大数据时代国家治理的风险与因应

冯志宏

(延安大学 政法学院，陕西 延安 716000)

随着互联网、云计算和人工智能等技术的发展，人类正步入大数据时代。大数据对人类经济、政治、文化、社会和生态等发展产生重要影响。新时代，大数据既给我国国家治理现代化提供了良好条件和机遇，同时也产生巨大风险。因此，中国国家治理过程中必须勇于直面、合理应对大数据风险，不断提升国家治理能力和治理水平。

一

实践是人类存在的基本方式。人类在社会实践活动中产生大量数据，其对人类自身发展具有重要价值。由于生产力发展水平的差异，在社会发展的不同阶段，人类对数据使用的能力和效果也具有极大的差异性。传统社会下，由于科技水平较低，人类虽然也获取和运用数据为自身服务，但是其所使用的数据主要是小数据。所谓小数据就是个体化数据，其具有“局部性、静态性、单维性、非场景化和规模性等特征”[1]。小数据具有明显的局限性，不利于人类全局和整体把握数据信息，推进社会发展。随着科技的进一步发展，社会实践主体对数据的把控和应用达到新水平，人类进入大数据时代。作为一种新生事物，学者们目前对大数据还没有形成完全统一的认识。但是，大数据至少包含以下两方面内容：一是从数据量角度看，大数据是一种海量数据；二是从技术角度看，大数据是一种利用数据处理为人类服务的技术。大数据具有数据规模大、处理速度快、式样多和价值密度低等特点，其对社会发展的诸多领域产生广泛影响。

国家是生产力发展到一定阶段的产物。国家产生以后，如何治理国家就成为历代统治者必须关注的重要问题。传统社会下，国家治理更多体现为统治者对国家的管理，即由政府主导，主要通过行政命令方式实现对国家的统治。现代社会，国家治理主要是由政党、政府、市场和社会等多元主体形成合力，通过法制方式，实现对国家和社会事务的有效规范，达到国家统治之目的。与国家管理相比较，国家治理更加强调治理主体的多元性和治理方式的系统性、协同性和灵活性。随着科学技术的快速发展，人类进入大数据时代。大数据是人类社会发展过程中的重大创新，其使社会发展的各个领域处处打上数据烙印，由此把人类带入数据化时代。由于大数据的出现和迅速发展，其给国家治理带来新的机遇。

(一)大数据助推国家治理主体协同化

国家治理是一项全方位的整体性和系统性工程，其对治理主体具有较高的要求。政党诞生之前，国家治理主体主要是政府。现代政党制度产生以后，政党和政府成为国家治理的主体。现代国家治理突破传统国家治理治理主体相对单一的局限，强调政党、政府、市场和公民个体等多元主体协同共治。大数据为多元协同共治提供了良好条件。其能够有效消除信息孤岛，实现数据共享，使市场和公民个体能够了解更多的治理信息，进一步增强与政党和政府的联系，不断提升参与的主动性，提高参与决策的能力和水平，有效实现多主体协同共治。

(二)大数据实现国家治理过程透明化

由于受生产力发展水平限制，传统国家治理中无论是决策还是执行，其往往缺乏透明性。大数据时代，数据技术的发展为国家治理提供了良好的条件。首先，大数据使国家治理信息来源渠道更加广泛透明。国家治理中，治理主体可以利用大数据技术，收集国家政治、经济、文化、社会、生态等领域的信息资源，为公共决策的科学化、民主化提供必要的数据支撑。其次，大数据使国家治理信息开放性增强。国家治理中，利用数据技术打破信息壁垒，增强数据的公开性和透明性，使国家治理过程走向“民主化”“可视化”，不断提高国家治理效能。最后，大数据使国家治理中信息使用公开性提升。大数据有助于信息共享。随着数据技术水平的提高，无论是政党和政府，还是企业和个体，其在国家治理中都可以公开利用公共数据平台，实现国家治理成果的共建和共享。

(三)大数据促进国家治理客体精准化

所谓国家治理客体即国家治理的对象，其主要指民众，同时也包括国家发展中经济、政治、文化、社会和生态等领域的各种问题。生产力的快速发展使人类进入全球化时代。全球化在推进经济社会发展的同时，也进一步强化了各民族国家的联系，使国家治理更加复杂艰巨。大数据时代，治理对象更加多样化、复杂化。其既要面对传统治理对象的难题，同时也要解决数据发展中自身的问题。治理主体能够通过大数据技术大量收集治理客体信息，并对其进行科学筛选和提炼，精准把握矛盾症结，高效解决国家治理中产生的各种问题。

