我国信用信息异议制度：现状、问题与对策

刘广明，李俊博

（河北大学国家治理法治化研究中心，河北 保定071000）

一、问题的提出

信，乃为人之根本，社会运行之准则。随着信息社会的到来与发展，信息的快速传递和交换，让每一位市场主体在大数据时代都无处遁形。于社会治理而言，信用信息蕴含了公正、全面、真实等现代市场经济所需的综合元素，信用信息的识别、收集、认定与应用已成为信用体系构建的核心机制之一，而信用信息异议制度是其关键环节所在。一般认为，所谓信用信息异议，是指信用信息主体（评价对象）就信息的真实性、准确性与客观性而向相关主体（包括但不限于信用信息的收集者、认定者与应用者）提出不同意见以有效维护其合法权益的行为。首先，信用信息异议是维护信用信息评价对象合法权益的重要保障。信息源自于评价对象，结果作用于评价对象，而否定性评价（以联合惩戒为典型代表）更是直接导致评价对象的权益减损。因此，无论是出自知悉真情的考虑，还是基于权益救济的考量，评价对象都有权就失真、错误的信用信息提出异议，以有效维护其自身合法权益。其次，信用信息异议是确保信用信息评价机制作用充分发挥的关键支撑。信用信息的真实、准确、客观、全面是信用信息评价机制正常运转的基本前提，但由于信用信息识别的复杂性、信用信息收集的分散性、信用信息认定的技术性所限，在信用信息传递的较长链条中，极易出现失真和错误。这不仅将障碍信用信息评价机制的正常运转，而且会出现信用信息评价失败的严重后果。因此，在信用信息评价机制中，赋予评价对象以异议权、科学设计信用信息异议制度至关重要。

二、文献回顾

与信用治理体系建设进程相契合，信用信息异议制度研究虽已起步，但总体上处于“成长”状态，较为薄弱，远未致完善。已有研究主要集中于异议申请流程、异议处理时限、征信异议维权等方面。例如，针对信用信息异议申请流程问题，王秋香（2015）结合与美国高效个人征信异议流程的对比提出，要扩展异议申请渠道，如增加网络、邮件和电话等申请方式，建立信息变更通知机制［1］。巩晋伟、刘昕宇（2016）认为，应适当简化异议处理流程，公共信用信息中心首先自查；若信息无误，再通知信用主体提供核查资料［2］。针对异议处理办结时限问题，谢静（2017）认为，申请异议处理是评价对象（如金融消费者）维护其自身权益的重要手段，目前20日的办结时限显然不够灵活，在效率和质量上都难以保障信息主体合法权益［3］。在征信异议维权方面，罗艾筠（2016）认为，信用主体享有追偿权和司法救济权，信用主体发现信用报告中征信主体（如征信机构或信息收集者）存在信息错误而造成自身合法权益受到损害，有权向人民法院依法提起诉讼［4］。张建军等（2018）认为，异议处理存在敷衍、拖延等问题，有必要引入司法途径以助推问题解决，如可考虑建立异议应急处理机制并引入审核仲裁机制，统一处理异议申诉和投诉问题［5］。此外，刘丽丽等（2019）发现，征信系统中的异议处理渠道主要针对金融信用信息，对公用事业信用信息异议的处理则在效率和质量上存在严重问题，难以保障评价对象（信息主体）的合法权益［6］。同时，我国学者石珍、张琴（2020）通过选取并研究51 份省级以上部门规范性文件，认为信用异议期间“黑名单”制度应暂停发布，并暂停实施联合惩戒，避免因错误“黑名单”给当事人带来不可逆的损失［7］。杨曦（2020）认为，应拓宽征信异议维权的渠道，可考虑借鉴美国联邦贸易委员会（FTC）与美国消费者金融保护局（CFPB）的协作模式，通过加强相关主体（如机关、行业及业务主体）的配合，助力评价对象（信用主体）提出异议和申诉［8］。

