统一长三角“双招双引”政策的创新实践与建议

王世文 郝良峰 王依婷

摘 要：[HTK]实现长三角招商引资与招才引智（简称“双招双引”）政策的协调统一，有利于提升要素配置效率，是落实“建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动统一开放市场”的重要环节。近年来，市场内生推动和职能部门与地方政府对“双招双引”政策的一体化改革实践都在快速进行中，但尚处于边缘性的点状探索阶段。未来，还需在还权于市场、完善地方政府激励体系、培育市场化主体高效配置资源优势等方面加强探索实践。

关键词：招商引资 招才引智 统一政策

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，“破除制约一体化发展的行政壁垒和体制机制障碍，建立统一规范的制度体系，形成要素自由流动的统一开放市场”。政策制定与执行是制度体系运行的关键环节。政策出台的时机、政策内容的质量和政策执行的力度将对制度体系能否实现制定初衷产生决定性影响。政策科学和有效落实将提升各方对制度体系改革的认可，有利于制度体系的坚持和完善。反之，则会引发对制度体系改革合理性的怀疑，影响制度体系改革的进程。实现要素自由流动，提升要素配置效率，增强要素集聚能级，不仅要以统一规范的制度体系为基础，也需要政策与执行的保障。其中，最活跃要素——资金和人才的自由流动，既是实现长三角一体化的目标，也是推进长三角一体化的难点。当前，招商引资与招才引智仍旧是区域间资金和人才有效配置的重要途径，因此，如何统一协调“双招双引”政策也就成为长三角一体化发展的必答题目。

一、统一“双招双引”政策的意义

同土地、设备和厂房等要素相比，资本和人才流动性更大，是更活跃的生产要素。市场一体化有利于资本和人才要素效率最大化，实现资本和人才效率最大化将驱动其他要素在区域间的重新配置。一方面，市场一体化既可以改善区域存量资源配置效率，也可以增强对外部资源的吸引力，从而获取一体化红利;另一方面，区域间资源重新配置也将引起利益重新分配。这一双面效应决定了资金和人才流动的重要性：既是实现长三角一体化的目标，也是推进长三角一体化的难点。

市场与政府是配置资源的两大主体。受考核激励机制与传统观念影响，地方政府主导或引导的“双招双引”成为区域间资金和人才竞争的重要抓手。尽管，“双招双引”可能带来地方保护主义和重复建设问题，但其也具有集中力量办大事和弥补市场失灵的功能，对加速资金和人才集聚、促进经济快速增长具有重要意义。在长三角一体化过程中，“双招双引”仍旧备受地方政府重视，例如，某市在长三角高质量发展推进会上强调：“双招双引”是应对城市激烈竞争、增创发展新优势的迫切需要。提出建立健全考核激励机制，形成比学赶超浓厚氛围。

以经济增长和财政收益增多为目标的地方竞争机制必然导致地方政府深度参与资金和人才的配置过程。由于对快速产生GDP和财政收入以及中央政府鼓励产业的共同偏好，地方政府对资金和人才的竞争长期处于过度状态，迫使“双招双引”政策层层加码，导致市场壁垒、行政垄断和产业同质化等问题普遍存在，市场调节机制难以有效发挥。解决市场机制失效导致资源配置效率低下问题，需要寻求一体化发展新动能。“斯密—杨格定理”表明市场规模扩大将会促进分工以实现经济增长，而市场分割将会限制分工从而不利于经济增长。区域一体化水平提高与要素自由流动能够促进企业总收入提升和地区经济增长，这也得到了微观调查问卷数据和宏观数据计量实证的支持。

长三角地区经济总量约占全国经济总量的25%，是我国经济最活跃和创新能力最强的区域之一。区域集成电路和软件信息服务产业产值分别占全国的50%和34%，拥有全国近25%的“双一流”高校和国家重点实验室与工程中心，区域科技创新人才培育与集聚优势明显。长三角也是我国开放程度最高的地区之一，2018年进出口和外商直接投资总额分别约占全国的37%、39%，并且拥有14个自贸区片区。统一长三角“双招双引”政策，推进一体化机制高效运行，实现要素自由流动，对提升全球资源配置能力、构建国内国际双循环新格局都具有较强示范和引领作用。

二、统一“双招双引”政策的实践

典型事例“星期天工程师”和大丰农场建设都表明资金和人才一体化在长三角具有历史传统。近年来，政府合作与市场主导的“双招双引”政策协调和统一工作也进行了多层次探索与实践。

（一）行动方案对统一“双招双引”政策相关工作的明确

在三省一市《推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》中都对统一“双招双引”核心问题进行了原则性明确，“双招双引”一体化趋势已成为一种共识。

