县域视角下广西农村厕所改造推进中的问题研究

郭少丹

广西作为边疆少数民族地区，农村厕所环境问题相对突出。广西各级党委、政府较早地注意到这一问题，20世纪90年代就曾积极引导广大农民进行厕所改造[1]。2013年“美丽广西”大型乡村建设活动拉开帷幕，“改厨改厕”是其重要内容之一[2]。2018年广西壮族自治区印发了《广西城乡“厕所革命”行动推进工作方案（2018—2020）》，农村改厕行动开始向城乡厕所革命转化过渡。至2018年底，广西农村卫生厕所的普及率已达90%[3]，村民的如厕便利大幅提升。在看到成绩的同时，不能忽视存在的问题，特别是在具体工作推进中面临的难题。厕所革命的主战场在广大农村地区，主战力是县、乡两级政府。尤其是县级政府，处于连接上下级链条的关键环节。既是基层政策的制定者又是厕所改造工作的直接参与者，他们遇到的困难往往都是来自实践中的难题，关注并解决这些困难对继续推动工作走向深入十分重要。本文以县域为考察视角，以广西12个县（市）的实地调研为支撑①本课题组2018年、2019年先后赴南宁、柳州、桂林、百色、梧州、北海、防城港7个地级市进行实地调研。具体包括12个县（市）：南宁市的横县、宾阳县，柳州市的鹿寨县、融安县，桂林市的永福县、兴安县，百色市的平果县（2019年撤县改市）、田阳县（2019年撤县改区），梧州市的藤县、蒙山县，北海市的合浦县，防城港市东兴市。在各县（市）中分别选取1到2个自然村进行实地考察、入户参观、村民访谈，通过理论与实践的双重分析，了解当前广西农村厕所改造取得的成绩和存在的问题，为推进各地厕所革命工作走向深入提供参考。，祈望把广西厕所革命工作推进中的疼点问题反映出来，探索对策办法促使问题得到解决。

一、突破基层干部思想认知“阻碍”的难题

在农村厕所革命工作中，部分基层干部存在政治站位和理论认知“两不足”问题。对厕所革命工作不重视的现象仍然存在，改厕工作与厕所革命的衔接推进，在工作思路上还需要进一步厘清。

（一）提升政治站位，加强思想认识

党的十九大把乡村振兴上升到国家战略的高度，广大农村地区的振兴致富是我们全面建成小康社会的重要战场，“小康不小康，关键看老乡”，建设美丽富饶的乡村，是我们避无可避的历史任务，这是新时代党面临的工作大局。厕所革命是在乡村振兴这个大局下，党中央高度关注的热点问题，它关系到亿万村民的生活环境、卫生安全和幸福便利。习近平总书记多次指出，要努力补齐厕所这块影响群众生活品质的短板。在这个问题上我们不妨进行逆向推导，厕所革命如果不能完成，乡村振兴就将留下缺角，全面建成小康社会的目标也将无法真正实现，“民心工程”可能变成“失心工程”，党和政府的公信力将严重受损。因此，厕所问题不是小事，习近平总书记对此高度重视、十分关心。广大基层干部务必要提高政治站位，深刻认识厕所革命的重大现实意义。

（二）厘清工作思路，抓好衔接推进

近年来，广西的厕所改造工作可以划分为“改厨改厕”和“厕所革命”两个阶段。当前许多基层干部对二者的认知比较欠缺，面对“改厨改厕”完成后的厕所革命任务，应该如何对接，如何过渡，如何整合资源推进工作？很多人搞不清楚，造成工作缺少章法，乃至无所适从，甚至认为厕所革命是2017、2018两年“改厨改厕”工作的再进行，是重复性任务，没有必要，这样的思想必须得到纠正。

2019年8月，农业农村部在全国范围内启动农村改厕大排查工作[4]，这个时间点处在改厨改厕工作与厕所革命的衔接过渡期，目的是检查之前的改厕工作扎不扎实，这是一个重新看齐的过程，督促各地及时弥补短板和不足，从改造数量上、建设质量上、工作思路上向新阶段看齐，以改厕为基础，统筹推进厕所革命工作走向深入。应该说改厕与厕所革命的最终目的是一致的，都是为了让广大农村地区用上干净卫生的厕所。但两者处于不同的工作阶段，把这两个阶段进行无缝对接、持续推进是我们必须完成的任务。能不能圆满完成两者的整合衔接，取决于我们对改厕和厕所革命工作有没有一个清晰的理论认知，脑子里越清楚，衔接得越高效顺畅。

