农村集体经济发展路径探索——以湖南省岳阳县为例

何水滔 汤志洁

（中共岳阳县委统战部，湖南 岳阳 414100）

党的十九届四中全会决定提出：把发展农村集体经济、完善农村基本经营制度作为坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展的重要任务。要按照实施乡村振兴战略的新形势和新要求，探索出发展壮大农村集体经济、完善农村基本经营制度的新路子。习近平总书记强调，发展壮大村级集体经济是强农业、美农村、富农民的重要举措，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量,是实现乡村振兴的必由之路。因此，发展村级集体经济是解决村集体“有钱办事”的根本途径,也是加快美丽乡村建设的重要保证。为探索村级集体经济发展路径，笔者就湖南省岳阳县村级集体经济状况开展了调研。

1 农村集体经济发展现状

湖南省岳阳县地处湘北，濒临洞庭湖，全县总面积2809km2。属传统农业大县，是国家粮食、水产品、牲猪养殖、蔬菜基地县。辖15 个乡（镇、办事处），161 个村民委员会，31 个居民委员会，总人口720000 人，其中农业人口610000 人。近年来，岳阳县坚持把发展壮大村级集体经济作为推进美丽乡村建设和脱贫攻坚的重要动力，创新思路，强化措施，全县村级集体经济发展迅速。2019 年，岳阳县农村集体组织经营收入967 万元。其中，年收入1 万元以下的组织26 个、1-5 万元的47 个、6-10 万元的30 个、11-50 万元的13 个、50 万元以上的1 个[1-2]。岳阳县集体经济发展现状具体表现在以下几个方面。

1.1 发展不平衡

岳阳县161 个村民委员会，集体经济为空白的有75 个，占全县总数的46.6%。地处偏远、交通优势缺乏的山区村，如月田、毛田、公田、步仙等乡镇村集体经济收入空白村多，占全县总数的62.7%。交通便利、有近城优势的麻塘、荣家湾、新墙、新开等乡镇村级集体经济收益占全县总收入的83.5%。

1.2 产业无特色

大多数村级集体经济仅限于办公用房、门面、老校舍、工厂、仓库、市场、生产设施、池塘、滩涂、水库等闲置或低效使用存量资产。为了降低风险，大多数村仅处理集体资产，收取承包费或转让费，导致集体资源利用率低，村级集体经济缺乏可持续的收入。在发展项目选择上，发展之路不宽，同质化严重，没有产业特色。

1.3 发展困难多

一是资产难激活。农村土地资源是最丰富的，但土地资源的激活往往受到区域地位的制约，除了一些试点外，在现行政策下，资产抵押贷款仍存在一些障碍。至于偏远位置，限制了村里的自然资源，可以依靠较少的资源推动经济发展的空间更小。二是产业发展难。目前，大部分农村仍以发展传统种养殖业为重点。除了自然资源和交通区位优势外，休闲、旅游等新型农业产业的发展还需要强大的经济实力、政策支持和长期的发展引导。三是债务问题难解决。过去，农村税费的缴纳、各种形式的达标、水利建设、报刊订阅等，给大多数行政村造成了沉重的债务负担。近年来，针对村民对道路建设、饮水安全、公共服务、解决贫困、美丽乡村建设、环境整治等方面的要求提升，部分农村被迫举债建设，造成了旧债未消且新债增加的现象。

2 农村集体经济发展存在的主要问题及原因分析

2.1 人才缺乏

大多数村干部都有“小农”意识或心理浮躁，缺乏持之以恒的精神，顾虑村级集体经济的发展受到指责和抱怨，甚至失去选票。另外，大多数村干部在发展集体经济方面的经验尚浅，新知识掌握有限。懂经营、善管理的人才引不进、留不住。

2.2 管理缺位

一是管理体制不完善。有的村虽然有村民财务管理小组和村民委员会制度，但制度不完善，人为干扰多，造成经费开支随意性大。二是制度实施存在漏洞。由于缺乏对“三资”合同文件管理的规定，村干部往往没有明确的监督者，相关档案的法律意识淡薄。三是监管不到位。在“三资”管理上，一些乡镇的部门没有深入地监督管理。

