“两会机制”：当代中国政治发展的重要路径

孙明奇

（中共山东省委党校［山东行政学院］校刊编辑部，济南250014）

新中国的成立，建立了人民当家作主的新制度。如何运行这一新制度，需要在实践中不断探索。在社会主义民主建设探索中，我国逐步形成了中国特色的民主制度，其中，“两会”是我国民主进程中的重要一步，在我国政治生活中发挥着重大作用，其形成发展与我国民主发展进步紧密联系在一起。“两会”是对人民代表大会和政治协商会议的简称。特别是改革开放以来，我国在快速发展经济的同时，民主政治不断发展。在我国民主政治发展进程中，“两会机制”逐步形成并稳定下来。自1985 年起，全国“两会”会期固定于每年三月初在北京召开，成为我国政治生活中的一个重大现象，是观察我国发展方向与各项政策的重要窗口，它与年前召开的党的中央全会相呼应，在制度运作层面践行了党的领导与人民当家作主的有机统一，是当代中国民主政治发展的重要标志。现在每年的全国“两会”活跃程度不断提高，制度化运作不断提升，在我国政治生活中的影响与作用不断增强。通过“两会”这个平台，可以更好观察和研究在党的领导下人民如何当家作主。本文探讨的时间范围是从改革开放至今。

一、文献综述

国内关于“两会机制”的研究从少到多，日渐深入。目前，国内从“两会”这一角度研究中国政治发展的成果主要有以下几项。盛林的《中国‘两会机制’研究》，论文在国家和社会关系、政党政府的分析框架下，以党政关系和民意实现为主线，通过对中国政治过程的考察，阐释了“两会机制”在中国政治过程中发挥着“协调党政，接入社会”的基本功能［1］。秦前红的《从‘两会’看中国民主政治》，论述了“两会”在中国民主发展过程中的重要性，“两会”减少民主运营成本，并且智慧地衔接政协与人大的功能，使得政协委员的诉求借助“两会”这个民主的特定时刻，转化为国家机关的决策与运行［2］。徐行的《‘两会制度’推动中国政治发展》，“两会制度”成为发展社会主义民主政治的重要制度平台，使中国实现了两种民主形式的互补，沟通了各界、各阶层人士的利益表达渠道，保证了国计民生重大决策的有序协商，有利于人民代表和政协委员行使监督职权。未来进一步健全“两会制度”下的决策协商机制，规范和保障人大代表和政协委员的知情权和监督权，提高“两会”组成人员的专业化水平及其建议、提案的协商价值，扩大民众有序政治参与的空间，建立公众旁听“两会”的合理程序［3］。杨雪冬的《‘两会’与国家政治生活的改进》，重点探讨了如何使“两会”更加定型，指出“两会”定期召开体现了对权力随意性的约束，体现了民主法治的重要性，为国家治理的程序化透明化提供了条件［4］。何益忠的《‘两会’——民主政治的中国道路》，指出“两会”制度源于马克思主义基本原理与中国具体实际相结合的伟大实践，同时，“两会”制度充分保障人民广泛参加国家和社会治理的权利，符合民主政治的普遍规律，同时又富有中国特色［5］。燕继荣的《让‘两会’ 成为中国民主的风向标》，指出完善人民代表大会制度，建立健全民主协商机制，是中国民主政治系统工程的两大支柱。“两会”为中国民主政治实践提供了平台［6］。柏维春的《‘两会’制度是中国民主政治建设与发展的必然选择》指出“两会”制度是适应中国国情的必然历史选择，是符合中国国家性质的逻辑选择，是丰富中国特色民主形式的睿智选择［7］。此外，《南方周末》的系列报道《民主的细节》，也对“两会”会议过程的点点滴滴进行了报道与总结，解惑了民众关注的“两会”细节问题。国外专家学者对“两会”的研究，包含在对当代中国政治发展的研究之中。他们关注点是中国现代化进程中如何实现民主的转型，特别是执政党自身的转变，更多站在西方的立场来看待当代中国的政治发展。具有代表性的是新加坡学者郑永年，他在《为什么今年的两会‘不一样’？》（2017）的访谈文章中，把“两会”看作观察中国的窗口，可以提供更多观察中国的信息，同时认为“两会”是执政党面临的中期考试，接受代表委员的质询，认为中国在发展取得巨大成就的同时，也面临更加复杂严峻的国际国内环境。此外，国外还有日本、泰国、美国的学者也关注到中国的“两会”，从“两会” 来分析中国。

