提高外资安全审查透明度——国际视野下的中国思路

范子豪

(武汉大学 法学院,武汉 430072)

一、问题的提出:透明度要求的全球困局与中国短板

无论是在世界范围考察还是从中国视角着眼,提高外国投资国家安全审查(以下称“安全审查”)透明度的要求均是长期以来颇具争议的问题[1-3]。多数东道国尝试建立自由裁量权限较大、任意性较强的安全审查制度,以最大限度保证国家安全。然而这从一定程度上会降低东道国营商环境的评价,阻碍外资流入。尽管透明度要求作为一种解决方案被提出,但也因其限制了自由裁量权行使而被广泛质疑。考察我国立法,《中华人民共和国外商投资法》(以下简称“《外商投资法》”)的生效标志着我国外资立法新时代的开始,但安全审查领域的立法不足,尤其是透明度的缺失,无疑是当前外资法律制度中不容忽视的一大短板。在此种背景下,对国际视野下安全审查透明度要求的讨论——尤其是结合我国立法实践的研究——更能凸显其重要性。

(一)提高安全审查透明度面临全球困局

在一国的外国投资法律制度中,安全审查一直是国际投资法学者和实务工作者们研究的重点。这一制度作为东道国监管外资风险的“安全阀”,能够防止风险性外资危害国家安全与社会发展。尽管如此,出于维护国家安全与经济发展的现实考虑,大多数国家趋于保留更宽泛的自由裁量权限,将安全审查的范围和标准模糊化。这导致安全审查的过程与结论难以预测,使投资者面临极大的风险。当下投资在世界经济发展中发挥着日益重要的作用[4],过宽的自由裁量权会直接抑制东道国吸引外资的能力,有悖于安全审查促进外资发展的根本功能,造成巨大的比较劣势。这是任何东道国都不希望面对的。如何实现其保护国家安全与促进外资发展的平衡功效,建立透明、规范、有效的审查制度,在全球范围内引发了热烈的讨论。基于上述情况,国际投资法学界和各国投资者开始呼吁提高安全审查透明度,增强审查过程和结果的可预期性与可靠性。然而,透明度要求一定程度上意味着对自由裁量权的限缩,由此导致的潜在风险引发了各国广泛的担忧和争论,透明度要求的实践在全球范围内面临着极大挑战。因此,研究这一现象背后所蕴含的法律逻辑,有利于主权国家在完善外资立法的过程中更妥善地应对透明度要求。

(二)安全审查成为中国“《外商投资法》时代”的立法短板

我国是全球最重要的投资大国之一,吸收利用外资的规模也居于世界领先位置[5]。如何进一步合理有效的吸引利用外资、促进我国经济发展,一直是学界与实务部门密切关注的问题。在国际投资大发展大繁荣的背景下,2020年1月1日,《外商投资法》和《中华人民共和国外商投资法实施条例》(以下简称“《实施条例》”)同时开始施行生效,标志着我国自对外开放以来对外资的吸引和利用进入新时代。《外商投资法》第三十五条第一款和《实施条例》第四十条规定:“国家建立外商投资安全审查制度,对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查”,正式确立了安全审查制度,为其提供了合法性来源,彰显了我国坚定完善投资立法现代化、科学化的决心和努力,具有重要的意义。

尽管如此,《外商投资法》语境下的安全审查制度,尤其在透明度方面,还存在着一定问题。《外商投资法》第三十五条第一款和《实施条例》第四十条两段完全相同的行文仅仅阐述了安全审查制度的建立,并未提供任何实际操作层面的指引和规范,不具有实际的可操作性。现行安全审查制度的有限具体规范仍载于2011年国务院发布的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》(以下简称“国务院《通知》”)和2011年商务部发布的《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》(以下简称“商务部《规定》”)中,其内容并不十分详尽。此种松散的立法模式和简略的实施规定体现出的低透明度问题——安全审查立法规定不清晰、新旧法律效力位阶差距大、审查范围模糊、审查程序和时限不够明确具体、审查标准过于抽象等,遭到了我国学者的批评。因此,我国仍应在后续立法或进行法律解释的过程中逐步完善安全审查制度的相关规定。从此角度,关于安全审查透明度的研究对完善我国外资立法可以起到借鉴作用。

二、问题的分析:透明度争议的逻辑梳理与我国立法不足的具体表现

有关透明度要求的争议根植于安全审查的内在逻辑,其在于平衡自由裁量权与可预期性之间的矛盾。透明度要求是平衡这一矛盾的必然选择。基于此种要求,研究我国当前立法可以发现,我国现行安全审查制度的透明度在程序和实体两方面都存在不足,亟待完善。