综上，我国既有相关研究主要集中在信用信息异议制度的流程、处理时限、权益救济等方面，着重分析与信用信息异议相关的各种条例和规范性文件。而随着大数据时代的到来，信息共享程度加深、民营征信中介机构介入、信息体量纷繁庞杂，需要信用信息平台不间断地收集和更新数据，金融机构已然成为人民银行征信制度的“宣传栏”。国内信用信息异议制度研究已取得一定成果，但总体上仍较为薄弱。无论是问题剖析还是对策建议，均需要进一步全面深入探讨，尤其需要及时发现并解决新问题。针对此，本文对信用信息异议制度的现行规定进行梳理，基于问题导向和比较分析国外有益经验做法，探讨进一步完善我国信用信息异议制度的可行对策建议。

三、我国信用信息异议制度运行的现状考察

（一）信用信息异议的类型化分析

根据我国《征信业管理条例》的规定，信用信息主体每年可免费查询两次本人信用信息并有权提出异议和诉讼。该《条例》对个人提出异议的情况作出分类：一是在个人信息存在错误或遗漏时，可以向征信机构提出异议，异议处理部门收到异议申请后在规定时限内作出处理；二是信用信息主体认为合法权益受到侵害时，可以向征信业监督管理部门投诉，该部门应当及时复核并在限期内作出答复。根据《条例》中个人提出异议情况的分类，结合其他关于信用信息异议的法律规范，可将信用信息异议具体划分为以下三种情形。

1. 社会信用信息的归纳、采集、保存或者提供存在错误、遗漏等情形。一是信用主体在信息录入时所提交的材料有误、遗漏不全、保管不善造成丢失，或在信用信息报送过程中存在工作、职务、收入、借贷等方面虚报信息；二是信用信息录入部门在对接信用信息平台系统时没有认真校对信息造成的数据失真，或平台系统程序出现错误使信息数据混乱偏离、输入失败；三是在平台升级时系统中的社会信用信息没有及时更新导致信息错误、遗漏，在信用子平台系统报送数据时也可能产生对接错误、延迟、重复等信用信息异议问题。

2. 侵犯信用信息主体商业秘密、隐私及其他个人信息等合法权益的情形。造成此种侵权的行为一般为两类：一是信用信息主体将其身份信息或企业信息借给他人或单位使用，而被他人或单位冒用、盗用等改变用途，侵害了该信息主体信用的行为；二是信用信息主体在不知情时被他人滥用、盗用信息，发生侵害该信息主体商业秘密、个人隐私等权益的行为。

3. 失信信息超过查询期限仍未删除的情形。根据《金融信用信息基础数据库个人征信异议处理业务规程》（以下简称《异议处理业务规程》）第二十八条规定，异议处理相关档案资料保管期限为三年，到期可对档案资料进行销毁。当信用主体完成社会信用修复，满足失信信息记录消除条件时，若其仍能在社会信用信息平台查询到该失信记录，就侵犯了其消除失信信息的权利。对此，信用信息主体有权提出社会信用信息异议。

（二）信用信息异议处理制度的机制梳理

从我国当前立法层面讲，缺乏对信用权的有效保护和明确的法律规范。信用信息异议权作为异议权项下的具体权利，只有涉及到相关信用信息异议处理时才会引起注意。我国现行法律对信用信息异议处理程序进行明确规定的只有《异议处理业务规程》，且仅是针对个人金融信用信息基础数据。本文结合《征信业管理条例》等法律法规中的信用异议条款梳理出主要的异议处理机制流程。

信用信息主体发现信用信息错误时，可向相关商业银行办理部门或征信服务中心提出书面申请，亦可向中国人民银行征信部门提出书面申请并由其在两日内移交异议申请到征信服务中心。征信服务中心核查信息后发现确有错误、遗漏的，应在规定时限内予以更正。两日内内部核查未发现问题的，立即书面通知商业银行核查。商业银行在接到核查通知的十个日内向征信服务中心作出书面答复。异议信息确有错误，应向征信服务中心报送更正信息，检查报送程序。征信服务中心收到商业银行报送的更正信息后，应在两日内对异议信息进行更正，确有错误而暂时无法更正的，应由征信中心作出标注。另外，根据相关法规，从信用信息主体提出异议申请到收到《异议申请回复函》，最长不得超过20日。

