村镇招商引资中县乡政府职能问题研究

裴桂芬　张伟娟　王继坤

摘要：改革开放以来，我国招商引资经历了四个发展阶段，总体来说地方政府在招商引资中的作用经历了由强到弱的过程。而在村镇招商引资过程中，由于村镇的特点和引资的特殊性，县乡级政府在村镇招商引资中的作用是不可忽视的。本文首先论述地方政府在招商引资中的职能，接着分析村镇及招商引资的特点，最后分析了适应上述特点的县乡级地方政府的具体职能，并提出了应该注意的几个问题。

关键词：村镇招商引资地方政府职能问题

改革开放后，为了促进我国经济的繁荣与发展，中央政府制定了招商引资的政策，各级政府开展了轰轰烈烈的招商引资活动。招商引资对我国经济发展、技术进步、管理提高影响巨大，地方政府在招商引资中也发挥了重要作用。而地方政府在招商引资中的职能也不断演变，经历了参与、主导和淡出的阶段。在研究村镇招商引资问题时，由于村镇及招商引资的特殊性，县乡政府的作用将呈现不同的特征，这也是本文的研究核心。

1.地方政府在招商引资中的职能及其演变

1.1地方政府在招商引资中的职能定位

招商引资是一个耳熟能详的概念，而对于招商引资的确切含义，却不是任何人都能知晓的。招商引资是以优越的地理区位、特定的人文资源或包装推介，吸引外部资金、项目、技术、人才、管理等生产要素，使之与本地的生产要素相结合，改变该地区产业组织、产业结构，产业布局特征，促进该地区经济跨越式发展的有效途径。虽然招商引资是一种市场行为，但在世界各地的招商引资实践中，各级政府均发挥了一定作用，尤其是地方政府的作用更加突出。一般来说，地方政府在招商引资中的作用表现在三下方面，一是投资环境的营造者，地方政府在中央政府的政策框架下，制定各具特色的招商引资优惠政策，开展招商引资宣传活动，完善招商引资项目的基础设施条件；二是招商引资活动的组织领导者，地方政府提供招商引资信息，规划招商引资重点项目，组织对外宣传推介，组建招商团队，协调招商引资活动；三是市场秩序的监管者和维护者，维护公平竞争的市场秩序，纠正地方保护主义倾向，及时有效地制止不正当竞争行为。

1.2地方政府在招商引资中的职能演变

我国的招商引资开始于20世纪80年代改革开放初期，至今经历了四个阶段。第一个阶段是从1979年到1984年，这是招商引资的萌芽阶段，地方政府主要负责中央招商引资政策的实施。为更好地推进改革开放工作，中央政府成立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，并开放了沿海14个城市，这成为我国改革开放的前沿阵地。这一时期的特征是中央政府制订招商引资政策，地方政府根据中央的政策制订了本地区具体的招商引资政策并具体实施招商引资，中央政府成为招商引资的主导者，地方政府是执行者。

第二个阶段是从1985年到1991年，这是我国招商引资的初级发展阶段，地方政府对招商引资的参与作用逐步增强。随着开放范围的不断扩大。我国的招商引资渐入佳境。但这一阶段的招商引资还是由中央政府主导，地方政府的参与越来越多，作用也越来越大。

第三个阶段是从1992年到2005年，这一阶段是我国招商引资的高速发展阶段，地方政府成为了招商引资的主导者。这是由于中国经济体制改革表现在中央和地方之间的关系是中央放权、“分灶吃饭”，无形中强化了地方政府的利益动机和经济责任，地方政府既可以按照上面给政策、自己想办法的方式，发挥主观能动性，寻求地方经济发展的机遇和条件，也有着“为官一任、造福一方”的不可推卸的责任。为此，地方政府纷纷制定各种优惠的税收政策、土地使用政策吸引资金，地方政府成了招商引资的主角。

第四个阶段是2006年至今，这个阶段是我国招商引资规范化科学化的阶段。“十一五”规划指出我国利用外资的主要目标将发生变化，利用外资的理念、方式以及重点产业、地区结构等都将出现重大变化。积极有效利用外资，切实把重点转到引进国外先进技术、管理经验和高素质人才上，是“十一五”时期提高利用外资质量的关键和重点。这些措施在一定程度了限制了地方政府引进外资的不当行为，地方政府在招商引资中的职能也逐渐弱化或淡出。