(一)透明度要求争议的逻辑梳理

透明度要求是为了增强安全审查可预期性、平衡其内部矛盾而提出的,欲研究透明度要求的争议,首先要理解安全审查的内部矛盾。透明度要求是矛盾博弈产生的结果,尽管目前国际社会存在争议,但过度谨慎的态度长期来看不可持续,透明度要求是先进立法的应有之义,也是现代法治原则的必然结果。因此,透明度要求也是平衡安全审查内部矛盾的必然选择。

1.安全审查制度运行逻辑的分析。安全审查本质上是投资准入前阶段东道国对于意图进入其国内的外资进行的风险性筛查[3],以确定涉案投资是否存在可能影响东道国国内政治安全、经济发展、社会稳定的安全风险。如果风险大,东道国可以要求投资者对其投资进行相应的变更,甚至拒绝其进入东道国。其对外资起到了“安全阀”或“过滤网”的作用,把可能危害国家安全的外国投资在准入前阶段拒之门外,以保证东道国在国内核心产业安全、稳定、有序的情况下吸引外资。安全审查设计的初衷并不包括任何阻碍吸引外国投资的意图,其通过准入筛查维护国家安全的模式实际上是为最大程度发挥外资对东道国经济发展的积极作用,消除消极作用。因此,其根本目标是促进利用外资。

安全审查具有内在矛盾,自由裁量权任意性与法律制度可预期性之间的博弈左右其发展方向。这一矛盾源于国际投资自身的双重性质[6]。因政治因素需被纳入审查考量范围且此类因素无法时时通过法律明确[7],审查机关的自由裁量权必不可少,审查标准因自由裁量权具有模糊性,导致审查结论一定程度的不可预测性。另一方面,如果模糊性和不可预测性过分扩张,安全审查将阻碍投资者评估收益,严重挫伤其在东道国投资的积极性,流入东道国的外资将逐渐减少,最终导致其外国投资法律制度沦为“一纸空文”。为最大程度发挥外资的积极作用,克服其消极作用,安全审查的制度设计都会包括两个层面的考量:一是保护投资者的利益和合法权益,二是维护东道国的国家安全和经济、社会稳定运行。东道国会面临一个问题:究竟是优先保护东道国国家安全和经济社会稳定发展,还是优先吸引外资促进经济发展的活力?虽然解决方案不尽相同,但事实上大多数国家都会优先考虑前者,这符合强调国家安全与稳定的治理逻辑。正因如此,安全审查极易滑向天平“自由裁量任意性”的一端,外国投资者难以预期东道国的审查结论,跨国投资面临困境。在这种背景下,透明度要求作为可行的破局之法逐渐得到重视。

2.透明度要求的逻辑梳理。国际投资法语境下的“透明度(Transparency)”是一个抽象而宽泛的概念[8-9]。尽管如此,无论是各东道国还是国际组织,绝大多数都认可提高透明度在国际投资法律制度中的重要作用。OECD指出,透明度是“一个良好运作的规制程序的基石”[10]。这一概念的提出,蕴含了外国投资者对于东道国安全审查法律规定“公开、清晰、透明”的期望[11],因此,安全审查透明度实际上是指东道国进行安全审查时,对涉案投资的审查程序与实体要素公开化、透明化的程度。

透明度要求产生于安全审查的内部博弈,也是平衡矛盾的必然选择。安全审查自由裁量权扩张的界限不同,直接导致了不同国家外资准入的门槛各不相同,间接导致投资环境评价的差别,这很大程度上影响了各国经济发展的水平和速度。透明度高、自由裁量权规范得当的国家,因其审查过程与结论可预期性强,更容易获得投资环境评价的比较优势。自然,各国都想获得此种优势,这便倒逼东道国通过提高透明度的方式规范自由裁量权的行使。