现在专家学者都认识到“两会机制”是中国民主的重要形式，并在国家日常政治生活中发挥越来越重要的作用，是执政党联系社会、实现决策合法化的重要途径。但现在对“两会”的研究刚刚开始，以上列举的研究成果中，《中国‘两会机制’研究》是博士论文，但更多从政党政治的角度进行分析。其他人的研究成果，多散见于报纸的短评论，认识到“两会”是中国民主的重要形式，并在日常政治生活中发挥越来越大的作用，是执政党联系社会、实现决策合法化的重要途径，深入的学术角度研究还比较少。国外专家学者对中国“两会”的关注与分析，更多是把“两会”作为观察中国的窗口，作为了解中国获得信息的渠道，对“两会”这一政治现象没有进行系统深入的分析研究。因此，继续加深对“两会”这一重大政治现象的研究十分必要。

通过“两会”这个窗口，来观察改革开放40 多年来中国民主政治的发展进步，特别是通过“两会”这个制度平台，充分发挥人大代表与政协委员的作用，更好实现党领导人民当家作主制度化、规范化，促进当代中国政治发展，实现国家治理现代化。

二、“两会机制”的发展完善

建立人民当家作主的新制度，是我党领导革命的目的。在延安时期，党就提出中国革命分两步走，先进行民主主义革命，再进行社会主义革命。但也明确指出，我们进行的是新民主主义革命，要建立一个新民主主义的共和国，建立各革命阶级的联合专政。1949年，新中国建立，但在当时背景下还无法召开人民代表大会，在中国共产党的领导和号召下，召开了中国人民政治协商会议。当时，新政协代行全国人民代表大会的职权，大力推进了新中国的成立，选举成立了中央人民政府和政协全国委员会，为“两会机制”的形成种下了萌芽。

新中国成立后，1954 年第一届全国人民代表大会召开，人民代表大会制度正式成立。这样，政协不再代行人民代表大会的职权，但政协继续保留，其职能转变为有关国家和地方政治生活和人民民主统一战线的重要事项进行协商和工作。1956 年后，全国人大常委会与全国政协常委会不断举行联席会议，讨论国家重大事项。到“文革” 之前的1964年，根据人大与政协的工作性质，政协会议一般是提前几天举行，坚持“事前协商”，然后再召开人大会议。从1959 年开始，全国人大会议召开后，全国政协会议根据会议议程，听取政府工作报告、国家财政年度决算预算、国民经济发展计划以及国家重大事项。这样，就形成了我国政治生活中的一个重要现象，“两会”同时召开，共同发挥作用。但到了1966年，随着“文革”开始，“两会” 无法正常运行。

随着“文革”的结束，从1978年起，“两会”开始恢复正常运行，在新的形势下，“两会”得到了发展和完善。1978 年2 月24 日，全国政协五届一次会议召开，两天后的26 日，五届人大一次会议开幕，全国政协委员均列席全国人大会议。之后就形成了全国政协会议提前全国人大会议召开的制度，一般是提前2-3 天，还是体现事前协商的原则。1979 年的全国“两会”，全国政协委员列席全国人大会议听取“两高”工作报告，这一形式之后形成了一种制度。1982 年颁布的“八二宪法”，扩大了人大常委会的职权，同时也对全国政协的性质做出了规定，指出人民政协是具有广泛代表性的统一战线组织。“八二宪法”推进了“两会”的制度化、程序化，推进了“两会”之间的互动与联系，促进了“两会”在我国政治生活中共同发挥作用。之后，从1985年开始，“两会”的召开都是3月，这形成了春节后在北京召开“两会”的惯例，并一直延续下来，推进了政治生活的制度化。1998年召开的“两会”，具有重要标志意义，自1998年开始，全国政协会议每年均在3 月3 日开幕，全国人大均在3 月5日开幕。这样“两会”的召开进一步制度化，会期一般是8 至15 天。至此，形成了我国政治生活中的“两会机制”。