二、协调基层工作“繁忙”与“优质”的矛盾

厕所革命工作的主战场在基层，是呈现问题较为集中的地方。基层政府在厕所改造中面临的困境，有的是体制内长期存在的障碍传导造成的，也有一部分是厕改工作独有的问题。应该进一步探索完善基层干部的工作激励机制，健全基层社会决策的公共参与体系，为厕改工作的深入开展扫清障碍。

（一）保持工作热情，发扬黄牛精神

“上面千条线，下面一根针”，任务繁琐、整日忙碌成为基层干部的工作常态。乡镇政府一般也就几十个人，①根据对广西各地的调查，乡镇政府的工作人员依照所辖地区人口、面积不同一般在30—60人，人员的配备比为所辖地域人口数量的千分之一左右。例如，宾阳县思陇镇（2019年）总人口约6.3万，政府机关编制47人，聘用12人，共计59人。宾阳县露圩镇（2019年）总人口4万，政府编制37人，聘用人员3人，共计40人。陆川县温泉镇（2020年3月）总人口约14万人，政府编制40人，无聘用人员。兴安县严关镇（2019年）总人口约2.4万人，政府编制27人，在编22人，聘用5人。一头要承接县（市）级以上部门数十甚至近百样具体工作，另一头则直接面对农村几千乃至数万农民的治理、动员，日常中的各种会议、材料编写、具体落实、迎检陪同、入户走访、核查反馈、临时抽调等工作千头万绪。很多乡镇干部一天平均工作时间超过10个小时，上下班的时间边界非常模糊，常常是手机不离身，单位随叫随应。

除了“一阵风”的抓任务，时间紧、任务重之外，部分干部在工作服务意识上缺乏老黄牛精神。基层中的青年干部多，一方面他们具备较高的学历知识；另一方面大都处在个人事业发展的奋斗期。大家普遍比较上进，希望工作能得到上级领导的认可和肯定，领导的认可往往是以工作成绩为衡量标准的，要能拿得出靓丽的工作业绩，就要选择一些能快速出成绩的事来做。老百姓的民生问题基本上都是一些琐碎的小事，不能很清晰地显示出亮眼的工作业绩，需要更多的是一种韧劲。例如，厕所问题的治理，表面上看并非难事，人人皆可处理，但要治理彻底、持续维系却需要长时间、全身心的投入，而一旦拉长时间，成功的概率往往会随之降低，因为持续保持工作热度、强度、关注度是一件很难做到的事。所以民生之事更多地表现为平常性与持久性，满足不了部分基层干部希望短期出成绩的心理预期，又缺乏坚定的理想信念做支撑，干工作缺乏“傻劲”和韧劲。

（二）任务分派讲科学，保持指标流动性

2018年广西将100万户改厕任务分配到14个地级市，由各地级市再分配到各县、区。县级政府领到改厕任务后，一般会按照人口比例分配到各乡镇[5]。这样的分配有其合理的一面，一般来说，人口多的改厕需求就多一些，人口少的改厕需求就小一些，但在实际调研中却发现了“反常”现象。在一些经济发展较好、人口数量较多的乡镇，改厕的需求反而很少。一是经过近几年来改厕工作的连续推进，这些“政策经常光顾地区”已经完成了几轮改厕推动，剩下的改厕需求不多。二是由于经济条件较好，一些村民已经购买了商品房或新盖住房，新房子里已经是卫生厕所，所以对于部分百姓来讲，区域性的改厕需求高峰期已经过去了。这是经济条件较好的人口大镇，厕改需求反而不大的原因。那么该怎么办呢？不接任务是不行的，服从组织分配的工作是体制内最基本的政治纪律与政治规矩。不但要接下，还必须要完成。完不成会被问责，影响干部个人的绩效考核、升迁评定。乡镇干部想尽办法用完指标成为一个比较头疼的问题。

基层的很多工作是环环相扣的，一环出了问题，会产生连锁反应。就好比说了一个谎话，想要不暴露就需要不断地想办法来加以掩饰，最终发现很多问题被复杂化了。其实找到扭曲的第一环是发现问题的关键，所以很多基层问题的出现，我们要多问几个为什么，探寻问题产生的源头从而抓住解决问题的关键点。由于指标分配的死板，任务完成的刚性，基层干部明知不可为而勉强为之，以致疲于应对。本来一个自带资金的好项目，却要基层干部费尽心思来凑数平账，值得我们反思。