透明度要求也是平衡安全审查内部矛盾的必然选择。当下,国际投资法学界和实务界对透明度要求仍有争论,认为其可能会阻碍国家安全审查机制有效发挥作用,自由裁量权的限缩可能造成审查机关无法依据本国立法予以有效控制和防范。尽管如此,此要求仍是东道国平衡矛盾、吸引外资的必然选择。其一,“因噎废食”的过度谨慎是不可持续的。东道国政策和措施的不透明将会影响投资者对于东道国投资环境的评估,催生其对此种审查的“潜在的保护主义”的怀疑[8],严重影响外国投资者的积极性,营商环境的负面评价最终导致其外资法律制度沦为一纸空文,从长远来看没有任何积极作用。随着立法技术的进步,透明度要求相比于过去更容易实现,因此,过度强调“安全”并不能成为放弃追求科学立法的托辞。其二,透明度要求是科学先进立法的应有之义。立法技术的提升和立法水平的进步是法治国家治理能力和治理体系不断现代化的重要体现。透明度要求恰恰是先进的外资法律制度所倡导的,因为一部科学的外资立法应当在有效保障国家安全的前提下提升东道国安全审查的可预期性,给予外国投资者明确的指导和帮助,从而实现扩大利用外资的目标,助力东道国经济发展。其三,透明度要求是现代社会法治原则的必然结果。可预期性与可靠性是现代社会“法治”原则的基本要求,故安全审查作为一项法律制度,其透明度理应得到保证[9]。毫无疑问,随着透明度的提高,外商投资法律制度将会为外国投资者设定更清晰的行为准则,使得安全审查的程序、期限和标准变得更加清晰客观,投资者便可以明确可能面临的风险,从而有所预期、有所准备。这无疑增强了投资者对于东道国投资法律制度的可预测性与可靠性,促进了投资者进行投资的愿望和可操作性。因此,透明度要求是东道国为获得外资利用比较优势、平衡安全审查内在矛盾作出的必然选择。

(二)我国安全审查立法不足的具体体现

上文提到,尽管我国的外资立法进入了“《外商投资法》时代”,但我国当前的安全审查制度仍存在着规定不清晰、新旧规定效力位阶差距过大、审查范围模糊、审查程序和时限不够明确具体、审查标准过于抽象等问题。究其本质,这些问题反映了我国安全审查相关立法的不足,尤其是透明度要求程序层面和实体层面的缺失。

1.程序层面的问题。考察国务院《通知》和商务部《规定》的内容,其对于审查范围、审查流程、文件材料、时间期限等程序问题都有较为明确且清晰的规定。但是仍存在着下列问题。

(1)新旧法律衔接不畅。在《外商投资法》颁布实施后,我国旧的“三资企业法”停止适用。但是由于《外商投资法》和《实施条例》并未进一步明确安全审查的具体规定,导致了这一效力层级上的空白,安全审查的具体流程仍需遵照2011年颁布的国务院《通知》和商务部《规定》。此种情况引生了诸多问题,列举如下。第一,未明确指明适用法律。《外商投资法》及其《实施条例》并未明确指明安全审查应当适用国务院《通知》及商务部《规定》两部文件的有关规定,这距离“应当为外国投资者提供明确指导”的要求有较大差距。第二,审查对象与审查范围不一致。《外商投资法》及《实施条例》与国务院《通知》及商务部《规定》所规定的审查对象与审查范围并不一致。《外商投资法》及《实施条例》规定安全审查的对象是“外商投资”,然而国务院《通知》和商务部《规定》审查的对象则是“外国投资者并购境内企业”的行为,这二者所涵盖的交易形式显然不完全一致。当涉案投资为“外国投资者并购境内企业”之外的其他外商投资形式,如有危害国家安全风险的,应当适用何种标准进行安全审查?如适用国务院《通知》和商务部《规定》,其正当性从何而来?这在当前模式下显然无法自圆其说。第三,新旧法律的效力位阶差距过大。国务院《通知》和商务部《规定》分属行政法规和部门规章,效力位阶低于全国人大制定的法律。当安全审查已经被明确载入《外商投资法》,其具体操作规范却无法保持与其相称的效力层级,无疑会影响安全审查制度的具体落实。

(2)主管机关权责分工不清。国务院《通知》规定,由发改委和商务部牵头、各部门配合组成的部际联席会议是安全审查的负责机关。但是,各部门的权责职能在实际审查的过程中并不明晰。一方面,这种情况会给外国投资者造成我国安全审查机制分工混乱的印象,不利于我国良好营商环境的建立;另一方面,分工不明确容易使得安全审查各参与部门无法明确各自职责,容易造成推诿、扯皮等现象,降低安全审查的效率和审查结果的科学性。