三、“两会机制”对中国特色民主政治发展的推进

经过改革开放40 多年的发展，我国各项事业取得了重大成就。“两会机制”的实施，极大促进了我国政治生活的民主化，推进了国家的上下沟通，实现了国家决策的民主化、科学化，极大促进了国家的全面发展。“两会”作为一个国家层面的制度平台，推动了我国各项事业的发展进步，特别是中国特色民主政治的发展，是国家治理现代化的重要一环。

（一）“两会机制”是我国上下有效沟通的制度平台

民主离不开沟通，民主离不开协商。在党的领导下，“两会”为我国各级各界提供了一个沟通平台，是我国各阶层利益表达的畅通渠道。“两会” 的代表委员来自各行各业，他们代表了中国社会各界、各阶层。在每年的“两会”上，来自全国的各界人大代表与政协委员，他们就国家发展中的各种事项公开提出来，发表自己的见解，拿出解决问题的办法。同时，“两会”也可以集思广益，听取大家的意见，一起思考解决问题的方法。这些问题与意见，代表了社会的各个群体与阶层。从近几年来看，代表委员提出的问题涉及国家安全、国家发展等宏观问题，也涉及老百姓的日常生活，如教育医疗、就业与社会保障、老龄化、人口转移城市化与农村空心化等问题。这些问题涉及到社会生活的方方面面，通过“两会”可以及时反映出来，然后大家协商，凝聚共识，最终找到解决问题的方法。通过“两会”，可以及时发现问题、解决问题，避免矛盾的积累和激化，实现国家平稳有序发展，可以说两会实现了国家上下有序沟通，是上下信息交流的制度平台。

（二）“ 两会机制”实现了国家重大决策的民主化

我国作为最大的发展中国家，国家的重大决策必须慎重，要充分听取各方面的意见建议，照顾到各个阶层的利益，“两会机制”就提供了这样一个平台。在一些涉及国计民生的重大决策中，我国充分发挥“两会”的作用。其中，人大是主导，有最终决定权，政协发挥协商功能，提出修改完善建议。如我国在修建三峡大坝、职工养老制度改革等重大事项上，都采取了人大表决的方式。特别是修建三峡大坝，“两会”充分发挥了民主。长江是我国第一大河，哺育了中华民族，流域面积占全国五分之一，人口占三分之一。但长江也给流域带来了无穷水患。根治长江水患，必须修建三峡大坝，修建三峡大坝也成为近代中国伟人的梦想。但修建三峡大坝，需要的资金多，技术要求高，也有对长江生态系统安全的考虑。在表决之前，“两会”进行了充分的讨论，特别是针对一些代表委员提出的反对意见，十分尊重他们的意见建议，有的根据他们的反对意见对议案做了必要的修改。经过充分谈论，最后通过了修建三峡大坝的议案。现在三峡大坝已经完成，发挥了极大的作用。改革开放以来，每年“两会”对《政府工作报告》的审议和讨论，代表委员发表自己的建议，很好发挥了人大与政协的作用，促进了国家重大事项的民主决策。

（三）“两会机制”促进了国家政治生活的规范化制度化

“两会”作为我国政治生活的中的重要一环，逐步发展完善。特别是从1978 年开始，“两会”定期在3月召开，逐步形成制度，没有特殊情况，都是每年3月初召开。定期开会，为代表委员发挥作用提供了参政议政的阵地。“两会”的定期召开，也是我国政治生活稳定化制度化的体现。定期开会，固定会期，代表与委员就可以提前调研，对需要表达的议题做好准备，开会都是有备而来，可以更好发挥参政议政的作用。同时，会议期限稳定，可以为政府各项工作安排避开会议期，其他工作为“两会”让路，让会议更加成熟高效，充分发挥“两会” 的政治功能。

“两会”的定期召开，也为我国民主的运作提供了合法的形式与渠道。“两会”可以沟通上下，代表民意监督政府，也把各地各级选民的意见建议带过来，这样为民主的意见表达提供了畅通的渠道。同时，定期召开“两会”，也使我国决策过程更加透明，各项重大决策，通过“两会”的窗口，让全社会关注，特别近几年网络与智能手机的普及，“两会”的议题也成为民众关注的中心。在网络上，大家对脱贫攻坚、乡村振兴、疫情防控、城市高房价、食品安全、扫黑除恶、从严治党等热点问题积极发表意见，关注事态发展变化。这样的氛围，使我国政治生活更加透明，国家更加关注全面发展，促进我国民主政治健康发展。

