城市拆除工程扬尘污染防治立法分析

文 / 宋 琦

（作者单位：海南大学法学院生态文明法制研究中心）

目前，我国正处于城镇化水平的快速发展阶段，城市更新①城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。源于360百科https://baike.so.com/doc/6285651-6499131.html.最后浏览日期2019年4月20日.速度不断加快，必然伴随着城镇房屋建筑的建设和拆除，许多城市旧建筑、违法建筑存在大面积拆除的现象，建筑物拆除、爆破工程屡屡皆是。施工过程中产生的扬尘污染成为大气污染的主要来源，严重危害着人体的健康，制约着经济的发展，社会大众对拆除施工扬尘污染防治需求的呼吁声也越来越高。本文从拆除工程扬尘污染的特点出发，试提出防治的相关措施建议，以就教于大家。

一、拆除工程扬尘污染防治现状

（一）拆除工程扬尘污染的特点

就目前而言，我国环境学者还未对扬尘污染的概念进行统一的界定，甚至在我国的诸多法律规定中还会把扬尘与粉尘的概念相混淆。根据百度百科的解释，扬尘是由于地面上的尘土在风力、人为带动及其他带动飞扬而进入大气的开放性污染源，是环境空气中总悬浮颗粒物的重要组成部分②来源于百度百科.https://baike.so.com/doc/312476-330861.html.最后浏览日期2019年4月20日.。依 2007年国家颁布的《防治城市扬尘污染技术规范》的定义来看，扬尘是指地表松散颗粒物在自然力或人力作用下进入到环境空气中形成的一定粒径范围的空气颗粒物，分为土壤扬尘、施工扬尘、道路扬尘和堆场扬尘③国家环境保护局，HJ/T393-2007防治城市扬尘污染技术规范[S].北京：中国环境出版社，2007.。《城市扬尘污染源排放清单编制技术指南》则将扬尘污染定义为是指因建设工程施工、建筑物拆除、物料运输和堆放、道路挖掘与养护、绿化工程、道路保洁、矿产资源开发等活动以及土地裸露产生的粉尘颗粒物对大气环境造成的污染④《城市扬尘污染源排放清单编制技术指南（试行）》。。施工扬尘污染是指土方开挖、地基建设、土方回填、主体建设和装饰装修等施工过程中产生粉尘颗粒物，对大气造成的污染⑤参见《上海市扬尘污染防治管理办法》http://huanbaoju.jinshan.gov.cn/html/fzxc2/szffg/489474233401.html.。拆除工程扬尘污染是施工扬尘污染的一种特殊类型，目前尚无权威定义，但其存在与一般施工扬尘污染不同的特殊性：首先，拆除工程不同于建设工程，后者有严格的环境影响评价制度、“三同时”制度的监管要求，对于行政违法行为规定了严厉的行政责任，而拆除工程则没有上述制度监管，往往“一拆了之”，容易形成环境监督管理的薄弱环节；其次，拆除工程往往要涉及更多的爆破作业、土石方作业、切割作业、挖掘作业等易产生扬尘的环节，且往往在旧城区等人口密集地区进行，扬尘污染严重；最后，拆除工程扬尘污染具有“即发性”，且为无组织排放，受气象条件影响较大，这就决定了扬尘污染的行政监管难度较大，但容易被公众感知的特点。

