增强“新基建”带动性 释放后疫情时代发展新动能

邱尔丽 张竞 李俊承

摘 要：在疫情冲击、经济下行和全球科技竞争愈演愈烈的背景下，“新基建”通过构建稳投资保就业新支点、为技术创新创造条件、催生新业态新模式、推动区域产业结构优化的四方面路径，成为培育释放新动能的重要载体。目前，“新基建”建设仍面临民资参与不足、创新支撑不强、地方财政资源条件不匹配等问题和挑战，亟待加强顶层设计、激发市场活力、推进示点示范、创新监管治理体系，进一步增强其带动性。

关键词：新基建 新动能

突如其来的新冠肺炎疫情对中国和全球经济形势造成了前所未有的影响。新型基础设施建设因兼顾短期稳增长和中长期加快新旧动能转换的作用，成为点亮中国后疫情时代新发展的重要抓手。但各地在推进过程中仍存在创新支撑不足、市场带动不强等问题，应找准制约“新基建”培育新动能作用发挥的深层次原因，积极又稳妥地推进“新基建”投资建设。

一、“新基建”培育新动能的形势与路径

新发展理念引领下提出的“新基建”，成为在新形势下培育释放经济发展新动能的重要载体。当前，主要面临以下发展形势，并通过四方面路径发挥作用（见图1）。

（一）构建新支点：疫情冲击下经济形势严峻，“新基建”为稳投资保就业提供支撑

受疫情冲击影响，我国上半年GDP同比下降1.6%。世界银行、标普等不少国际机构预计，我国全年经济增速或低于3%，创改革开放以来新低。“新基建”作为逆周期调控的重要抓手，比传统基建具有更强的正外部性，获市场普遍看好。主要机构预测今年“新基建”投资规模平均值在1.6万亿元左右，带动投资增长1%-2%左右根据中国银行研究院、中泰证券、华创证券、兴业银行、中信证券、华泰证券、广发证券、国金证券、光大证券、招商证券、中信建投、京东数字科技、赛迪研究院等市场机构预测值计算。机构预测多数基于央视中文国际频道提出的5G网络、大数据中心、人工智能、工业互联网、特高压、新能源汽车充电桩、城际高速铁路和城际轨道交通七大“新基建”相关领域，若根据国家发改委4月20日公布的“新基建”定义，估测规模或进一步扩大。

（二）推进新技术：全球科技竞争愈演愈烈，“新基建”为我国抢占制高点创造条件

当前，全球信息化浪潮席卷，5G网络等新一代信息基础设施被视为科技竞争的核心环节。中国信通院数据显示，截至2019年5月，全球共28家企业声明了5G标准必要专利，中国企业声明数量占比超30%，位居首位。中国具备一定的竞争优势条件，但仍有较大提升空间，特别是关键核心环节上亟待取得重要突破。赛迪报告称，以工业互联网为例，目前超94%的高档数控机床、超95%的高端PLC、超95%的工业网络协议、超90%的高端工业软件被欧、美、日企业垄断。中美经贸摩擦爆发以来，美国对我科技公司频频发难，“新基建”加快推进对于华为等公司解困，提升我综合科技实力，在大国博弈中抢占先机将发挥积极作用。

（三）催生新模式：线上需求逆势强劲增长，“新基建”为新业态新应用发展奠定基础

在疫情倒逼下，人们的生活和消费方式发生巨大变化，“云经济”“宅经济”展现强大成长潜力。工信部数据显示，今年上半年，互联网企业信息服务收入3577亿元，同比增长16.3%;互联网平台服务收入和数据服务收入分别同比增长13.6%和14.3%。终端消费向线上迁移，线上线下加速融合为“新基建”的推进提供了发展机遇。而随着信息网络等“新基建”不断提升，更多的新应用将加速推出，商业模式、消费习惯还将继续发生较大变化，形成基础设施与产业的良性互动，持续激发“双创”活力，支撑数字经济发展。

（四）优化新结构：疫情致区域分化加剧、产业链承压，“新基建”为结构调整注入动力

疫情全球蔓延，制造业产业链出现传导不畅、局部断链等情况。一些外向型经济依赖程度较高、疫情防控与经济发展统筹不够好的地区受负面影响较大，地区分化进一步加剧。与此同时，疫情期间，智能制造落地较好的企业、数字经济发展较快的地区在应对人员短缺、供给不足、换型转产等方面表现出更强的抗风险能力。在海外疫情持续蔓延，我国处于常态化疫情防控的情形下，结合地区资源特点，抓住“新基建”的发展契机，将有助于实现疫情影响对冲和区域产业结构调整优化，保持我国产业链供应链的稳定性和竞争力。

二、增强“新基建”带动性面临的問题与挑战

（一）民资参与不足、投资分散制约“新基建”稳增长效果

梳理2020年一季度新增政府专项债券募投项目中涉及“新基建”项目发现，资金来源主要是财政资金和专项债等政府性资金，占比60%以上;自筹资金占比近30%，以城投债、企事业单位自有资金等为主，通过PPP模式参与投资的社会资本为数不多。相比传统基建，5G、大数据、工业互联网等“新基建”前期投入巨大、短期见效慢，建设初期难以完全规划出全部应用场景，难以准确计算未来收益;且对各类电力、电子设备依赖更多，更新换代和能源需求较大，后期运营管护成本更高，影响了民企进入的积极性。部分民企还存在产业投资“路径依赖”，对高科技产业“心中没底”，对基建领域可能存在“隐形门”心存畏惧，导致投资“望而却步”。此外，从各地已公布的“新基建”项目来看，单体投资额10亿元以下的居多，呈现“小”“散”特点。一些地方急于抢跑“眉毛胡子一把抓”，或致有限财政资金被分流，无法聚焦发力，也制约了“新基建”对经济的拉动作用。