(四)大数据助力国家治理手段科学化

传统社会下，国家治理主要通过人治和德治方式进行。这种治理方式在特定历史条件下具有其合理性，治理结果也具有一定的高效性。但是，由于忽视治理方式的正当性，其往往会严重影响社会的公平正义发展。现代国家治理既要考虑治理手段的有效性，同时也要关注社会发展的正当性和文明性。因此，民主、法治和科学就成为现代国家治理的基本手段。大数据时代，治理主体能够利用数字技术，更加方便地获取社会信息，及时分析、科学研判、有效决策，实现公共决策的民主化、法制化和科学化，更好地提升国家治理现代化水平。

二

国家治理现代化是中国全面深化改革的总目标。大数据提升了人类认识世界、改造世界的能力，也重塑着国家治理的生态。“大数据促进中国国家治理模式的社会网络化，国家治理过程的公开透明化，公共决策的科学化民主化，国家治理方式的人本化，为中国国家治理体系的优化和治理能力的提升带来了重要的战略资源和机遇”[2]。但是由于治理主体、治理客体、治理方式和治理生态等影响，大数据在推进国家治理现代化的同时，也产生新的社会风险。

(一)国家治理主体数据素养较低产生的风险

随着大数据时代的到来，数据素养越来越引起人们的关注。所谓数据素养是指“数据的研究者、管理者和使用者所应具备的数据意识、数据能力和数据伦理等”[3]。当代中国国家治理中，治理主体数据素养相对较低。一是治理主体数据意识薄弱。数据意识是现代科学中重要的思维方法。由于大数据是近年来产生的新生事物，国家治理主体对其了解相对较少，往往没有正确认识其重要性。在国家治理中，往往更重视数据知识，忽视数据思维，导致国家治理主体无法很好地运用大数据，由此带来一系列的治理风险。二是数据处理能力较弱。数据处理能力是主体数据能力的重要组成部分，其主要是指各数据主体在搜集数据、整理数据、分析数据、提炼数据和应用数据时应具备的素质。当前国家治理中，由于治理主体知识结构老化，导致其无法及时适应大数据浪潮，准确把握大数据发展的动态和规律。在国家治理中存在数据的收集、存储、运用等工作中能力不足和水平较低等问题，给国家治理造成一定的风险。三是数据伦理规范意识不强。数据伦理是大数据发展中数据制造、存储和使用过程中各主体应该共同遵守的数据道德规范。当前，我国国家治理中治理主体往往缺乏数据伦理意识，对数据安全、用户隐私保护、数据鸿沟等认识不清，导致其在社会实践活动中无法安全、有效地运用大数据，给国家治理造成巨大的风险。

(二)国家治理客体数据多样化引起的风险

传统社会下，国家治理对象相对单一，主要以“民”为治理客体，治国之本就是治民。大数据时代，国家治理客体多样化。国家治理的领域进一步扩大，既有传统的对“民”的治理，也包含对各种组织的治理；既包括对经济、政治、文化、社会和生态等领域的治理，也涉及对执政党自身的治理；既关注对现实社会的治理，也牵涉对虚拟社会的治理。治理对象的多样性加大了国家治理中数据收集难度，引发一定的风险。大数据时代，无论是治理对象个体内部还是各治理对象之间，其关系变得更加复杂。大数据的发展变革了传统的社会关系，改变了社会矛盾的表现形式，革新了公共事务的处理方式。这一系列的变化对国家治理方式和治理能力提出巨大挑战。一方面，治理对象的复杂性可能引起数据收集不全面、数据不真实等情况，给国家治理带来潜在的威胁，形成一定的治理风险。另一方面，各治理对象之间具有一定的差异性，产生的数据具有多元性和无序性。这就加大了数据收集、分析和处理的不确定性，其进一步增加了国家治理的风险。