（二）拆除工程扬尘污染防治立法现状

我国在 2000年以前并没有专门针对施工扬尘污染治理的法律规定，相关管理部门只能依据国家和地方指定的建筑施工现场的管理标准或者相关规定对施工扬尘进行管理。 2000年我国新修订的《大气污染防治法》虽首次对施工扬尘的污染进行了规定，但并没有将其作为专门的治理对象，且对扬尘污染的规定较为笼统。为了确保新修改的《大气污染防治法》中对于施工扬尘污染防治规定的顺利实施，国家也相继出台了一些配套的法规、规章等。 2001年规定的《国家环保总局、建设部关于有效控制城市扬尘污染的通知》首次提出了建设单位要在工程概算中对用于施工过程扬尘污染控制的专项资金做到专款专用。并且对施工单位在施工过程中的防尘措施进行了相关规定，这些都为今后施工扬尘污染的防治立法提供了有价值的参考。 2007年出台了《防治城市扬尘污染技术规范》，规定了各类城市扬尘污染防治的基本原则及措施，其中将施工扬尘污染防治措施按照施工划分为新建、改建、扩建、拆迁、修缮和装饰等不同的类别，值得一提的是这里提到了建设单位的排污申报义务。2015年我国对《大气污染防治法》进行了第二次的修改，并于 2016年开始实施。新法对扬尘污染的防治设立了专门的章节，且将扬尘分为建筑扬尘、交通扬尘、料堆扬尘和裸地扬尘四大类，并针对施工扬尘的特点，严格了对于施工扬尘的监督管理，规范了建设单位和施工单位的相关责任，各省市的大气污染防治立法也分别对于施工扬尘进行了规定，且许多省市开始出台了专门的扬尘污染防治条例。截止目前，全国各省市关于扬尘污染防治的立法规定共 170多项，但其中对于拆除工程扬尘污染防治的规定则少之又少，我国有关拆除工程扬尘污染防治的法律法规规定亟需完善。

二、拆除工程扬尘污染防治域外经验

综观域外先进国家或地区的大气污染防治立法，都在不同程度上对拆除工程扬尘污染防治进行了详细的规定，其中比较有代表性的有香港、新加坡及美国，特别是从拆除工程扬尘污染防治具体要求和人员专门化方面，对我国具有借鉴意义。

（一）香港

香港早在 1997年便有了关于扬尘污染控制方面的立法。《香港空气污染管制（建造工程尘埃）规例》第 311R章对建筑物拆除扬尘污染防治作出了详细规定。该法规定，拆除工程应全程采取抑尘措施，在进行拆除期间，以水或尘埃抑制化学剂喷洒，而维持整个表面湿润；关于拆除工程围档方面，该法规定，任何靠近或朝向街、供维修用通道或其他公众可达露天范围并要拆除的建筑物的墙壁而言，须使用不渗透的隔尘板或隔尘布围蔽整幅墙壁，而围蔽的高度须超出被拆除构筑物的最高水平至少 1米；在建筑垃圾存放及运输方面，要求在移走存料堆后剩余的任何易生尘埃物料须以水弄湿，并须清除留在道路或街的表面上的该等物料；此外，法条还对爆破作业作出规定，要求距离爆破 30米范围内的区域在爆破前，区域应用水润湿。强力时不得进行爆破，除非获得矿业委员会事先许可，否则将悬挂 3号或以上的风球或热带气旋警告信号⑥LawofHongkong，Chapter311AIRPOLLUTIONCONTROLORDINANCE SCHEDULE，Article3.。

香港由于地少人多，城市建筑密集，因此，对于拆除工程扬尘污染防治规定了诸多详细、严格的要求，效果斐然，值得借鉴。

（二）新加坡

新加坡在 1978年的《环境公众健康法》中将扬尘作为一种“公害”进行管制，对违反扬尘污染的单位给予处罚。第一次违法最高处罚是 1万新元，第二次及以后最高罚款是 2万新元。在治理扬尘污染时，采用了“环境控制官（ ECO）计划”。 ECO经过环保部门的培训和考核，可以进行有效期为 2年的注册，到时则需延期。ECO的主要职责是向施工单位提出场地有关环境公共健康措施方面的建议，包括在开工前为施工单位制定场地环境管理计划，检查场地从而提出建议，每两周向施工单位报告情况，组织企业员工进行培训等等。施工单位也必须遵从 ECO的建议，为其提供便利⑦CodeofPracticeonPollutionControl（2000Edition）（withamendmentsin Feb2001，Jun2002andFeb2004）.。

新加坡采取的模式获得了巨大的成功，在笔者看来，ECO经过了国家环保部门的专业培训和考核，在具备专业知识的基础上向施工单位提出权威性的建议，同时能够对企业员工进行专业性的培训，从而使员工在经过培训后能够在操作上有效地减少扬尘污染的产生。这种经过培训之后提出的建议能够更好地针对扬尘污染的现实情况进行防治，我国现阶段也缺乏具备专业防治能力的管理人才，大可以在以后的环境污染防治工作中借鉴新加坡所采取的管理模式，从而更好地启动防尘降尘措施。

