亚马逊地区协同推进经济发展与环境保护——兼谈对长江经济带发展的启示

周金城 田春英 曾玉林

（湖南理工学院 经济与管理学院，湖南 岳阳 414006）

习近平多次强调“长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发，不是不要开发，而是不搞破坏性开发，要走生态优先、绿色发展之路”，“推动长江经济带发展，关键是要正确把握生态环境保护和经济发展、自身发展和协同发展等关系”。长江全长6397km，流经中国19 个省（直辖市、自治区），是世界第三大长河，流域面积180 万km2。长江经济带关乎近4 亿国人的生产生活，流域的生态功能退化严重，污染物排放基数大，沿江化工行业环境风险隐患突出，部分地区城镇开发建设严重挤占江河湖库生态空间，生态破坏问题很严重，粗放的发展模式没有根本改变，环境治理存在诸多短板，发展和保护的矛盾仍然突出[1]。

亚马逊河全长6751km，是世界第二大长河，流经8 个国家，最终在巴西流入大西洋，流域面积615 万km2。亚马逊地区拥有世界上最大的热带原始森林，拥有世界上约20%的动植物物种，目前森林资源出口占巴西出口的8.6%，可提供650 万个就业机会。自20 世纪70 年代以来，巴西被国际社会指责其农业开发对亚马逊雨林和大草原造成了严重的破坏，因此，巴西各级政府一直面临着巨大的挑战，即如何将社会经济发展和环境保护结合起来：在不妨碍农业发展的情况下建立有效的环境治理体系；在不砍伐森林的情况下发展农业；采用新的农业技术来减少对森林砍伐。21 世纪以来，巴西的农业环境治理模式成效明显，现在被认为是少数几个在不破坏大量森林的情况下，走向世界主要经济大国的国家之一[2]。因此，分析巴西亚马逊地区农业土地使用、环境政策的演变，有其重要的借鉴价值。巴西的马托格罗索州（Mato Grosso，面积9 万km2），位于亚马逊地区的南部，是巴西大豆、棉花等农作物的最大产地，粮食、橡胶等产量位居前三，在20 世纪后期曾是亚马逊雨林遭砍伐最严重的地区。下面以巴西的马托格罗索州为例，探讨亚马逊地区在协同推进经济发展与环境治理方面的经验。

1 马托格罗索州的发展历史

马托格罗索州（Mato Grosso）的发展可分为五个阶段：第一阶段，即原始未开发阶段，以荒地为主；第二阶段，即占领阶段，始于第一批移民的到来，他们开始清理荒地（通常用于自给自足的农业生产），其面积因此减少；第三阶段，即扩张阶段，始于小规模农场被大型农场取代，这些农场生产的产品在国内和国际市场上销售；第四阶段，即强化阶段或集约化阶段，特点是大部分土地采用集约耕作方式；第五阶段，即保护区发展阶段，随着人口城市化，人们考虑建立环境保护区，耕地被废弃并变成次生林[3]。

1.1 原始未开发阶段（1960 年以前）

在第一批欧洲移民抵达马托格罗索州之前，该地区居住着土著居民，原始植被（塞拉多大草原、潘塔纳尔森林或亚马逊雨林等）保存完好。班代兰蒂斯人在17 世纪移居马托格罗索州南部，从事牧场经营或金矿开采活动，并在其他地区（如圣保罗）捕获土著居民作为奴隶出售。在18 世纪的黄金开采活动高峰期，出现了一些城镇，包括现在的马托格罗索州首府——库亚巴。