(三)国家治理中大数据运用不当导致的风险

科学技术是人类进步的重要动力。随着科学技术的发展，大数据在社会各个领域的应用日益广泛。新时代，我国非常重视大数据在国家治理中的作用。为此，我国提出了大数据发展战略，借助大数据革命促进国家治理现代化，力求实现从“数据大国”到“数据强国”的转变。但是，当前国家治理中运用大数据时存在数据来源失实、数据存储失控和数据应用失序等问题，由此引发巨大的治理风险。第一，数据来源失实导致的治理风险。大数据时代，各数据主体在社会实践活动中会产生海量数据。这些数据中绝大部分是真实可靠的信息，但是也存在一些虚假信息。如果数据收集中对信息无法准确辨别，将会导致信息分析不准确，由此影响后续决策，产生一定的治理风险。第二，数据存储失控引起的治理风险。随着科学技术的发展，数据存储设备的安全性和存储技术的水平也在不断提高。但是，由于数据主体客观过失或者主观恶意，可能会导致数据信息泄露，容易引发治理风险。同时，也存在数据存储系统受到外来攻击问题。外来力量有时会突破安全防线，由此导致信息泄露，引发治理风险。第三，数据应用失序产生治理风险。一方面，国家治理中数据误用会产生风险。当前由于国家治理主体的大数据素养整体还相对较低，在国家治理中，治理主体不能很好地运用大数据技术，有时会误用大数据技术，由此产生一定的治理风险。另一方面，数据滥用会导致风险。国家治理中，数据的无节制使用或者数据的非授权使用会引起治理风险。

三

随着科学技术的快速发展，信息技术与人类生产生活不断交汇融合，数据呈海量式增长，人类进入大数据时代。大数据在给国家治理带来重大机遇的同时也产生诸多风险。新时代，我们要“推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”[4]。要正确运用大数据，“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”[5]，有效化解数据风险，不断推进国家治理体系和治理能力现代化水平。

(一)完善大数据相关法律法规

近年来，国家高度重视大数据发展，积极推动实施大数据战略，不断加快数字中国建设。2015年，国务院出台《促进大数据发展行动纲要》，为数据强国建设提供了行动指南。但是，目前我国大数据发展中，相关的法律法规体系还不完善，使数据资源的共享、融合与流动不畅，民众无法很好地享受数据红利。为此，国家在相关政策基础上，应尽快研究出台相关法律法规，进一步明确国家治理中数据资产属性、大数据的开放应用、数据管理机制以及与社会数据的融合互通等内容，规范大数据应用，降低国家治理中的大数据风险。一要依法确定大数据产权，保护数据所有者、管理者和使用者的数据权益。要进一步明确数据形成过程中的数据采集权、分析权、储存权、使用权等；明晰数据与实体经济融合过程中的数据所有权、使用权、管理权、分配权、消费权等；完善数字经济活动中数据资产的价值评估、市场交易、税务征收、股权配置、收益分配等环节。二要依法维护数据安全，完善数据收集、存储和使用程序，最大限度地避免数据泄露，降低数据风险损失。国家要制定数据安全保护法律法规，确立数据采集时应遵守的安全技术和流程标准，严格防范数据安全风险。政府要制定数据保护清单，严控国家治理关键领域数据在互联网上的应用。同时，互联网企业必须制定严格的信息采集管理制度，不得额外过度采集用户数据。三要严厉打击数据违法犯罪行为，保护公民合法数据权益，维护社会公平公正。一方面，要坚决打击利用数据技术从事违法犯罪的行为，力争创造良好的社会交往秩序。另一方面，要把握好治理限度，防止过度治理影响交往主体的正常行为表达，保证国家整体治理的有序推进。

(二)提升治理主体数据风险意识

随着科技创新的不断加快，一个一切都被记录，一切都被分析的数据化时代以不可抗拒之势正在到来。“任何一个试图去阻止新时代到来的人，都会成为旧时代的关门人和关灯者”[6]。大数据在给人们带来巨大机遇的同时，也伴随诸多风险。当下，必须强化治理主体的数据风险意识，提升社会“安全感”，以更好地利用大数据为国家治理现代化服务。第一，坚持底线思维，强化数据风险防范意识。习近平指出：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕。”[7]我们应以高远的战略视野，深刻分析国家治理中的各种风险，准确把握各类风险的危害，做到未雨绸缪，有效预防。第二，增强忧患意识，有效应对数据风险。面对国家治理中的各种风险，我们“不忽视一个风险，不放过一个隐患”[8]。“我们既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”[9]。国家治理主体要在充分关注大数据的积极作用的同时，也要看到其给我们带来的巨大挑战。要不断增强忧患意识，做好风险防治的准备工作，从容应对各种挑战，提升国家治理效能。第三，强化责任意识，提高担当能力。目前，我国经济社会发展总体向好，但是也存在一些重大风险隐患。为此，各治理主体要明确自身责任，正确认识、精准研判、妥善应对国家治理中可能出现的重大风险，有效防范各类风险连锁联动，为我国改革发展稳定营造良好外部环境，不断提高人民群众获得感、幸福感和安全感。