2.村镇招商引资的特殊性以及县乡政府职能定位

2.1村镇招商引资的发展历程

村镇招商引资最早发生在我国成立的经济特区和沿海开放城市的东部村镇。这些村镇首先具有地理位置上的优势，其次这里的城镇信息比较发达，观念比较先进，所以能够在当地政府的主导下抓住机遇吸引资金发展村镇，率先引进外资的村镇目前已经成为国内的重要产业基地，例如浙江慈溪的宗汉镇、东莞的虎门镇、天津的杨村镇。随着“西部大开发”、“中部崛起战略”的相继提出以及我国加入WTO，招商引资工作更是进入了全新时期，一批民营企业也积极投入其中，这使得中西部的一些村镇在招商引资工作中经历了从无到有，逐渐增多的过程。但从目前来看，能吸引资金的中西部村镇还是少数，新形势下，东南沿海地区的加工制造业生存环境越来越差，我国产业结构布局调整势在必行，一些企业要内迁或向农村转移，给广大村镇的招商引资工作带来了新的机遇。

2.2村镇招商引资的特殊及县乡政府的职能定位

村镇招商引资与一般的招商引资相比较有着自己的特殊性。第一，村镇之间的发展水平差距比较大。东部村镇比较发达，东部的发达村镇比中西部的一些县城还要发达。中部的村镇有一些乡镇企业但是规模比较小。西部的村镇比较路后，基本上没有什么企业，也不具备招商引资的能力。第二，村镇的基础设施比较落后，很多村镇交通不便利，信息不发达。村镇的网络普及率很低，西部的一些村镇甚至没有网络。第三，村镇缺乏人才。大专以上学历的人才村镇都很少有，更缺乏管理型人才。第四，村民缺乏招商引资的意识和能力，不具备组织招商引资的人才。

基于此，虽然说招商引资是一种市场经济活动，应由市场来自觉主导，从前面的分析也可以看出，政府在过去的招商引资中经历了一个参与、主导、淡出三个阶段。但由于村镇的特殊性，还期待县乡政府在招商引资中发挥更大作用，发挥其投资环境营造者、招商活动组织者和市场秩序的维持者的职能。

3.县乡政府在村镇招商引资中的具体行为

3.1县乡政府主导招商引资硬环境的建设

良好的硬件环境是招商引资的首要条件。村镇的基础设施比较落后、交通不便是影响村镇招商引资的主要原因。县乡政府可能没有足够的财力来建设所有村镇的基础设施，但是政府应该分析该辖区内村镇的相对优势，找出重点进行招商引资的村镇，对这些村镇进行通畅的交通运输网、便捷的通信网络等基础设施的建设。政府可以集中村镇的经济实力，建立相应的开发区，开发区经济发展了，财政收入增多了，可以进一步改善周边村镇的基础设施，这样可以带动周边村镇的发展，进一步扩大开发区范围覆盖周边的村镇或者在周边村镇建立新的开发区形成良性循环。

3.2县乡政府力促招商引资的软环境建设

在相当长的时期内，人们认为具备一定的土地资源优惠政策以及廉价的劳动力，就可以吸引投资者，也就可以招商引资，因此招商引资在很多较权威的著作上的定义，就是用土地资源、优惠政策、廉价劳动力换取投资者的投资就是招商引资。但是投资者认为良好的软件环境规范的市场比优惠的政策更具有诱惑力。因此地方政府制定的招商引资政策必须透明，对所有投资者必须严格按照优惠政策统一对待，并且要保持政策的持续性和稳定性。县乡政府要简化项目审批，实现服务型管理；梳理各自的审批事项，做好简政放权工作；对于必须审批的事项，要进一步简化审批程序，全面执行首问责任制、服务承诺制、一次性告知制、限时办结制，提高办事效率。

