农地流转背景下土地信托助推养老保障的困境与对策

李 蕾 张美娇/文

一、引言

近年来，随着经济发展和社会进步，我国社会保障体系不断完善，但老龄化问题也日趋严重。第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占总人口的13.26%，其中65岁以上人口占比8.87%，且多数集中在农村地区。由于城市化进程的加快，农村大量青壮年劳动力外流，传统的家庭养老模式日渐衰微，农村空巢老人逐年增多。受传统养儿防老思想的影响，农村老年人严重缺乏自我养老意识，几乎不会在青壮年时期积累养老资金，又由于现阶段我国养老保障制度体系仍不健全，新农保的保障水平偏低，难以完全满足老年人的基本生活需要，农村养老保障问题亟待改善。

2018年中央一号文件提出实施乡村振兴战略，聚焦农村社会保障改革与农村金融创新，引导金融资源向广大农村地区聚集，通过金融支持来促进农村养老事业的发展。“以地养老”以农地特有的多种属性和时代背景应运而生，对于非农化程度低的农户来说，农地的生产功能是其养老的主要保障，因此农地间接承担医疗保险、养老保险等部分功能。目前农地流转形式多样，主要有出租、转让、互换、转包、租赁、入股等形式，其中土地信托作为一种新兴的农地流转模式，为养老保障提供了部分资金来源，从而促进养老保险“三支柱”的发展，最终成为农村社会养老保障体系的有效补充。将土地信托纳入养老保障体系，拥有土地和养老需求的农民通过土地信托流转模式获得养老金或者养老服务，既有利于引入资本实现农业现代化，又有利于完善农村养老保障体系。

二、文献综述

土地信托作为一种新型的农村土地流转形式，在实践中已经显示出与其他农地流转方式不同的特点和优势，但因其主体关系的多样性仍有很多不足，因此许多学者从不同的角度对土地信托模式进行探讨并寻找优化路径。王骏、李艳婷、何紫衍等从法学角度梳理农民在土地信托中的权利以及土地信托的若干特性，探讨土地信托模式中农民权益保护等相关问题；罗颖、罗必良、张忠明等通过对农户参与土地信托的意愿与行为选择偏差进行研究，得到不同特征的主体在参与土地信托流转中受到经济、制度、心理等多种因素的影响并且呈现出明显的区域差异；柳建闽、罗亚等对当前实践中的不同土地信托模式进行对比总结，从而提出改进策略。

将土地信托与养老保障相联系成为近年来学界在土地养老方面热议的话题。土地信托模式能够为养老保障提供部分资金来源，而信托公司又能通过土地互换、土地置换等方式归并零散土地，在一定程度上破解土地破碎化问题。杨建海认为土地信托养老可以利用其金融属性，以反向抵押的方式，用未来较长期限的土地经营权换取当下所需的养老资金，为农村养老提供支持；王艺超提出了土地信托养老保险的制度构想，即农民将自己的土地经营权转包给保险公司，保险公司作为信托人和受益人将集聚的土地信托给第三方经营管理，然后将土地经营所得转化为农民需要的养老金或者养老服务；白玉琴建议，为防范和应对以养老为目的的土地信托中存在的各种风险，有必要制定《土地信托管理办法》并设立统一的监察人制度来对土地信托市场进行规范。

以上专家学者从不同角度对土地信托的现状以及土地信托对养老保障的作用进行了分析，并提出了土地信托养老保险等新型金融保障方式。乡村振兴战略的实施以及国家在农村的政策倾斜为土地养老信托提供了利好的政策支持，“三权分置”在一定程度上厘清了土地产权交易，为土地养老信托提供了依据，并且农村经济、信托业、新型农业经营主体的发展为土地养老信托提供了一定的经济基础，但土地养老信托作为一种新兴的养老途径依然面临不少问题。本文通过分析、总结现阶段土地养老信托的困境，提出针对性建议。

三、土地养老信托困境探究

我国部分地区先后对农村土地信托进行有益尝试和探索，并相继涌现出三种典型的农村土地信托模式，分别是由政府主导充当农地流转中介机构并且设立土地信托基金和土地信托公司的湖南益阳“草尾模式”、由公司主导的政府将土地集中流转委托给信托公司进行出租的安徽“宿州模式”以及由有流转意愿的农民组成土地股份专业合作社统一将土地委托给信托公司从而将土地经营权证券化的“桃园模式”。这三种模式都有各自的优势，但是在各地的实践中，都未曾将土地信托与养老保障联系起来考虑，未从养老保障的角度出发对土地信托模式的构建提出针对性举措。当前土地信托的推进依然面临诸多问题，而土地养老信托的模式构想更是未付诸实际，依然面临诸多困境。