(三)提高大数据治理技术水平

大数据时代，数据正在成为核心战略资源，国家对数据的拥有规模和数据运用能力是综合国力的重要体现。作为一种治理技术，大数据通过挖掘、预测、诊断和应用，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。作为国家治理现代化的新手段，大数据技术水平的高低对国家治理能力和治理水平具有重要影响。为此，必须重视技术创新，不断提高大数据技术水平，科学运用大数据，进一步提高国家治理现代化水平。第一，培养大数据思维能力。“大数据是一场技术革命，更是一场思维革命”[10]。在国家治理中，应该强化大数据思维的培养，形成用数据分析、数据决策和数据创新的治理思维，为实现数据强国奠定坚实的基础。第二，提升关键技术的研发能力。国家治理主体应该加大对大数据领域的投入，力争形成行业优势，打破核心技术受制于人的不良局面，减少国家治理的数据风险。第三，完善大数据人才培养体系。国家在人才建设中应更加重视大数据高尖端人才的培养，防止人才断层、人才流失，形成相对稳定的研发队伍和良好的人才梯队，为国家治理现代化提供坚实的人才保障。第四，强化大数据在国家治理中的应用。大数据是21世纪的战略资源。每一个国家都期望拥有高质量的数据资源和高水平的数据技术，以更好地服务国家治理现代化。新时代，我国必须更加重视大数据的作用，进一步加强其在国家治理过程中的应用，为国家治理现代化提供有力的技术支撑。一要重视大数据在政府决策中的应用，不断降低决策成本、减少决策损失，实现科学化决策，规避决策风险。二要强化大数据在社会治理中的作用，搭建大数据协同开放服务平台，实现社会治理数据资源共享，达到精准化治理，降低社会治理风险。三要增强大数据在公共服务中的运用，把大数据和精数据有效结合，实现两类数据深度结合，降低公共服务成本，提升公共服务能力，形成高效化公共服务，有效规避和化解公共服务风险。

(四)打造大数据治理国际平台

随着科学技术的发展，大数据的应用日益广泛。大数据给现代国家治理带来重大机遇，世界许多国家制定大数据发展战略，利用大数据服务国家治理，并产生良好的效果。美国、英国、澳大利亚和新西兰等国家从数据标准与质量管理、数据生命周期管理、数据资产管理和数据安全与风险管理等方面制定了相应的政策[11]。中国政府也非常重视大数据建设。2015年，国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》，其成为指导中国大数据发展的纲领性文件。十八大以来，习近平多次强调要重视大数据发展。习近平指出：“要推动大数据技术产业创新发展”,“瞄准世界科技前沿，集中优势资源突破大数据核心技术，加快构建自主可控的大数据产业链、价值链和生态系统”[12]。当前，大数据对世界各国经济发展、社会进步、人民生活带来重大而深远的影响。为此，“各国需要加强合作，深化交流，共同把握好数字化、网络化、智能化发展机遇”[13]，本着“相互尊重、相互信任、合作共赢”的原则，增进共识，进一步加强国际交流与合作，共建数据平台，不断降低国家治理成本，协同治理大数据风险，共同维护好人类命运共同体。

国家是人类发展中的一种重要社会历史存在。从古至今，历代统治者都十分重视国家治理问题。随着我国进入新时代，党和政府从战略高度对国家治理提出新要求。习近平指出：“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”[14]十九大报告中首次明确提出国家治理现代化的时间表和路线图。报告指出：从二〇二〇年起，再奋斗十五年，到二〇三五年基本实现社会主义现代化，同时也基本实现国家治理体系和治理能力现代化。从二〇三五年起，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。可见，国家治理体系和治理能力现代化是我国“两个一百年”奋斗目标的重要组成部分。作为一种重要的战略资源，大数据能够更好地助推国家治理现代化进程。当前我国正处于“数据智能化”和“治理现代化”的交融交汇阶段。虽然大数据在提升我国国家治理能力方面取得一些成果，但是由于我国大数据发展起步较晚，其在国家治理中还存在诸多问题和风险。我们必须勇于直面，沉着应对，充分发挥大数据的驱动和支撑作用，最大限度地规避和化解数据风险，使大数据在国家治理现代化过程中发挥更大优势。