三、改进厕所革命工作中遇到的现实难题

在农村厕所革命工作的推进过程中，绝大多数的农户作为主要受益者对改厕工作是支持和欢迎的。但与此同时，也确实存在一小部分农户，他们拒绝参与农村的厕所改造。这样一项惠民的政策，为什么没能得到这部分群众的支持？改厕政策，是否存在遗漏，没能兼顾到个别群众的需求，他们不参与厕所革命的原因是什么？这些问题我们要认认真真的摸索清楚，当一回老百姓肚子里的蛔虫，排解掉他们的顾虑，才能推动农村厕所革命工作不断深入下去。

（一）直面厕改真难点，提高帮扶针对性

根据调查情况来看，广西农村改厕补贴共计1200元，包括化粪池补贴900元，冲水水箱补贴150元，便池补贴150元。中央拨付资金占50%，自治区拨付占20%，地市占20%，县里占10%[6]。农户建造一座符合改厕标准的厕所，除去化粪池、便池、水箱这三项有补贴的部分之外，还需自己建设厕所围墙、安装门窗、硬化地面、水电管道等内容，这部分的花费大约在1500元上下，需要农户自掏资金。这笔费用是很多农户不愿参与农村厕所革命的关键点。部分农户不愿出这笔费用，形成了厕所改造中的工作难点。

这部分“困难户”的出现，实际上反映出我们改厕帮扶政策灵活性的不足。不愿意参与改厕的农户大致有以下几种情况：一是负担不起这笔支出的农户，像一些贫困户、五保户、鳏寡孤独等特殊人群。他们也希望用上干净卫生的厕所，但经济上特别困难，自费部分的支出负担不了，被动的选择不参与乡村厕所改造。二是受到旧传统、老思想束缚的农户，特别是一些年纪比较大的村民，没有年轻人在身边的老人，他们依然坚定的认为厕所是一个“粗鄙”的地方，有钱应该花在修房子上，把一个排泄的地方修那么好是在浪费钱。三是已经在城里买房或者已在村里另建新房的农户，新房子里面是建好卫生厕所的，只是暂时因某些原因没有搬迁仍然居住在老房子里，但不想再对老房子厕所进行改造，过些日子搬入新房，老房子很快闲置，改造花钱没有必要。四是房基地周围没有土地的农户，原来建房子的时候，没有考虑到卫生厕所的问题，现在要建造标准厕所面临屋内没有地方屋外没有土地的境况。

面对以上农村厕所革命工作推进中面临的现实难题，我们应该认真思考解决办法，进一步细化帮扶政策，把老百姓在改厕过程中面临的难题逐一解决。对于厕所改造自费部分承担确有困难的农户，基层政府要进行考察摸底，核实数据之后结合地方实际或是引入扶贫资金或是拨付专项资金提高改厕补贴，进一步减轻自费负担。也可以考虑在扶贫产业中进行倾斜，改善这部分农户的收入水平，从根本上解决负担不起改厕费用的问题。对于深受旧传统、旧思想束缚的农户，要加大宣传教育，要有耐心定期上门做工作，帮助他们转变思想，认识到改厕对卫生和健康的重要影响。对于那些暂时住在老房子里的农户，一方面积极动员他们对老房子进行厕所改造，另一方面尽快催促他们搬入新房居住，减少因厕所卫生不达标而感染疾病的风险。如果面临的困难，以我们目前的能力确实无法解决，也应该登记造册记录下来，集中探讨解决办法，也可以参考其他地区是如何处理类似问题的，能不能借鉴仿效。

另外，在农村厕所革命的推进过程中，还出现一种户厕“部分合格”的情况，这一类的户厕按照当前的标准是没有办法通过验收的，需要二次改造，直到补齐短板才能通过验收。一些条件较好的农户，在最近几年已经把自家厕所进行了修建或改造，但因为当时不知道改厕的具体标准，所以各家都以自己认为的“干净”标准进行厕所建造，总体来看也基本上达到了日常生活中干净卫生的需求。但按照当前的改厕验收标准，很多农户家的厕所出现个别指标不合格的现象。比如有的农户生活污水与粪便污水没有做好分离，生活污水排量较大与粪便污水混合特别容易造成发酵时间不足的问题；有的农户当时没有经验，贪图便宜选用了较小的化粪池，造成粪池经常满溢，降解时间不足，无害化处理达不到要求；有的农户在厕所没有设置窗户，或者窗户的尺寸太小，达不到采光系数≥1∶8的标准。