1.2 占领阶段（1960-1975 年）

尽管17、18 世纪已经有移民在该州南部地区从事农业活动，但马托格罗索州的大规模开发始于20 世纪30 年代，当时亚马逊地区首次实施了政府开发计划。这些计划的合理性直到20 世纪80 年代中期才被质疑。1937 年，由瓦加斯总统（1934-1945 年和1951-1954 年在位）领导的独裁联邦政府提出了征服亚马逊流域的“向西进军”计划：一是确保这些地区的国家主权；二是希望美国帮助巴西在亚马逊地区扩大橡胶生产。该计划导致了马托格罗索州、戈伊亚州和巴拉那州的塞拉多生物群落首次被破坏。第二次世界大战后，巴西联邦政府出台财政激励措施，继续鼓励塞拉多和亚马逊流域的开发。1956 年以后，库比茨克总统（1956-1961 年在位）大力推进基础设施建设，修建了巴西利亚（巴西首府）至贝勒姆和库亚巴的道路，1964 年又修建了从库亚巴到维略港的道路，由东向西横穿马托格罗索州，加大了该州南部的开发进程。1966 年，成立了亚马逊开发署，鼓励小农户迁移到亚马逊地区，修建了多条新的跨亚马逊地区公路。

1.3 扩张阶段（1975-1990 年）

尽管已在该地区修建了许多重要项目和基础设施，但小规模农民的移民并未达到政府的预期目标。1975年，巴西政府决定将亚马逊河流域农业、畜牧业和矿产项目向私人资本开放，发展大规模的出口导向型产业。专门从事采矿、畜牧和农业的33 家私人开发公司从州政府或联邦政府购买廉价公共土地，启动了88 个开发项目。1984 年军政府倒台后，由于优惠的土地税和农业收入税、信贷支持政策，农业机械化快速发展。在马托格罗索州，这些政策吸引了对大平原农业生产感兴趣的有资本农民，这些农民大多来自巴西南部地区，具有大豆种植经验。另外，该地区还种植了玉米、棉花、甘蔗等其他农作物。这些种植活动导致了森林被大规模砍伐。这段时期，社会对环境保护的重视程度比经济发展低得多。

1.4 强化阶段（1990-2000 年）

随着种植面积扩大，产量迅速增加，马托格罗索州成为巴西的主要农业州（2018 年占该国大豆产量的30%）。20 世纪80 年代以来，巴西联邦政府鼓励巴西农业研究公司开发适应热带条件的新品种，推广大豆、玉米或棉花等两季种植的集约化做法，其主要目标是建设必要的基础设施，以促进农产品的出口，环境保护工作仅限于国际和联邦项目，包括巴西雨林保护试点项目等，卢拉政府随后实施了“可持续亚马逊计划”项目。此时，环境保护没有取得重大进展，森林砍伐和农业集约化运动继续推进，经济发展仍然是政府的优先发展事项，环境计划的实施加剧了生产者和环保主义者之间的紧张关系。

1.5 保护区发展阶段（2000 年以后）

尽管马托格罗索州仍在推进农作物扩张和集约化进程，但值得注意的是，城市化和建立新的保护区逐渐成为发展趋势。20 世纪70 年代以来，城市人口急剧增加（从1980 年的24 万人增加到2010 年的248 万人），而同期农村人口几乎保持不变（55 万人）。巴西环境秘书处成立后，保护区面积有所增加。保护区的设立有两个原因：一是出于环境保护原因而设立的保护区（如综合保护区和可持续利用区），二是出于社会原因而设立的保护区（如土著居住土地、传统风俗保护区），就环境保护而言，这两种类型的保护区都是有效的[4]。2010 年，马托格罗索州的3.24 万km2用于环境保护目的，而另外22.76 万km2被用于土著居住土地，共占该州总面积的28.7%。目前，巴西亚马逊河流域48%（约201 万km2）属于自然保护区。