（一）土地养老信托存在诸多风险

在土地养老信托中，农民、信托公司、农地经营者不仅面临信用风险、定价风险、农业生产经营风险，还面临土地信托作为一种市场行为的各种市场风险。从最突出的农业生产经营风险来看，农业生产活动与其他经济活动相比具有一定的特殊性，易受自然灾害等不确定性因素的影响。一方面，农业保险尚未全面覆盖且保障程度低；另一方面，农地承担着确保国家粮食安全的重任，土地信托流转后的用途管制以及粮食的“天花板价格”导致农地流转后粮食作物收益小，较高的经营风险和较低的成本回报无法得到稳定预期，在一定程度上导致土地信托流转盈利存在阻碍，影响农民养老权益的实现。

（二）土地养老信托市场机制不健全

当前我国土地金融市场尚未健全，土地信托流转的定价缺乏科学的评估标准。由于农地具有多重效用和功能价值，土地信托流转转出方和转入方在进行土地价格评估中采用了不同维度的评价，从而阻碍土地信托的后续发展。在土地信托流转后，部分农民可能受主客观因素的影响想要退出，但目前来看退出机制尚不健全。我国养老保险长期依赖于第一支柱的作用，忽视了第二、三支柱的均衡发展，尽管近年来企业年金制度有所发展，但是第三支柱养老金尚未真正建立。现阶段我国养老金融刚刚起步，农村土地金融市场尚未健全，因此养老金融的营利性难以得到预期，金融机构对于土地养老信托仍处于观望阶段。

（三）土地养老信托社会认可度低

受传统观念影响，大部分农村老人的养儿防老观念根深蒂固，且他们将土地视为最宝贵的财富。土地于他们而言不仅是物质财富的来源，更是一份精神依靠，通常在年老之时更倾向于将土地交由自己的儿子或者其他直系亲属耕种。同时，由于自身知识水平的限制，农民对于土地信托养老项目运行机制缺乏了解，并且参与度低，从而导致无法对于土地信托养老项目进行有效监督，不能判断自己是否能够从中获益。同时存在种种顾虑，如受托人会不会不能依照约定按时给付养老金或提供养老服务、会不会给付的养老金金额越来越少、会不会“地财两空”等，因此他们不愿冒风险去尝试，仍会对土地信托持观望态度。

四、土地养老信托的路径分析

（一）建立土地养老信托风险防控机制和监督机制

在土地养老信托市场尚不健全的情况下，政府作为公共利益的维护者应推动建立土地养老信托的风险防控和风险监督机制，以推动土地养老信托的稳健发展。政府应对市场中的委托公司资质进行审批把关，提高土地养老信托准入门槛，规避相关信用风险，并且运用法律手段和行政手段对土地养老信托中各主体行为进行监督。同时还应加快建立多层次的农业保险体系，探索实施稻谷、玉米、小麦三大作物完全成本保险和收入保险，减轻委托公司、农业企业、农业生产经营合作社等主体的担忧，引入社会资本，盘活农地“沉睡资产”，加快土地信托流转，保障农户基本收入收益，更好地发挥农地养老信托的积极作用。

（二）完善土地养老信托的相关法律制度，保护农民合法权益

为充分发挥土地信托在农村养老保障方面的作用，维护农民的合法权益，首先，必须完善土地信托的相关法律体系，构建土地养老信托的法律框架，明确土地养老信托当事人之间的权利和义务，为土地养老信托的实施奠定坚实的法律基础。其次，要建立科学合理的土地经营权信托流转价值评估机制，在维护农户合法权益的同时平衡农地经营者的成本收益，对土地信托流转价格进行动态化管理，进一步完善农地养老信托市场发展。最后，应该完善土地信托流转退出机制，通过制度设计在农户可以退出的同时保障信托公司、农地经营者的合法利益。

（三）加强政府引导，鼓励信托机构开展土地信托，增强社会认同感

土地信托具有较强的专业性和较大的风险性，必须交由专业的信托机构来实施，社会资本直接介入土地流转和养老服务，在缺乏相关配套政策支持的情况下必然会面临微利性与高风险性并存的困局。因此，“以地养老”真正得以实现，离不开政府发挥重要作用。政府有必要通过税收优惠和财政补贴加以引导和扶持，提高金融资本参与农村土地养老信托的积极性；进行科学、有效的宣传，使农民了解土地养老信托的相关政策，增强农民对“以地养老”的认同感并积极主动地参与其中，在农地能够实现高效流转的同时从根本上解决农村的养老问题。