(3)审查范围仍显粗略。我国现行制度的审查范围仍有必要进行进一步细化明确。虽然有学者认为,过度地扩大安全审查的范围可能会导致一些问题[1],但我国现行制度中的审查范围规定尚无法有效涵盖所有风险性外资可能涉足的行业与领域。目前,审查范围规定在国务院《通知》当中,其涵盖了涉及国防安全、农产品、能源资源、基础设施、运输服务等领域的外国投资者并购行为。此审查范围较为全面地囊括了传统经济发展模式下可能对国家安全重大影响造成的行业领域,但是,也应注意到,随着当今投资形式的愈发多样化和新兴投资领域的快速扩展,现行的审查范围是否能有效涵盖所有可能涉案的风险投资不免会使人产生疑虑。首先,当前安全审查的审查范围仍局限于并购的投资模式,对于并购之外的投资模式,如需进行安全审查的,于法无据。其次,随着时代发展,有一些新兴的关涉国家安全的重要产业和行业,例如信息与数据安全行业、生物安全行业、进出口管制产品制造行业等,没有被明确纳入到安全审查的范围之内,如上述领域内的涉案交易需要审查,可能会造成审查机关适用、解释法律的困难。既然可以确定上述行业在国民经济和社会发展中的重要作用,将其在审查范围内单列出来,可以明确对于这些行业领域审查行为的合法性来源,而不是进行耗时耗力的个案讨论与研判，也可以使外国投资者有明确的心理预期。

(4)与“负面清单”准入制度相互割裂。安全审查是广义投资准入范畴下的一个子概念。《外商投资法》第四条规定我国实行外商投资准入“负面清单”管理模式,但是在现行立法中,准入管理和安全审查是割裂开来的。尤其是在《外商投资法》设定“负面清单”模式的情况下,外资准入的门槛大大降低,风险投资更容易给国家安全带来隐患,安全审查承担了更重要的外资风险管控责任。因此,准入管理制度和安全审查制度应当协同作用,保障国家安全。理想的立法模式应当在结合“负面清单”管理模式的前提下,对于需要实行准入管理的投资,在立法中载明“在准入审查过程中如发现有危害国家安全风险的,应当暂停准入程序,并对涉案投资进行国家安全审查”的类似规定。这样可以将准入管理和安全审查有机统一,从立法上赋予其合法性和合理性,同时提高安全审查程序透明度。

2.实体层面的问题。审查实体透明度的高低主要取决于安全审查的标准是否清晰、明确。目前存在的对于实体透明度的批评声音主要是我国安全审查标准过于模糊、抽象。我国安全审查的标准规定于国务院《通知》第四段第(六)项,其载明“外国投资者并购境内企业行为对国家安全已经造成或可能造成重大影响”是唯一影响安全审查结论的实体性考量因素。批评的意见认为,我国安全审查的审查标准行文过于抽象,对于“国家安全”和“重大影响”的定义缺乏解释,导致审查过程中过度强调自由裁量权,且审查时考虑了过多的政治因素。此种过度依赖自由裁量权的模式对内无法提供明确的审查准则与指导,对外无法提供投资行为与审查结论可预测性与可靠性,会极大程度地挫伤外国投资者的积极性,且有悖于法治国家“依法治国”方略的要求。但也有学者提出了不同的观点,认为安全审查归根结底是一个政治问题,而不是法律问题[7]。其内核充满了政治性的考量,而法律制度的设计只是实现政治目标的工具。因此,自由裁量权的行使和个案裁判的灵活性才是安全审查最重要的内容。只有如此,东道国政府才能在不同的国际环境和历史时期下通过安全审查制度保护国家安全。

应当承认,政治性是安全审查不可忽略的内在属性与考量因素,因为政治风险是投资风险中的重要方面,这也正是保证自由裁量权有效行使的根本原因。但从另一个角度来看,法律制度的生命力在于可以为人类社会提供行为后果的可预测性与可靠性,建立规则体系,避免任意性裁量的危害。从此角度出发,无论立法初衷是否为政治性考量,人类意志一旦通过法律的形式加以固定形成了明确的法律制度,可预测性与可靠性就成为其必然要求,这正是“法治”的先进之处。安全审查通过立法被确立为一项法律制度,其理应提供作为一项法律制度所应提供的可预期性与可靠性,而这与透明度要求的目标是一致的。因此,安全审查的内在政治性不能成为审查机关恣意扩大自由裁量权的借口,其应当被法律限制在一定的范围之内。考察我国目前的审查标准,应当承认其内容过度抽象,涉案投资是否符合审查标准的判断完全有赖于审查机关的自由裁量。因此,我国应进一步细化审查标准,采取合适的方式,保证合理限度内的自由裁量权。