四、我国信用信息异议制度存在的主要问题

总体来看，我国信用信息异议制度虽已具雏形，但结合实际实施情况，仍会发现一些问题。

（一）异议处理流程存在缺陷

我国《异议处理业务规程》规定，信用信息主体可以直接向异议信息涉及的商业银行各经办机构提出质询，或者向中国人民银行征信管理部门或征信服务中心提出书面异议申请。在整个异议处理过程中，一般由人民银行征信中心和商业银行总行相互沟通，与人民银行分支行和商业银行分支行无直接联系。现行异议处理流程设计的突出特点在于，审慎监督和慎重对待信用信息异议。其制度优势是在执行异议处理时，能够加强工作的管理和监督，避免异议业务处理混乱。虽然该异议处理流程方便了银行内部不同层级间的系统性管理，但难以及时有效处理异议申请人急需更正的信用信息，延长了异议处理时间，降低了信用信息异议处理效率。另外，信用信息异议提出的途径也比较有限，存在疑问时只限于通过现场和电话两种方式咨询［9］。

（二）异议办结期限过于单一

根据《异议处理业务规程》第十五条规定，征信中心、征信分中心应在接收异议信息之日起20日内，向个人或代理人提供《个人征信异议回复函》。现行信用信息异议处理期限固然有一定合理性，但异议情形复杂多变，而异议事项的处理没有做出不同复杂程度分类。我国征信制度起步相对较晚，民众对征信和信用信息缺乏深度了解。多数人是因有需求或触及个人信用信息重要问题才知道异议制度。这些信用主体亟待解决信用信息问题，在申请符合要求的前提下，可以为其开通快速办理信用信息异议通道。另外，在面对多方信用当事人或遇到难以取证的情况时，短时间内可能无法保证信用信息的真实性，此时就需要特殊延长期限来判断信用信息的有效性和真实性。而对于事实清楚、证明材料真实无争议的异议事项，现行规定的20日异议处理完结期则略显拖沓，与我国高效便民的行政原则不相符。

（三）异议处理责任规定不完善

在完善信用信息异议制度流程的同时，也要对商业银行作出规范。因为商业银行为公司及个人信用信息数据的报送者、主要使用者和外部协查者［10］。《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》规定，商业银行及其工作人员违反异议处理规定的，由中国人民银行责令改正，并处一万元以上三万元以下罚款，涉嫌犯罪的依法移送司法机关。抛开处罚力度是否适当、合理问题，该条文在设计上明显缺乏层次，稍显笼统概括，可操作性差。信用信息异议处理中的责任规定不完善，导致工作人员在处理信用信息异议申请时，故意拉长异议处理时间，甚至出现因人情而不认真审查申请资料等情况。

（四）公众征信意识较为薄弱

目前，我国社会公众的征信意识比较薄弱。多数人并不知道信用信息可以在专业平台查询，认为只有法院作出超期不履行判决，才有可能被列入信用“黑名单”。这与征信宣传教育不够有很大关系。有些公众对征信只是略有了解，并不知道如何具体查询信用信息。我们去各大银行时，也没有看到信用信息异议处理的相关海报。这导致有的信用主体在面对信用信息异议时，过于慌张地寻求解决办法，甚至轻信网络谣言。目前，信用信息的宣传力度不够，需要商业银行重点承担宣传任务，但有些金融机构的工作人员自己对异议处理流程都不能很好掌握。由此可见，信用信息异议制度的宣传广度和深度都亟待加强。

五、他山之石：美日相关制度考察与借鉴

（一）基于对美国《公平信用报告法》的分析

20 世纪70 年代，国际上开始对采集和使用个人信息进行规制并大规模立法［11］。美国个人征信建立在充分保障信用信息自由的基础上，将征信法律体系中的权利与义务分开。美国是典型的个人征信机构均为私人所有的市场化征信国家，三大全国性消费者报告机构几乎垄断了个人征信行业并完全独立于政府和金融机构。于1971年开始实施的《公平信用报告法》（FCRA）是美国迄今为止最具影响力和代表性的社会信用法，对个人信用信息权益保护具有重要意义。