2.3 支持缺失

过去，由于对村级集体经济的发展重视不够，在财政、金融、土地、人才等方面缺乏有力的支持措施和优惠政策，未设立专业技术指导小组对技术进行指导。税收优惠和扶持力度未倾向集体经济项目。对小型和微型村级集体企业项目支持不够，没有金融机构对农业的信贷支持，需要通过增加信贷额度、放宽抵押政策、拓宽融资渠道等方面为村集体经济的发展“松绑”。

3 推动农村集体经济发展的措施

3.1 聚焦组织建设，打造一支新队伍

“三位一体”的农村基层组织体系是农村集体经济发展壮大的重要组织保障。选拔和培养一批引领农村集体经济发展的领头人，为农村集体经济发展壮大提供人才支撑。一是挑选一批领头人。将率先致富的农村经营能人选拔至农村集体经济组织的领导队伍中，成为既受群众拥护，又能搏击市场，经营管理好集体资产，促进集体资产保值增值的领头人[3]。采取从现任村（社区）干部和致富能人中选拔一批，从返乡大中专毕业生、外出务工返乡人员中选任一批，从县乡机关、离退休干部和异地优秀村（社区）干部中选调一批，从村（社区）后备干部中选用一批，从大学生村官中选择一批的“五个一批”的方式，着力优选一批具有集成应用计算机与网络技术、物联网技术，熟悉经营管理、策划咨询、调查规划、旅游服务、旅游管理、企业管理和发展集体经济意识强的能人推荐到村级组织负责人岗位上，助推集体经济发展[4]。二是组建一批生力军。通过县委党校、县级广播电视大学、县级职业中专培养一批致富带头人、科技带头人、企业负责人、农业大户、农民经纪人和建设一批农业合作社，培养专业技术协会和产业化龙头企业负责人。分批选派干部下乡担任乡村振兴指导员、驻村扶贫工作队员和第一支部书记，以促进基层干部下沉落实，开展相关结对农村集体经济发展规划、项目建设，形成群策群力，助推农村集体经济发展壮大的良好局面。[4]三是凝聚一批排头兵。完善以农村基层党组织为核心的农村集体经济组织，积极推进“支部+行业”“支部+协会”“支部+合作社”等多种组织模式的建立，在农村（社区）建立特殊类型党支部，如党总支部、经济发展类党支部、农民专业合作社党支部等，发挥农村基层党组织在发展壮大集体经济中的战斗堡垒作用和党组织负责人的排头兵作用。