（三）美国亚利桑那州

美国在较早时期便出台了对于扬尘污染控制的法律规定，美国西部地区对施工扬尘控制更为严格，对每一处扬尘产生源的扬尘监测方法、监测指标都在地方大气污染防治法规中进行详细规定，还普遍使用核发扬尘控制许可证的方式。以亚利桑那州为例，该州规定，任何占地面积为 5英亩或以上且受控制人员发出许可证的任何场地的许可证持有人必须至少在现场进行粉尘生成操作的 PM-10排放。在与获得粉尘控制许可证的目的相关的初级粉尘生成操作期间，始终安排有培训的一名粉尘控制协调员。粉尘控制协调员有充分的权力确保在现场实施粉尘控制措施，包括进行检查，部署粉尘抑制资源以及根据需要修改或关闭控制粉尘的活动以及负责管理现场的防尘和粉尘控制。此外，条款还规定除尘协调员应成功完成例如由 A区管辖的空气污染控制官员根据 A区规定进行或批准的综合防尘等级，还应具有有效的粉尘培训认证识别卡，可在现场随时访问，同时作为粉尘控制协调员，如果完成的培训计划是由县空气污染控制官员进行或批准的，那么在规定年限内成功完成培训的所有人都被视为满足此要求⑧ArizonaAnnotatedRevisedStatutes>Title49TheEnvironment（Chs.1—10）>Chapter3AirQuality（Arts.1—8）>Article3.CountyAirPollutionControl.。

由以上规定的法条内容可知，亚利桑那州对于施工扬尘排放的控制非常严格，且有专业的粉尘控制协调员始终在现场对扬尘的排放进行监督并采取防尘降尘措施，以便于最大限度地控制和减少扬尘的排放和污染。

三、将拆除工程扬尘污染防治要求纳入法律法规

我国于 2016年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》第 68至 72条的内容是有关于扬尘污染的防治规定，但这些污染防治的规定都过于笼统而简略，缺乏具体的关于拆除工程所产生的扬尘污染的治理措施。笔者认为，将拆除工程防尘的具体要求纳入法律法规，不仅是解决拆除工程扬尘污染的核心，也是建设美丽中国的必然要求。针对拆除工程扬尘污染的特点，除要求施工单位遵守建设工程相关扬尘污染防治规定之外，还应在立法中做如下规定：

（一）明确拆除工程施工单位的主体责任

拆除工程涉及城市旧建筑物、违法建筑物等不同对象，拆除单位有建筑物业、政府拆迁办等不同主体，错综复杂，但拆除工程施工单位作为施工主体，对房屋拆除作业所造成的扬尘污染负有不可推卸的责任。拆除施工单位除应履行建设单位扬尘污染防治要求之外，还应履行以下扬尘污染防治要求：（1）围挡。对拆除工程的围档高度、密度做更严格规定，施工单位应在施工工地四周连续设置硬质围挡，城市主要街道、主要路段、机场、码头、车站、广场、旅游路线周边项目的围挡高度不低于2.5米，一般地区和市政基础设施的围挡高度不低于1.8米。在建筑结构脚手架外侧设置防尘网。施工单位应在工地建筑结构脚手架外侧设置密目式防尘网；（2）垃圾清运。拆除工程产生的建筑垃圾较多，因此，应明确规定，在建筑物、构筑物上运送散装物料，应当采用密闭方式清运，禁止高空抛掷、扬撒。建筑土方、工程渣土、建筑垃圾应当日产日清，密闭运输。在场地内堆存的，应当采用密闭式防尘网遮盖；（3）拆除工程会涉及较多的爆破作业，是扬尘污染的重灾区。应明确要求，实施爆破作业的，应当对爆破部位进行覆盖、遮挡，覆盖材料和遮挡设施应当牢固可靠。爆破拆除时应控制爆破强度，并尽量采用无尘、低尘爆破方法。且严禁在四级大风（各地应根据自身地理、气象条件适当调整）及以上的恶劣天气进行爆破作业；（ 4）覆盖。施工区域空置地面严禁裸露，应当采取临时绿化或网、膜覆盖等遮盖措施，力争做到“黄土不露天”。（ 5）其他防尘降尘措施。施工单位应当根据工程进度情况，对易产生扬尘的部位采取清扫、洒水、喷淋、覆盖、绿化等方式进行全程降尘处理。