首先，美国法律高度重视个人信用信息安全。《公平信用报告法》限制获取消费者信用信息的目的，一些非隐私的个人信息，可以在银行、企业和其他第三方之间共享，但前提是必须要将所共享信息的内容和对象告知该消费者。在未经同意的情况下随意共享信息，将被认定是侵犯消费者合法权益的违法行为。征信机构在向使用方提供个人信用信息前，必须最大限度查证使用信息方的身份和目的是否合法。只有在确认“双重合法”的前提下，才可以将信息提供给对方。为配合该法有效实施，美国国会在1999 年又通过了《格莱姆-里奇-布莱利法案》（《GLB 法》），旨在防止不法分子盗用、滥用个人信用信息以及防范个人信用信息泄露，并同时出台了严格的监管和惩处法规。

其次，美国征信体系拥有完善的信用信息异议制度和高效的异议处理流程。随着信用信息交易数量大幅上升，有些收集整理的信用信息数据由于各种原因容易失真。针对此，美国政府鼓励消费者主动举报不实和不准确信用信息。消费者可以充分了解自己信用等级，并向信用局查询信用状况，对不实信息提出异议和申诉。若消费者认为信用机构提交的信用档案不正确或不完整，可以直接或间接通过分销商或者授权的第三方通知信用机构，提出信用信息异议。任何机构和个人不得对信息异议申请作出限制性规定阻碍消费者提交异议申请，且应免费提供必要措施。

再次，美国异议信息受理期限监管有效。根据《公平信用报告法》和《格莱姆-里奇-布莱利法案》等，信用机构在接收到消费者或分销商的异议通知之日起5个工作日内，应向其发布完整的信息内容和相关证明文件，信用机构或分销商应在30日内决定保留、修改或删除该异议信息；30日再调查期限可延长不超过15 天，再调查结果也要在5个工作日内以书面邮寄或以消费者允许的方式发布。此外，对部分举证责任明确且核实方式较为简单的情况，适用简易异议处理程序，征信机构应在4个工作日内移除该不实信息，并通知相关数据提供商。若征信机构仍对该信息存疑，应在5个工作日内通知信用信息主体，要求其提供更加充分的证明材料。当发现信用主体身份信息有被盗用风险时，全国性身份信息防盗系统会自动向相关主体发送警报。

（二）基于对日本《个人信息保护法》的评价

日本是亚洲最早发展征信行业的国家，同时也是亚洲征信业最发达的国家。1892 年，民间信用调查机构“兴信所”成立。这是日本第一家信用公司，其主要为银行提供企业信用资料。二战时期，日本征信业一度陷入低迷和停滞，直至五十年代才逐步回暖。从此进入快速发展阶段，并在二十世纪九十年代形成了相对稳定的征信格局。日本的征信模式区别于以市场化为主导的美国和以政府为主导的欧洲国家，是以行业协会为主导，并与市场化运行并存的总和式征信管理体系。

日本于2003 年开始对个人信息保护进行立法，主要包括《个人信息保护法》《行政机关保有的个人信息保护法》《关于保护行政机关所持有之个人信息的法律》《关于保护独立行政法人等所持之个人信息的法律》《信息公开与个人信息保护审查会设置法》［12］。2005 年4 月1 日修改实施的《个人信息保护法》对个人信用信息异议权的保护有着重要作用，后为适应信息技术的高速发展，2017年5月再次修正《个人信息保护法》并实施。

首先，对个人信用信息权利十分重视，强调信用信息处理主体的义务。日本信用信息处理主体主要由征信机构和第三方信用信息提供者组成。《个人信用保护法》中对以上两种信用信息业务处理主体明确提出了订正义务和建立异议处理体制义务。同时对个人信息提供的第三方提出限制，并认可个人信息从业者以正当理由组成的非法人团体，从而推进民间团体对个人信息的保护。另外，依据《个人信息保护法》成立的个人信息团体是保证个人信用信息正当处理而从事法定活动的民间团体，有权监督个人信息义务处理主体的行为，并认定个人异议投诉行为；有权对信息业务处理主体作出必要指导或根据实际情况考虑介入调查。