3.2 创新发展思路，探索一套新模式

创新是引领发展的第一动力。农村集体经济的发展须借助互联网、物联网等先进技术，通过组织管理创新、产业整合创新，创建新型农业经营主体、服务主体，稳步推动农业适度规模经营多种形式，实现农村集体经济高质量发展。一是树立现代化理念，发展现代农业。要发挥农村集体所有制的经济权利平等优势，因地制宜，推动农村资源资产化和产权明晰化，创新统分结合的双层经营体制，鼓励家庭承包地经营权向新型农村集体经济组织、新型合作社、合作组织流转，实现集体资本集中效应[5]。在清理库存、摸底登记、明晰产权中以乡镇为主，以农村集体所有的写字楼、门面、老建筑、工厂、仓库、市场、生产设施、池塘、滩涂、水库等闲置或低效利用存量资产为重点，支持村委会对闲置或低效使用存量资产通过依法改造、入股联营等方式盘活，实现资源利用效率最大化。如岳阳县内主干公路沿线村以及其他近城村可学习新墙镇高桥村、麻塘办事处麻塘村、张谷英镇渭洞村的成功经验，现有集体土地和林地的流转、租赁和承包，应当依法进行，发展规模种植、养殖业，盘活存量资产，提高村级集体经济的持续性和高效性。二是强化工业化理念，延伸产业链条。农村集体经济要推动产业融合发展，形成现代化产业发展体系。通过引入新技术、新业态和新模式，发展现代流通方式，挖掘农业和农村的生态价值、休闲价值、文化价值，发展现代特色产业，推进集体经济向深加工、高附加值的高端产业发展[6]。根据村级组织以促进发展、村民受益、村级增收的原则，主动参与一、二、三产业融合发展，走农产品精深加工之路，扩大“公司+基地+农户”深度，延伸产业链条。积极搭建公共服务平台（中心），探索建立农业生产经营合作社、劳务合作社、技术协会等各类市场主体，提供原料供应、技术指导、品牌注册、市场信息、产品营销、物业管理、宣传推介、代耕代种、综合管理、农村电商等有偿服务。三是培养市场化理念，培植新型产业。要统筹项目资源，形成“项目带动型”模式，对政府投资的电力、农村基础设施、污水处理厂等回报相对稳定的项目，优先允许村级集体经济组织按照规定程序参与投资、组织和实施，其收益并入村级集体经济。同时，政府投资的公益性项目形成的固定资产可以界定为农村集体资产，由村级集体经济组织持有和管理。按照“政府融资、村级土地供应、管护合一、互利共赢”的思路，积极推广光伏发电、风力发电、水力发电和垃圾发电等新能源项目，探索稳定村级集体经济收入的地方商业模式，培植新型产业，开创“旅游开发型”模式，实施乡村振兴战略、城乡协调发展、生态文化相融，发展乡村新型服务业和现代农业领域，发挥集体统一经营和服务的优势。随着农家乐的兴起，村级集体既要引导农家乐发展，亦可与专业旅游公司合作成立村级旅游开发公司，打出统一经营品牌，积极开拓市场，改善基础设施和专业服务，形成有分有合、有机融合的双层经济体制[7]。筻口镇所属村可以全省“醉美湘镇”为品牌、张谷英镇下辖村以全省“文旅小镇”为支撑，新墙镇沿线村可依托全省首批“同心美丽乡村”，黄沙街镇临近村可以“茶香小镇”为核心，发展度假休闲、农业观光、农业体验等为基础的生态旅游产业，实现村级集体经济产业转型。G240 沿线村可借助岳阳市委、市政府主导的“乡味长廊”建设，在拓展乡村农庄、民俗园、文化园、田园综合体方面作文章，延伸饱尝“乡味”、感受“乡情”、品味“乡韵”的链条，描绘集体经济发展的新篇章。

3.3 完善保障体系，建立一种新机制

一是确保政策保障。要依托国家对“三农”补助、扶持政策，实现农村集体经济组织的最大效应，强化集体经济组织在农村的主体地位；要将国家关于农业技术的研发政策和经费投入与农村集体经济捆绑，使农业技术研发真正接地气。同时，允许财政项目资金直接投向符合条件的集体经济组织[7]，制定“关于发展农村集体经济的意见”，完善直接补贴、财政投入、担保贷款、风险补偿、贷款利息优惠等多种支持制度，明确村级集体经济奖励、管理等办法，将集体经济融入先进技术集成化、农业经营规模化、新型农民职业化和农业信息化的科技体系，优化集体经济发展的软环境。二是加强激励支持。要探索并完善工业反哺农业、城市带动农村、先富地区对口帮扶后进地区的协同机制，创新协同共享模式，持续用力，靶向施策，将发达地区的教育资源、先进研发水平与技术、发展理念、经营方式和文化信息等投放至贫困地区，帮助贫困地区集体经济尽快走出低水平循环发展困境[3]。另外，要将村干部报酬与村级集体经济发展联系起来，同年集体经济收入可用于奖励村干部；鼓励村干部参股，形成村干部、村集体和群众的利益共同体；对发展村级集体经济作出成效突出的村干部，在录用公务员和选拔乡镇领导班子成员时，同等条件下优先录用[6]。三是突出规划指导。要根据资源优势、产业基础、市场需求和总体发展规划，科学确定集体经济的发展方向、重点和规模，加快形成布局合理、结构优化、效益显著的集体经济格局。四是凝聚资金合力。要用足、用活、用好国家财政支农、惠农政策，争取更多的高效农业开发、农村环境整治、生态补偿等涉农奖补政策，开展“引老乡，回故乡，建家乡”活动，引进工商资本，承接非农产业转型。同时，要加大金融支持力度，扩大对集体经济授信贷款面，允许农民专业合作社开展信贷合作，深化农村集体产权制度改革，开展农村集体经营性项目“持改股”改革。另外，加强土地规模流转和农村产权转让服务，积极开展农村土地承包经营权抵押贷款改革，为村级集体经济发展提供强有力的资金保障。