（四）“两会机制”实现了对国家最高权力的有效监督

对国家权力的有效监督是“两会”发挥作用的重要一环。权力需要监督，已经成为共识，但如何监督，是实践中一直探索的问题。我国“两会”制度是对国家权力监督的有效途径。“两会”的监督功能，把人大的权力监督与政协的民主监督有效结合起来，在我国政治生活中发挥着越来越大的作用。其对国家权力的监督，主要是对“一府两院”的监督。在两会上，“一府两院”要做工作报告，代表委员对工作报告进行审议，对“一府两院” 的工作进行评议。2001 年2 月14 日，沈阳市人大否决2000 年沈阳市中级人民法院工作报告，成为一个标志性的事件。2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布，把人大的监督上升到了一个新的高度，对权力的监督更加规范有效，于法有据。

现在每年的“两会”，代表委员对“一府两院” 的报告，提出了更多的建议。发挥“两会”的监督功能，更好利用了“两会”代表委员集中的优势，让他们发挥积极作用，建言献策，指出 “一府两院” 工作中存在的问题与不足，同时，对存在问题的政府工作人员，提出批评与建议。这样面对面的监督，有效地把权力关进了“笼子”，使政府部门更加有效地服务国家和人民，为国家现代化建设平稳发展贡献力量。

四、进一步发展完善“两会机制”的思考

“两会”是中国特色的民主形式，在我国政治生活中发挥了重要作用，在新的历史条件下，“两会”要更好发挥作用，还需要不断发展完善。

（一）加强党的领导与协调沟通能力

“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党领导，坚定制度自信，在坚持中完善，在实践中发展，推动人民代表大会制度与时俱进。”［8］始终做到人大工作与党的中心工作方向一致、目标一致、步调一致。要严守政治纪律和政治规矩，营造风清气正的政治生态。

中国共产党对政协的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大方针政策的领导，坚持团结和民主两大主题是实现党的领导的内在要求。新时代继续坚持团结与民主两大主题，坚持一致性与多样性的统一，获得更多的政治智慧。在这方面，要特别重视发挥政协中党组的作用，积极推动政协各民主党派、人民团体和各界人士建言献策，共商国是。

把人大政协工作与党的工作大局结合起来。党要选拔优秀干部去人大政协任职。在重大决策之前，听取人大政协的意见建议，积极支持人大政协依法行使职权，实现党的领导与人大政协工作的有机衔接。

（二）进一步完善代表委员参政议政的相关制度

代表委员参政议政，发挥他们的聪明才智，贡献他们的政治智慧，需要相应的制度相配套，为他们发挥作用创造条件。

第一，保障代表委员的知情权，是提高代表委员审议议案和报告的水平和效能的前提条件，是代表在会议期间工作和闭会期间活动的一项重要工作。按照代表法的规定，“县级以上的各级人大常委会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人大代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权。保证代表的知情权，是有关机关法定的重要职责。”［9］

第二，进一步完善代表委员联系群众制度，以选区与工作单位为依托，以座谈访问等形式，及时沟通选民，听取他们的意见建议，把他们的诉求汇总，及时反映到“两会”上。这就要求沟通的渠道畅通，选民能够及时与代表委员沟通，及时反映他们遇到的困难与问题。这样反映上来的问题，可以使“两会”更加贴近群众诉求，解决问题更有针对性。在实际工作中，要大胆创新，有的地方建设了代表委员活动室，在活动室内，代表委员可以更好与选区的群众面对面沟通，把他们的诉求与建议带到“两会”上。这些做法成本小，效果好，容易实施，值得推广。

第三，不断健全视察调研制度，视察调研是代表委员发挥作用的重要一环，调研前要做好预案，调查中要深入基层，多听取群众的观点，多方调查，摸清问题，共同探讨解决问题的措施，及时把问题反映出来，帮助党委政府及时解决问题。

（三）进一步提高代表委员的参政议政能力

“两会”的代表委员来自各行各业，他们的参政议政能力也参差不齐，要充分发挥“两会”的作用，就要根据时代发展，不断提高代表委员的参政议政能力。现在，代表委员的组成在不断优化。在代表与委员的构成中，大家关注的明星身份的代表委员数量减少，官员的比例减少，一线的代表委员数量增加，这样“两会”就更具有代表性。同时，代表委员的数量也基本稳定下来，有利于“两会”提高效率。