其次，征信管理体系是一种行业协会模式。其不依靠政府干预和监管，而是受行业协会监督，依靠行业自律。与欧美国家不同，日本行业协会对征信业影响巨大。日本征信法律侧重对个人信用信息的保护，个人征信体系采用会员制模式。日本三大个人征信中心是基于法律的、以株式会社或行业协会形式为主的自建法人组织，全部采用会员制。个人征信机构对进入本行业协会的资质审查较为严苛。个人信用信息在本协会建立的数据平台内部交流传送，便于各征信机构掌握会员信息动态。在出现信息异议时，基于事前严格要求能够迅速找到异议信息源头，可以实现高效信息监督和异议程序快速启动。个人征信机构不定期监控和回访会员单位，核实各会员单位个人征信及信用信息异议业务处理情况与实际上报内容是否相符，并对虚假报告业务内容的会员单位实施暂停业务，甚至解除会员协议。行业协会的一系列监管行为，对个人信息主体的异议权和信息权益保护发挥着重要作用。

六、完善我国信用信息异议制度的对策建议

在当今大数据背景下，信息数量高速增长。如何管理好如此庞大的信用信息并确保其真实性，对征信业发展至关重要。洛克认为，法律的重要作用在于划定利益之间的边界从而消除其中的利益纷争［13］。纵观美国和日本的征信和信用信息异议制度，市场化模式与行业协会模式也都离不开国家经济和法律大环境。解决矛盾的重要手段就是要厘定法律赋予的权利与义务。因此，推动国家征信体系建设，必须保障法律在我国信用信息异议制度建设过程中全面有效实施，构建以政府为主导、市场和征信管理机构多元化参与的协同治理征信模式。

（一）全力推进信用信息异议制度建设的法治进程

完善我国信用信息异议制度，国外有不少值得借鉴的有益经验做法。从立法看，美国《公平信用报告法》中涉及企业和个人两大方面信用信息制度规定，其中保护个人信用权和个人隐私是重点。日本于2003年通过了以《个人信息保护法》为核心的五部个人信息保护法案，从而确立了日本个人信息保护法律体系的基本框架。目前，我国还缺乏专门的信用信息保护立法，政策和行业规范也未能从根本上保护个人信息。信用信息异议制度是信息权保护的“安全网”。面对开放的市场环境和复杂的信息源头，更需要细化政策法规，促进信息准确和高效传送，以推动整个征信体系健康全面发展。

各国征信模式和社会信用体系皆植根于其历史文化背景和经济形态，征信格局和监管方式各具特色。美国私营信息体系模式和日本侧重公共信用体系模式的最大区别在于，前者主要依靠市场运作，缺少政府在政策和资金上的支持；后者由行业协会主导，相对依靠政府。日本依法设置个人信息保护团体，加之行业协会三大征信巨头对会员的有效监管，提高了异议信息处理的正确率和异议业务处理效率。

我国民营征信机构参与信用数据收集已成必然趋势。应借鉴国外有益经验做法，基于完善政策法规和加强顶层设计，建设好以央行征信机构为主、民营征信机构依法积极参与的征信信息平台，构建以政府为主导、以市场为主体、全社会高效协同的公共信用体系征信模式，在法治轨道上推进我国信用信息异议制度健康快速发展。

（二）着重完善信用信息异议事项处理程序

我国现有信用信息异议事项处理程序由征信机构管理部门和商业银行系统内部分别独立进行，主要依靠各自上级部门决断。这种处理模式不利于信息有效传输和更改，过多层级传达容易消耗更多资源并降低异议处理效率，不利于信息主体有效行使权利。现行异议处理程序的优势是，能保证信用信息得到确认后在各级系统内部统一更改。因此，应以现行异议信息处理模式为主，同时辅以“同级交叉”模式。由提出异议信用主体的当地征信部门对异议事项做实地调查，从而提高信息准确性和异议处理效率。若信用主体不接受调查结果，可申请投诉或再调查，此时再由上级机关适当介入。通过加强对地方征信机构和金融机构有效监管，平衡权利主体和金融机构利益冲突，保护信用主体信息异议权。