三、问题的应对:透明度要求的前进方向与我国可行改进措施

外资立法的完善与发展将会是我国复兴之路上贯彻“依法治国”方略的重要体现。遵循“程序要求透明化、实体标准灵活化”的前进方向,寻找自由裁量权与可预测性之间的平衡点,有利于安全审查制度最大程度上实现其功能。因此,我国宜进一步完善安全审查立法,明确审查程序,在细化审查标准的同时兼顾灵活性,提高透明度。

(一)提高安全审查透明度的前进方向

尽管提高透明度的必要性毋庸置疑,然而限缩自由裁量权的现实担忧的确制约着安全审查制度的进一步完善,因此各主权国家和有关国际组织开始积极探索提高安全审查透明度可行的路径。出于提升本国投资法律制度可预测性与可靠性的考量,许多国家综合了先进国家的立法实践和国际组织的倡议意见,修改了其国内法律和政策,进一步明确了安全审查的相关标准[8];同时,越来越多的主权国家开始积极探索不同的方式增强本国投资法律制度的透明度[8,12]。这一定程度上反映了各东道国所作出的努力与尝试。OECD指出:尽管对关涉国家安全的敏感信息进行保密处理符合投资者和东道国政府的利益,但东道国政府的此种监管行为应当尽可能透明,以提高其监管行为之结果的可预测性[13-14]。具体而言,可行的措施包括:东道国政府应将有关安全审查的法律编纂成文,并以公开的形式向公众提供,其中包括更为明确的评价标准;东道国政府应采取必要的措施,通知有关各方其改变投资政策的计划;东道国政府在考虑改变投资政策时应征求有关各方的意见;审查外国投资的程序应适用严格的时限;外国投资者提供的商业敏感信息应受到保护等。同时,东道国应当制定相应的规则,以保证在正常情况下,如果未采取行动限制,或涉案交易符合有关的时间和期限规定,交易可以获得批准;各国政府应确保充分披露投资政策行动(例如通过新闻稿、年度报告或向议会提交报告),同时保护商业敏感和机密信息[9]。

结合当前国际投资立法实践来看,OECD此份指导意见尚显理想化,对多数主权国家而言,落实此份指导意见仍具有较大的难度。但此份方案确实指出了当今国际社会为实践透明度要求所规划的可行前进方向:当事关安全审查立法编纂、主管部门权责界限、审查流程设置安排等程序性问题,东道国应当做到尽可能确定且透明;但是程序透明化并不意味着东道国应当设定固定的审查实体性标准,尽管进一步细化审查标准值得提倡,但东道国仍然要确保其自由裁量权和审查应当具备的保密性。考量OECD的报告、调查和东道国立法实践,绝大多数都首先强调完善安全审查的程序性要求,实体性标准则有限的进行细化,同时保留适当的自由裁量权。这证明“程序要求透明化、实体标准灵活化”的路径具有一定的代表性,其兼顾审查透明度与自由裁量权的折衷之法得到了认可。

(二)我国提高安全审查透明度的可行应对措施

当前,“《外商投资法》时代”的安全审查透明度水平亟待提高。我国应当采取必要的措施,完善安全审查制度,提高透明度。提高透明度与我国进一步吸引外资的目的根本上是一致的。此外,中国在国际舞台上扮演着日益重要的角色，在遵循国际法的前提下促进国际合作,是当今时代的必然要求。如果我国的外资法律制度能够顺应时代发展的趋势,提升透明度,无疑有利于我国进一步吸引外资、促进经济发展。当然,对于我国核心利益的关切也不是杞人忧天。当今国际局势微妙,机遇与挑战并存,西方国家对于我国经济的快速增长保持警惕的态度,也有国家不遗余力对我国进行压制封锁。此时将我国关涉核心利益的相关标准完全公开无疑是不理智的。但正是这样,我国更有必要寻找到一种合适的方式,既可以在外商投资中保护我国的核心利益,又可以在困境中展示我国的强大自信和坚定决心,在周遭充满压力与挑战的环境中坚定不移担起大国责任,促进国内立法与国际法相衔接,展现我国强大的经济实力、制度自信和良好的营商环境,有利于中国在逆境中谋求发展。因此,探寻提高我国安全审查透明度的可行措施,要从实体和程序两个角度出发,探寻在我国法律背景下可以实现安全审查可预见性与自由裁量权有效行使的平衡点,建立清晰、明确的安全审查程序性要求和灵活、弹性的安全审查实体性要求。