根据时代发展，不断提高代表委员的议事能力，提高参政议政水平。首先，要强化代表委员的责任意识。他们当选代表委员，是代表着广大的民众，他们的各种诉求，是需要代表他们的代表委员来表达。因此，需要代表委员有清醒的认识，有明确的社会责任感，有强烈的代表意识，关注国家民族的命运。同时，作为代表委员，还要树立法治观念与民主意识。其次，要发挥他们的专长，在自己代表的地区与领域，亲自调研，发现问题、提交问题、解决问题。同时，在“两会”期间，要积极参与报告的审议，敢言善言，对自己不懂的，不要轻言，要虚心学习，不说无用的空话、套话。第三，要善于学习。现代社会发展迅速，日新月异，很多新的事物不断出现，需要每一个人来坚持学习，不断提高。作为代表委员，更要比一般人领先一步，尽早学习。代表委员要及时学习党的路线方针政策，学习中央精神，自觉与党中央保持高度一致。再就是要认真学习业务知识，了解社会热点，关注群众诉求。提高代表委员参政议政能力，还要通过各种方式的培训，让代表委员的履职能力与从政能力有较大提高。我国社会快速发展，民主政治建设也快速进步，这也要求代表委员必须发挥更大作用，代表委员自身素质也要不断提高。

（四）不断提高提案质量

质量是提案的生命。改革开放以来，我国人大政协代表委员的提案数量快速增长，及时反映了社会面临的诸多问题，也为解决问题、及时化解矛盾提供了极大帮助。但也存在提案数量多、质量一般的问题。“两会”发挥作用，在提案环节必须进一步提高提案质量。从实际运作来看，代表委员要从自己的选区与自己熟悉的领域出发，聚焦热点难点问题，加强与选民的沟通联系，多听取民众的意见建议。提案要能准确反映问题，特别是民众关注的社会焦点问题，与民众多沟通，代表委员要亲自去调查，掌握第一手数据资料，认真分析鉴别，准确反映问题，在充分分析研究的基础上提出对策建议。

提高提案质量，要充分发挥代表委员中专家学者的力量，代表委员中有我国各领域拔尖的专家学者，要结合他们自身的优势，发挥他们的特长，结合他们自身的科研课题，进行广泛的调研，这样提高他们提案的质量。

（五）加强与选民的沟通联系

我们应充分发掘各种渠道，在信息时代要特别重视发挥互联网的作用，每年“两会”应该设置专门热线，听取民众的意见建议。

我国的“两会”制度在实际运作中，与选民的沟通还存在不完善的地方，主要表现在选民与人大代表之间不熟悉，不了解代表委员人选；再就是代表委员与选民之间沟通方式单一，与选民之间的沟通缺乏主动性，特别是与基层选民的联系，需要代表委员主动去联系他们，现在这样的沟通平台还不健全，没有形成一个制度化的沟通渠道。

这样就要求代表委员增强联系选民的意识，要学会主动出击，为沟通选民提供便利条件。在完善“两会”制度中，沟通选民设计制度平台，可以在“两会”前设置专职人员负责沟通联系，就本地和群众关心的重大事情，进行沟通协调，听取他们的意见建议，把他们的建议带到“两会”，反映民声。现在可以利用广播电视网络，特别是智能手机的普及，建立多个微信群，创造一个代表委员与选民沟通的良好外部环境。

五、结语

“两会机制”的发展，是当代中国政治发展的重要步骤。进入新的世纪，我国在国家决策中，更加注重发挥“两会”的作用，中央相继颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，把政治协商作为国家重大决策的重要依据，国家的重大决策与重要人事安排，都要通过“两会”，发挥人大代表与政协委员的作用，在党的领导下，使国家政治生活更加民主、更加透明。“两会”在权力监督和民主监督、选举民主与协商民主的互补会进一步加强，相信在党的领导下，我国“两会机制”会不断发展完善，在我国政治生活中会发挥越来越重要的作用，促进社会主义民主政治的发展进步，走出中国特色的民主发展道路。