（三）科学设置信用信息异议办结期限

在大数据环境下，信息合理分类能够优化数据库信息并提高信用信息异议处理效率。我国《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》中规定了异议处理办结的最长时限为20日。对比国外异议事项处理期限和流程，我国设定单一截止期限的做法缺乏灵活性，影响异议事项处理效率。结合异议事项的过错原因和复杂程度，可将其划分为快速办结、限期办结和延期办结三类［10］。对于高发、易处理的事项，可适用更短异议办结时间。不能快速办结的异议事项，可划归限期办结类型，适用现行处理规定。对于信息或证据不完整、难以查明信息真实性的，则应给予一定宽限期。到截止期限仍无法查明的，应延期办结，日后厘清。延期办结应报经上级管理部门批准，并限定年延期案件数量，避免金融机构以延期为由拖延办理。

（四）持续健全信息异议工作机制

目前，我国征信立法层级不高，全国性立法较少且多为行业管理办法。地方性立法多限于地域特色，如《海南省社会信用信息异议处理规范（试行）》《上海市社会信用条例》《河北省社会信用信息条例》等，缺乏普适性。更突出问题是，实践中执法效力有时不高，需要出台保障信用信息异议制度良好运行的配套性规定，尤其是应当规范信用信息共享制度。需明确商业银行及其工作人员责任权限，培养其熟练操作信用信息异议处理程序流程的能力。《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》对金融机构及其工作人员的责任追究规定的可操作性不强，影响监管实效。应细化相关规定，严格落实过错责任原则，强化处罚制度的可操作性，完善信用信息异议工作机制，提高异议事项处理效率。对于侵害信用主体权益的责任主体，及时依法追究民事和刑事责任，不能只停留在行政责任上。

（五）积极促进信用中介机构规范发展

我国征信系统主要由人民银行牵头建设并收集相关主体信息，信息收集范围相对狭窄，对非银行信用信息收集存在遗漏。随着支付宝、百度钱包等第三方支付的普及，单纯依靠银行收集信用信息缺乏及时性、精准性。2018 年3 月，中国人民银行监督指导中国互联网金融协会和芝麻信用、腾讯征信等8 家个人企业共同发起“百行征信”。其对提高数据质量、高效收集和整理信用信息、扩大信息收集范围发挥重要作用。就社会信用中介机构的发展而言，可以借鉴日本会员制行业协会模式。同时，应提高业务系统原始数据质量，规范日常报数操作，缩短数据交换时间，完善数据报送程序，确保数据准确、完整［14］。大数据时代信息流动速度快，信息传输与共享机制能够加快数据更新，保障基础数据库信息随时更调，提高异议修正效率。

（六）不断强化公众信用意识

公众对信用信息知识的了解仍相对匮乏，认为只有被法院列为“失信人员”才是信用问题。殊不知支付和消费的方方面面都涉及到征信。金融机构可通过开展“宣传进社区”等活动宣传征信知识。要充分发挥网络传播优势，定期推送征信注意事项和个人信用报告解读，潜移默化加强全社会对信用的关注度。金融机构应健全事先告知义务，提醒信息主体注意个人信用报告。客户办理贷款业务时，要提醒注意还款时间和未及时还款的法律后果。例如，可短信提醒，及时通知信用信息的变更和还款期限。避免部分信用主体因对条款缺乏理解而造成“非恶意”逾期还款。同时，要方便信用主体及时了解信息变更情况，确保能够在全国征信平台及时掌握信息动态，缩短异议处理时间，从而减少“二次伤害”。要预防异议纠纷，提高服务水平，从源头上保证信息真实性，防止潜在不实信息对信用主体合法权益造成危害。