3.3县乡政府规划村镇招商引资的产业规划

县乡政府的产业规划关系到村镇经济的可持续发展。对于比较发达的村镇，地方政府在招商引资时主要考虑产业聚集问题，利用村镇中已有的优势产业吸引投资，利用投资进一步加强优势产业的优势，例如诞生浙江义乌第一家衬衫企业的苏溪镇现在已经形成产业集聚成为浙江省衬衫工业专业园，现有衬衫企业638家。对于中部的村镇，地方政府在招商引资中注意延伸其村镇现有企业的产业链，例如吸引当地企业的上游或者下游企业进行投资，可以降低起上游或下游产业的运输成本。对于西部的不发达村镇地方政府在招商引资时主要分析村镇的比较优势，找出适合当地比较优势的产业进行招商引资。

3.4县乡政府的信息发布职能

县乡政府的信息发布只能包括对投资者发布和对村镇发布。因为村镇企业以及村民没有招商引资的意识和能力，所以村镇招商引资的信息必须通过政府发布给投资者。地方政府可以通过办理招商引资的网站、招商引资洽谈会等方式发布。地方政府可以办理专门的招商引资网站，把当地的招商引资政策、当地的资源优势、当地的治安环境等发布到网上，可供那些投资者进行参考。地方政府可以办理招商引资洽谈会，请投资者来当地考察，加强投资者的投资意愿。同时政府也应该把招商引资的政策、招商引资的意义告诉村民。只有大家都认识到招商引资的重要性才能积极配合，才能化被动为主动积极地投入到招商引资中配合政府搞好招商引资。

3.5县乡政府对招商引资项目的选取洽谈职能

由于村民没有洽谈项目的能力，村镇没有招商引资的中介机构，因此地方政府应成立有专业人士的招商引资部门，挑选招商引资项目、洽谈项目、签订项目。同时地方政府对项目进行洽谈更具有可信性。一些投资者往往不相信招商引资的个人或者企业，政府出面洽谈更容易得到投资者的信任，同时对于一些政策政府的招商引资人员更加清楚更具有决策权。

4.县乡政府在村镇招商引资中应注意的问题

总体来说，虽然村镇招商引资的规模还不是很大，但村镇招商引资却引发了一些问题，第一，发达地区村镇间过度竞争导致资源浪费，“一元钱地价”、“无限期免税”等过度的优惠条件违背了国家的宏观政策，以东莞地区为例，由于村自为战，土地利用效率越来越低，却无法整合，现在已很难从一个自然村中找出一块几十亩的土地。此外，各村对电和水的争夺也很紧张，以上这些都导致了资源的浪费。第二，村镇引入项目造成了严重的环境污染和资源破坏，仍以东莞地区为例，光电厂污染非常严重，此外，在珠三角的一些村镇，拆除旧电缆的小企业，对空气和地下水污染都很严重。再看北方省份，以河北省为例，满城县的造纸企业、徐水县的二手汽车拆装都对河流和土壤造成严重污染。第三，征地农民问题引发了系列社会问题。在村镇招商引资过程中，特别是一些大项目的建设，大量农田被征用。据统计，我国耕地最近6年减少了6100万亩，全国失地农民总数在4000万左右，并且每年还以5％的速度增加，给社会留下了不少隐患。

基于上述问题，要求县乡政府要注意一下问题：首先，制定的优惠政策应该透明公开，避免寻租行为的出现，造成招商引资人员的腐败。招商引资政策的透明和公开，可以避免村镇间通过优惠政策进行不良竞争，并促使县乡政府将招商引资的重点有优惠政策转移到提供优质服务上来，有利于提高县乡政府的工作效率和质量。其次，禁止将招商引资作为行政考核的指标，可以避免为了完成招商引资的任务而只顾数量忽视质量。最后，应该避免低价出卖土地，浪费土地资源，妥善安置被征地的农民。建议县乡政府从土地收益中划拨出部分专项资金，建立失地农民再就业和培训基金，根据市场所需专业人材，有针对性地建立劳动技能培训机构，同时，中央政府要进一步完善农村医疗合作机制，加快建设农村养老保障机制，尽可能把大部分失地农民纳入社会保障体系，使他们在失去土地之后不再有畏惧心理，不能为了招商引资而损害了农民的利益，只有保护了农民的利益才能有安定的招商引资环境。

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