分考虑了我国国情,有利于实现全面依法治国、促进国家治理能力和治理体系现代化。如何完善职务认罪认罚从宽制度在两法中的衔接是当务之急,监察机关和检察机关应当加强沟通协调、增强工作能力、完善工作衔接,共同发力,凝聚共识,构建法治社会。
[1]中国政府网.中国共产党十九届四中全会新闻发布会.http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/01/content_5447495.htm
[2]中国政府网.《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》发布http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/27/content_5445442.htm
[3]陈光中.关于我国监察体制改革的几点看法[J].环球法律评论,2017(2).
[4]朱孝清.认罪认罚从宽制度的几个问题[J].法治研究,2016(5).
[5]朱孝清.修改后刑诉法与监察法的衔接[J].法治研究,2019(1).
2019—12—20
燕永辉(1999— ),男,汉族,河南济源人,中南财经政法大学刑事司法学院学生,研究方向:侦查学。张崧岳(1998— ),男,汉族,湖北武汉人,中南财经政法大学刑事司法学院学生,研究方向:侦查学。
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1673-4564(2020)02-0048-04