明确规定拆除施工单位的责任对于扬尘的减少和防治而言是至关重要的一个环节。依据《大气污染防治法》第 115条，部分省市地方性法规也分别规定了具体的罚则⑨违反本法规定，施工单位有下列行为之一的，由县级以上人民政府住房城乡建设等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治：（一）施工工地未设置硬质围挡，或者未采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施的；（二）建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及时清运，或者未采用密闭式防尘网遮盖的。违反本法规定，建设单位未对暂时不能开工的建设用地的裸露地面进行覆盖，或者未对超过三个月不能开工的建设用地的裸露地面进行绿化、铺装或者遮盖的，由县级以上人民政府住房城乡建设等主管部门依照前款规定予以处罚。，根据《大气污染防治法》第 123条，拆除工程施工单位违反扬尘污染防治要求被责令改正，拒不改正的，还应按日计罚⑩违反本法规定，造成大气污染事故的，由县级以上人民政府生态环境主管部门依照本条第二款的规定处以罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入百分之五十以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的一倍以上三倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的三倍以上五倍以下计算罚款。。

（二）增设拆除工程扬尘污染防治方案备案制度

备案制度是指依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予以登记的法律性要求。拆除工程由于缺乏建设工程的环评审批等监督管理环节，生态环境部门及住房建设部门对其的监管明显缺乏“抓手”。因此，笔者建议，房屋建筑和市政基础设施拆除施工单位应当编制扬尘污染防治专项方案，方案中应包括防治施工扬尘污染的具体措施，并向住房和城乡建设主管部门、生态环境部门备案，有利于住建部门掌握拆除施工单位进行拆除作业的具体情况，从源头遏制违法拆除施工作业的开展，根据防治方案提出科学的规划建议。虽然在“放管服”改革背景下，行政许可和备案应慎重设立，但考虑到拆除工程扬尘污染的危害较大，且备案时间及经济成本均不高，因此，增设备案制度具有较大的必要性和可行性。

（三）创建“随手拍”公众监督机制

扬尘污染防治的奖惩机制直接影响其防治的效果。现有立法明确了施工单位违法的罚款等处罚措施，加之采取企业信用考核、列入黑名单制度等方式加以辅助，但关于拆除工程扬尘防治的奖励制度并不明确。拆除工程扬尘的“即发性”以及其多处于居住密集区的特征，决定了公众监督的高度必要性。我国部分城市地方性法规已经作出相关规定，如《西安市扬尘污染防治条例》第 45条的规定：扬尘污染防治监管部门应当建立扬尘污染及监管工作举报制度，公布受理方式。受理举报后，应当依法调查处理，并在规定期限内将处理结果告知举报人。举报事项查证属实的，管理监督部门应当对举报人给予奖励。但是，何为“查证属实”，如何奖励，尚无具体规定。笔者认为，由于扬尘污染具有肉眼可见的特点，公众拍摄照片、视频如果能够被行政部门依法采信，即可作为行政处罚依据，且这一做法已有地方立法依据⑪《海南省大气污染防治条例》第十三条：“单位和个人提供施工扬尘、堆场扬尘、运输车辆抛洒扬尘、机动车船和非道路移动机械排放明显可视污染物等违法行为的监控视频、现场照片，经有关行政机关依法确认后，可以作为行政执法的依据”。。它赋予社会大众对于随处可见的拆除而产生的施工扬尘可用拍摄记录方式检举揭发违法排放大量扬尘污染物质的拆除施工工程建设单位。建立“随手拍”公众参与机制旨在提高公众的环保意识，拓宽公民获取参与扬尘污染防治的渠道，自觉为环境保护事业贡献个人力量。

四、结论与建议

我国是发展中国家，正处于城镇化快速发展时期，拆除工程将在未来很长时间大量存在，其产生的扬尘污染是对打好“蓝天保卫战”的重大挑战，将其纳入立法明确加以规制，明确其污染防治要求，并加强执法监管，完善公众参与机制，是从源头上减少、杜绝污染的最佳途径，也是完善我国环境治理机制、打造精细化污染防治体系的必然要求。相信随着地方性立法的不断完善，拆除工程扬尘污染会受到应有的重视，并通过立法、行政执法、公众参与的推进得到根本的遏制。