江苏省实施方案提出“全面实施市场准入负面清单，实行统一的市场准入制度，在企业登记、土地管理、环境保护、投融资、财税分享、人力资源管理、公共服务等政策领域建立政府间协商机制，形成协同方案，制定协同措施”引自《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》，中共江苏省委新闻网http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml。以及“探索建立区域一体化标准体系，协同建立南京都市圈标准化联合组织，在环境联防联治、生态补偿、基本公共服务、信息体系等领域，先行开展区域统一标准试点”同上。

浙江省行动方案也提出“加强长三角人力资源协作，建立统一的人才一体化评价和互认体系，强化信息共享、政策协调、制度衔接和服务贯通，探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能出能进的长三角人才柔性流动机制”引自《浙江省推進长江三角洲区域一体化发展行动方案》，浙江日报，http：//zjrb.zjol.com.cn/html/2020-01/08。

而安徽省实施方案则突出了“提升发展皖江城市带承接产业转移示范区”、“高水平打造皖北承接产业转移集聚区”和“完善承接产业转移支撑体系”三大重点。其中，对“高质量共建合作园区”给予了高度重视，并明确了具体任务：搭建产业转移供需信息对接和磋商平台，支持各市县选择1个开发区、1个主导产业高质量承接，推动全省各地与沪苏浙开展多种形式的产业合作。针对产业合作园区难点问题，安徽省提出建立健全成本共担利益共享机制，“探索建立跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制，税收利益分享机制和征管协调机制，利益争端处理机制。完善重大经济指标协调划分的政府内部考核制度”引自《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》，安徽网，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116。

长三角高质量一体化发展是时代的必然趋势，“三省一市”和国家职能部门有关支持与服务长三角一体化发展的改革创新举措，为推动统一“双招双引”政策创造了良好环境，“双招双引”政策也取得了初步成效。但是，总体尚处于不断探索、积累经验的单兵独进阶段，距离实现“让生产要素能够基于经济规律自由流动，实现资源在空间上的优化配置”还存在较大差距。

三、建立统一“双招双引”政策的建议

“双招双引”既关系要素效率提升红利的实现，又同地方经济利益密切相关，是长三角一体化的关键，也是一体化的难点。既然是“关键”，就意味着再难啃的骨头也得啃。近年来，有利于“双招双引”政策一体化的直接与间接实践，以及来自市场内生推动和国家部门与地方政府的“条块”改革都在进行中，但这仅仅是一体化道路上的第一步。既然是“难点”，就意味着统一“双招双引”政策必须在复杂的均衡中稳步推进，需要在国际国内环境变化产生的挑战与机遇均衡中，以及地方政府激励和一体化红利的成本收益比较中，灵活有序而又不失时机地推进。根据当前实际情况，应重点关注以下几点：一是还权于市场，限制地方政府干预市场的权力，减少其出台“双招双引”非公平竞争政策的可能性;二是完善地方政府激励体系，改变其对市场分割和一体化的偏好顺序，激发其主动推进统一“双招双引”政策的内在积极性;三是通过更大范围实施开发区公司化运作改革，释放飞地经济模式市场化运作能级，发挥市场化主体高效配置资源优势，以实力和实效推进“双招双引”政策统一，替代市场分割与行政壁垒。

（一）培育公平竞争市场环境

作为变通的渐进模式——产业联盟、人才联盟和招商联盟，有利于参与各方信息沟通和达成共识，对促进“双招双引”的政策统一具有重要意义，但博弈论理论关于其不足的研究也早有定论。作为政府搭台、市场唱戏模式的探索——飞地经济具有市场机制运作的特征，但无法避免谈判成本高和规模效应有限的不足。作为先易后难的渐进措施——便利企业跨省迁移办理税收业务，虽有积极意义，也并未触及制约“双招双引”一体化的核心难题。总之，这些实践探索多是针对长三角内部要素自由流动的非系统性探索，尚未触及制约长三角要素自由流动的关键问题。

统一“双招双引”政策需全面贯彻落实《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》和《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步转变政府职能，培育公平竞争市场环境，形成企业在跨区域协同、合作、转移中的主体地位。在这一过程中，政府应有所为有所不为，一方面，要限制地方政府参与市场活动和干预经济活动的权力边界，管住政府设置“双招双引”壁垒的手，让其无力“分割市场”。另一方面，完善的竞争政策是推进长三角市场一体化的制度基石，政府需有效满足竞争政策的需求，健全市场化、法治化和国际化营商环境，培育有利于“双招双引”政策统一效率提升的发展环境。通过统一“双招双引”政策实现资源配置效率提升，有利于加强长三角市场化资源配置价值趋向的认同，也有利于促进全球先进要素资源配置目标的实现。没有完善的竞争政策和高效的市场主体供给，现有市场分割和行政壁垒的退出就是纸上谈兵。