1.明确权责划分和审查范围,完善安全审查程序透明度。审查程序的法律化与透明度要求“既是尊重外国投资者权益的需要,也是吸引投资发展经济之本国利益需要,更是提高审查透明度和可预见性的根本路径”[7]。我国审查程序透明度相对较高,审查流程、材料清单、时间期限等要素都规定的较为清晰,但也存在审查机关权责不明、审查范围过于粗略等问题。结合我国具体情况,为我国完善安全审查程序透明度提出如下三方面建议。第一,进一步明确主管机关权责范围。目前我国审查机关为依照国务院《通知》设立的部际联席会议,由商务部和发改委牵头领导,其他各部门配合工作。我国宜进一步细化审查机关的权责分工,在完善商务部《规定》、明确商务部审查职能的前提下,进一步细化分工,明确责任,确定发改委的相关职责,统筹协调各部门分工安排,提高安全审查的分工效率,提高外国投资者的信息对称性,从而提高透明度。第二,我国应当进一步细化安全审查的审查范围,与新兴经济发展态势进一步衔接。应当对我国现行的审查范围作进一步的细化,且将信息产业、数据产业、生物安全产业、出口转让限制有关产业等关乎国家安全的新型重要行业包括进入审查范围之内。具体而言,包括但不限于:(1)自然资源,尤其是关涉到国家能源安全的资源开采和具有重要战略意义的稀土矿产开采;(2)农业、食品相关行业;(3)通信、网络建设;(4)关涉国家安全的核心技术与知识产权;(5)重要领域与关键行业的基础设施;(6)军事与国防工业等。第三,我国安全审查范围当中应当适当体现“区别对待”的精神,结合“负面清单”的准入管理模式,提高安全审查的效率。区别对待的意义一方面在于从安全审查的角度在投资者之间制造比较优势,从而进一步吸引来自具有紧密合作关系国家的外国投资;另一方面,区别对待的方式客观上可以减少审查机关的负担,提高审查效率。此种更为详尽的规定模式也可以增强程序透明度,提升审查的可预测性。

2.细化审查标准,保证合理自由裁量权。东道国安全审查的透明度的提高同样需要审查实体标准的进一步完善。目前我国的审查实体标准过于抽象,无法为外国投资者提供足够的可预期性。同时,审查标准背后对于自由裁量权的合理限定应当被妥善考量。因此,在进一步细化的同时,审查标准的设定需要保持灵活性,不得使自由裁量权的行使过度扩张,但也不能过分限缩,使得追求审查可预期性与保障国家安全的效果平衡。考虑到当下复杂的国际局势和我国的立法水平,我国目前不宜在《外商投资法》《实施条例》和后续的司法解释中出台对于安全审查标准明确、量化的界定,以避免不稳定的风险因素可能绕开法律的规制对我国的国家安全造成侵害。但我国仍需要出台相关司法解释或者行政法规,对相关行业可能造成影响的幅度进行一般概括性的说明,且进一步细化相关标准,给予投资者一定的指导与参考,同时辅以类似“其他对国家安全造成影响或可能造成影响的因素”的兜底条款,保障自由裁量权的有效运用。

四、结论

安全审查的目的仅在于维护国家安全利益,不会根本改变各国对待外资的开放态度以及积极吸引外资的政策[7]。安全审查制度在当今国际投资法学界和实务界引起广泛争议的原因在于作为法律制度的可预期性和处于政治考量的自由裁量权之间的矛盾。出于有效保障国家安全的考虑,自由裁量权的过度扩张屡见不鲜，因此,提高安全审查透明度的意见引发广泛讨论。通过分析安全审查内在逻辑可以发现,实现审查的可预期性与有效行使自由裁量权的相对平衡才是提高透明度、完善安全审查立法的前进方向。

在外国投资发展愈发蓬勃的当今社会,实现外国投资立法的先进化、科学化无疑是我国立法的重要任务。其中,提高安全审查透明度是一个重要的方面。此种要求是国际投资法律制度发展的应有之义,更有利于我国在当今国际社会中树立谋求发展的大国形象。从程序和实体两个角度分析当前我国安全审查透明度存在的问题,坚持“程序要求确定化、实体标准灵活化”的前进方向,为我国提高安全审查透明度提供可行的参考建议,在保证审查灵活性的同时尽可能提升审查的透明度,增强安全审查的可预测性与可靠性。我国应在保护国家安全的前提下进一步明确安全审查的范围和标准,以期进一步扩大利用外资,同时保护我国经济发展的安全稳定。