这里面有一个关键点就是“二次改造”的问题。农户从使用的角度来看，这样的厕所就是卫生厕所，使用起来一点问题没有，不需要再次改造。但政府验收从环境生态、无害化排放的角度看，这部分厕所没有达到无害处理的要求，是改厕的残次品，会对环境产生污染，应该进行整改。问题的关键是，因为涉及到拆除的费用及旧设施的损耗，二次整改的花销往往比一般改造的花费更高，整个二次整改的过程政府依然只补贴1200元，剩下的资金全部需要农户自掏腰包，而改造好的厕所，从农户自身的使用感受上提升并不大。所以很多农户认为这样“折腾”不合情理，不愿意配合改厕工作。面对老百姓的疑问，我们解决这类问题可以从以下两个方面着手：一是探索提高这类农户的改厕补贴标准，减轻二次改造农户的经济负担。二是探索补救办法，尽可能保留农户原有的厕所结构不变的情况下，弥补功能上的不足，例如化粪池容积较小的问题，可以在原有化粪池旁边增加一个化粪池，这样工程简单，花费也不大，新建化粪池属于政府补贴门类，农户二次改造的负担就会大大减轻，减少他们参与厕所改造的阻力。

（二）公厕建设需求大，占地排污是难题

农户的卫生厕所普及率大大提升之后，厕所需求的趋势悄然发生变化，户厕的短板补了上来，公厕不足的问题渐渐凸显[7]。后面的工作焦点，可以部分调整到支持乡村公厕建设上来。每逢节日、红白喜事，客人较多的时候，出现如厕难的问题；有的村庄发展乡村旅游经济，农户家里的厕所满足不了游客多的需求。从整体上看，当前乡村公厕建设的群众需求比较大[8]。但乡村公厕建设面临几个难题待解决。

一是乡村公共厕所建设、维护缺乏资金保障。目前，乡村公共厕所的建设缺乏实施细则，中央、省（自治区、直辖市）、市、县的资金配套不明晰。很多基层政府财力单薄，配套有困难。尤其像广西这样的边疆少数民族地区，经济发展原本就相对薄弱，许多农村没有像样的村集体经济，村里拿不出钱来建公厕，依靠村民们集资修建更是难以指望，便民行动还可能被误解为面子工程。公厕的修建只是开始，建成后的运转维护，都需要明确的资金作保障。厕所的看管、清理、用水、用电由谁负责，都需要逐一落实。不然，即便修建完成后，公厕也无法运行，用不了多久就会停摆。目前，一部分已建成的乡村公厕就出现了这样的问题，因欠费被停水停电只好锁门。锁门也是迫不得已，厕所这个地方比较特殊，一旦后续管理缺失，无人清扫，很快就会变得又脏又臭，成为村民“争相逃避”的地方。

二是乡村公共厕所建设用地短缺。乡村公共厕所建设用地短缺的问题十分突出，很多村里的土地早已经分包完毕，没有适合的土地建设公共厕所。加上公共厕所占地不仅是建筑占地，公厕周边一定辐射范围内的土地很多人也不愿意建房造屋使用。再有，像公共厕所的选址，为了让村民使用方便，更倾向于建设在人口集聚的地方，这形成了农村土地资源稀缺和公厕占地较大一对难以调和的矛盾。

三是乡村公共厕所的排污难问题。广西地区乡村的排污管网建设是特别薄弱的，这其中的原因比较复杂，一是由于地形地势所限，很多村庄在山里，分布较为零散，排污管网建设难度很大。二是广西经济发展相对落后，农村排污问题的关注起步较晚，加之经济力量的不足，难以兼顾城乡排污管网的同步发展。很多村庄的建设在规划的时候就没有考虑到集中排污、统一处理的问题。以往我们的关注点主要在村民的饮水安全上，造成了很多项目只管净水，不管污水的状况。乡村公厕建成以后，仍面临排水口处并无专门的排污管道可供连接的问题，如果经过简单沉淀发酵后直排雨水沟进入农田，可能会产生安全卫生隐患。

总之，近几年在广西各级党委、政府的共同努力下，广西农村的厕所改造问题取得了巨大的成就。广大农民的如厕习惯得到改善，生活品质得到提升，卫生健康有了保障。但同时，也不应忽视广西厕所革命过程中凸显的问题和难点，这些当前存在的困难是阻碍我们厕所革命工作进一步走向深入的拦路虎。这就好比车轮遇到了绊脚石，这时候用力推车不是一个好办法，必须俯下身子来找到石头卡在哪里，想办法剔除它，才能使车子继续行稳致远。厕所革命这样的民生工程，规模浩大且旷日持久，是不可能一帆风顺的。我们只有不断地勇于发现问题、持续解决难题，才能够一次次的清除厕所革命工作中的绊脚石，获得推动事物向前发展的持续动力。