培育公平竞争环境方面，不仅要关注资金和项目的市场化，还需率先落实国家人才竞争政策。2016年《关于深化人才发展体制机制改革的意见》就明确破除人才流动障碍，打破户籍、身份、学历、人事关系制约，统一人才资格认证和评判标准。长三角地区在这些方面已进行了积极探索，但还应积极争取有关部门支持，全面深化人才评价机制、人才认定标准、个税减免优惠、绩效奖励改革，逐步清减不适合一体化运作的地方性人才引进、使用、培养、流动政策。近期，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》再次提出深化户籍制度改革，实现长三角城市户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度;以及建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制等。这些都为长三角一体化提供了政策机遇，三省一市应推广G60科创走廊发展经验，在国家有关部门支持下尽快落实中央精神，实现“人才招引”政策全面统一。

（二）完善经济统计和财税分享制度

官员的考评与晋升激励机制是驱动地方政府竞争的动力，也是过去经济快速增长的原因，但也极易导致市场行政分割和同质竞争问题。GDP挂帅和财税利益也是抑制地方政府统一“双招双引”政策意愿的关键原因。有关方面对这一问题也早有认识，2016年《长江三角洲城市群发展规划》就已提出研究建立合理的税收利益共享和征管协调机制。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》再次提出，探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制，促进公平竞争。

统一长三角“双招双引”政策，还需完善财税共享和地方统计制度。国家有关部门需以2019年中央经济工作会议提出的“要把坚持贯彻新发展理念作为检验各级领导干部的一个重要尺度”为指导，以长三角为试点地区，率先健全和完善长三角一体化发展统计制度，创新中央与地方、地方与地方之间的财税分享机制。在财税分享机制方面，既要借鉴《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，探索建立互利共赢的跨区域开发建设和利益分配机制，也需考虑个人所得税税源与享受公共服务群体相匹配的地区利益分配机制，还需清理和规范不利于一体化发展的地方税收政策，逐步减少地区间的政策差异。

（三）加速市场“双招双引”势力培育

出新才能推陳，关上了优惠比拼和市场壁垒的“双招双引”之窗，还需尽快打开“双招双引”的市场之门，并用事实证明“一体化”和“市场化”比过去更有效率。作为跨区域合作的试验田，飞地经济经过多年创新实践，涌现了园区共建、创新飞地、人才飞地等多种形式，有利于发挥比较优势，优化资源配置，实现资金和人才自由流动。但是，飞地经济终究属于“政府搭台，市场唱戏”模式，其“行政烙印无法避免，受行政体制影响，双方政府横向联系、协商途径和渠道较少，双方发展需求很难对接，双方的共赢点也不易找准”。这些飞地经济模式普遍存在谈判成本高和决策周期长等不足。此外，作为一种点对点的合作模式，其规模效应和可复制性也相对有限。

统一的“双招双引”政策需要市场化程度高、经济实力强的市场主体来组织实施。三省一市是我国经济开发区最集中的区域，截至2019年末，共有各类开发区507个。其中，国家级开发区约占全国的四分之一，国家级经开区占比近三分之一，是全球资源配置的重要载体。因此，充分发挥开发区的带动功能是助推长三角一体化发展的重要途径。2019年，国务院《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》提出：“优化开发建设主体和运营主体管理机制，支持有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区”引自“国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见”，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/28/content_5395406.htm。在推进“双招双引”政策统一的过程中，长三角可以试点开发区建设与运营市场化改革，利用多元投资和股改上市，培育市场化竞争主体，发挥开发区作为推进资金和人才自由流动的主平台和主战场的实力水平。

此外，在强调制度改革和政策完善推动“双招双引”政策统一的路径探索之时，也应重视技术手段对“双招双引”政策统一的影响。随着5G、区块链、人工智能等先进技术手段的成熟和广泛应用，人类社会信息透明和共享将进入新的时代，也将对空间经济发展产生深远影响。统一“双招双引”政策也需要评估新技术和新商业模式对一体化发展带来的新机遇，充分提升长三角“一网通”公共服务效率，主动适应其他技术工具变革趋势，降低资源配置成本，提升一体化资源配置效率。同时，“双招双引”政策统一不仅是长三角27个城市内部的一体化，也包括统一对外“双招双引”政策，发挥长三角城市群品牌优势，提升对外招商引才效率，建设全球资源配置高地。