（二）建设“重硬轻软”“重复化低端化”制约创新能力提升

一方面，基础设施建设易“重硬轻软”，偏重产品制造能力而忽视核心技术、应用场景、制度体系等软实力的提升。分析“新基建”相关领域专利申请情况发现，2019年，除5G领域专利申请数量较2018年明显增长，工业互联网领域略有增长外，其他领域专利申请量反而有不同程度的下降（见图2）。此外，猎聘网大数据显示，今年一季度“新基建”相关职位同比增长43%，专业化高端人才紧缺。如，波士顿咨询、高盛等机构统计，我国人工智能领域人才数量仅为美国的1/17，缺口超500万人。另一方面，部分地方和产业资本未进行科学规划，盲目扩大规模再生产，致重复建设、高端产业低端化发展。有媒体调研发现，部分二三线地方政府大量上马云计算、数据中心项目，规划建设唯“规模论”，但实际“大而不强”，且市场需求不足以支撑，设备机房“晒太阳”时有发生，不仅不利于创新，还可能形成新的产能过剩。

（三）用新概念“走老路”制约创新生态体系形成

一方面，一些地方政府迫于短期经济压力，以“新基建”之名行“老基建”之实。国泰君安研究显示，目前各地打着“新基建”口号发布的投资计划中，真正属于“新基建”的项目占比并不大。从PPP项目看，传统的“铁公基”仍是大头，占比近41%，其次是房地产相关占比约20%，真正与“新基建”相关的仅占15%左右;另一方面，“新基建”与传统基建在要素功能、成本结构、质量控制、运维要求等有很大不同，而且更需要设施之间统一的部署和协调。以F5G和5G为基础的信息基础设施，只有与人工智能、工业互联网、智慧能源等协同推进，才能有效发挥上下游的连动保障作用，激发数字经济体系活力。如果对“新基建”认识不足，简单用传统基建的套路去做“新基建”，将导致建设成效得不到充分发挥，甚至诱发新的风险。

（四）地方财政和资源条件不匹配影响“新基建”健康发展

根据各地公布的2020年投资计划和Wind数据统计，贵州、云南、陕西等西部省份年度投资规模在4000-5000亿，但财政自给率却不足40%，且债务负担率相对较高，其中贵州债务负担率高达76.3%。河南、山西等中部省份年度计划投资8000亿以上，但财政资金自给率分别为40.8%和53.5%。在国内财政减收、疫情后全球范围内经济运行趋势难以预测的大环境下，若超出能力范围大规模投资“新基建”，或增加地方财政风险。此外，推行“新基建”离不开当地产业、人才基础、资源成本等软硬条件相匹配，如果不在具体项目上充分论证，将阻碍“新基建”促进转型升级的效果，甚至起到反作用。

三、政策建议

（一）加强顶层设计，强化国家战略与地方规划的衔接

尽快出台推动“新基建”发展的顶层方案，注重处理好三方面关系：一是管理部门专项规划间的关系。改变由不同行业管理部门独立制定和实施专项规划的治理模式，构建统筹部署各类新型基础设施的有力的组织保障，强化部门协同。二是相关重大战略政策间的关系。在推进创新驱动发展、制造强国、数字中国等一系列重大战略和重大政策落地过程中，强化统筹设计、合理实施，避免“扎堆发展”“重复建设”。三是国家战略和地方规划间的关系。在大力推进地区结构优化和国家产业链现代化建设的框架下，着力实施分区分类指导，加强对重点地区政策倾斜。如，结合后疫情时期新形势和区位优势，打造“中部基地”“东数西算”等工程，推进区域产业结构调整。

（二）优化营商环境，激发民间资本参与“新基建”的活力

一是着力畅通常态化疫情防控下营商环境的新堵点，减少阻碍民间资本进入“新基建”的政策障碍，借疫情契机加快推动数据共享、不见面审批等“放管服”改革事项。二是明晰“新基建”项目中民间投资回报机制，通过税收减免、政策补贴，以及开放基础数据、调整要素价格等创新方式，提升项目建设运营的吸引力。三是加快推进PPP，积极探索可持续的基建投融资模式。可考虑通过建立全国性基础设施投资公司，引进混合所有制等方式，明确“新基建”项目建设中的责权利。

（三）加强示点示范作用，做好重大创新项目布局储备

一是推进重点城市群先试先行。在统筹各类创新试点示范项目前提下，遵循以点带线、以线带面的发展路径，进一步发挥京津冀、长三角、粤港澳等城市群先试先行作用，有序、稳健推进“新基建”全国布局。二是强化前瞻性布局意识。加强可能成为技术发展“天花板”，并具有较强产业带动效应的关键基础设施投入。如适度超前部署全光有线网络，融合千兆速度的F5G和5G移动网络。避免出现特定设施因未预留足够接口和空间等原因扩展受限，或各地设施对接难以统一标准等不利局面。此外，适应数字经济和“新基建”发展需求的人才储备也要相应提速。

（四）开展“新基建”发展指标研究，创新监管治理体系

一是探索建立“新基建”發展指标和绩效考评体系。充分利用大数据技术手段，研究制定适应数字经济的计算方法和指标体系，对“新基建”项目动态监测和评估，客观评价建设成效和社会经济效应，强化风险发现和预警。二是创新监管理念，健全法律法规。“新基建”具有跨地区、跨行业的融合发展特点;伴随技术革命和产业变革，其内涵和外延也在持续发生变化，应不断跟踪研究，动态审慎监管。同时，加快相关法律法规梳理和完善，出台宏观政策文件的落实细则，使之有法有规可依，保障其健康发展。