2 主要措施

2.1 重视环保立法

亚马逊环境治理模式的根本特点，是将遵守环保法规、重视环保立法视为未来经济社会发展的前提条件。亚马逊的环境治理模式以《森林法（The Forest Code）》为基础，该法最初于1934年通过，并于1965 年修订，确定了永久保护区、沿水体和坡地、法定保护区等保护区类型。1965年修订的《森林法》规定，农民可以通过保护农场外的自然植被来补偿他们占用的土地，补偿必须发生在属于同一生物群落的地区，直到没有土地可供补偿。该法旨在促进双赢的局面，即支持已清理地区的农业发展推动经济发展，同时更好地保护原始自然植被。但是修订的《森林法》对巴西90%农村土地上的非法砍伐给予大赦，也因此受到了严厉批评。实际上巴西农民历来就不遵守这些规定，农业企业也将环保法规视为农业发展的一个障碍。

1998 年，巴西制定《环境犯罪法》，对环境违法予以重罚，政府招募了10000 名环境官员和1000 多名检察官，组织了许多打击森林砍伐的行动，2013 年就有3500 笔涉环境违法的罚款，金额总计15 亿巴西雷亚尔币。

2006 年，巴西制定《公共森林管理法》，规定现有公共森林区域应保持公共性质，不得私有化，并保持其森林覆盖率。它们可以转变为保护区，分配给土著居民。建立可持续森林区，这些地区的森林管理、土地保有权、能源、工业、教育和科技等公共政策都应有助于森林恢复。

2008 年，巴西实施了农村环境登记，规定土地所有者只有遵守《森林法》的规定才能获准环境登记，获得信贷支持，巴西中央银行要求各土地所有者申请信贷时出示其农村环境登记证书。2008-2011 年，1/3 的农村信贷没有审批，估计约2700km2的森林避免被砍伐。部分城市开发被巴西环保部认为对亚马逊森林砍伐负有责任，在马托格罗索州，2008-2011 年期间，24 个城市被列入城市黑名单，银行对这些城市政府冻结了信贷。

2.2 加强环保治理

2.2.1 加强环保治理的组织协调

2004 年，巴西联邦政府成立了由14 个部委组成的委员会，负责设计和执行减少亚马逊森林砍伐的计划。启动“亚马逊森林砍伐防治行动计划”是一个重要里程碑，反映出巴西在2004 年的森林砍伐高峰后（当年27000km2被砍伐）阻止亚马逊农业进一步扩张的决心。该计划促进了政府部委之间的合作以及联邦政府和州政府之间的协调，促使地方政府、研究院所和民间社会参与建立一种新的治理模式，该模式侧重于三个主要领域：土地使用管理、立法合规和控制（如监测或许可证制度）、促进可持续发展。将森林管理和监测的权力下放，以前由联邦政府负责，现在巴西每个州都可颁发森林管理许可证，防止非法砍伐和毁林。

2.2.2 加强对非法砍伐森林的监测和控制

1997 年，巴西国家空间研究所开发了实时森林砍伐监测系统，用于监测森林砍伐行为，公布每月和每年的监测报告到互联网上（www.inpe.br），图片可供人们核实。这些监测活动协助联邦警察在2005-2006 年逮捕了500 多名参与非法砍伐的人。

2.3 发展新型综合农业模式

农业集约化发展对农村生态系统的破坏受到了社会批评。生态农业可以实现多种目标，如粮食生产、生物多样性保护和气候缓解，对生态修复具有重要作用，因此得以推广[5]。新型综合农业模式具体措施包括低碳农业计划、以市场为导向的新农业实践、农产品加工业发展计划等。

2.3.1 低碳农业计划

2010 年，巴西农业部实施低碳农业计划，促进生态修复。该计划鼓励退化牧场的恢复、改进综合作物—牧场—森林系统、推广免耕做法、改善生物固氮、扩大森林种植园、动物废弃物循环利用等。马托格罗索州由于其在国家农业部门的战略地位，在采用新的环境友好做法方面起到了表率作用。例如在大豆收获后种植第二种作物以保持土壤水分来保护土壤质量的做法。此外，诸如作物—牲畜系统、牲畜—林业系统、作物—林业系统和作物—牲畜—林业系统等综合利用系统现在被推广，已经覆盖马托格罗索州约50 万hm2土地，其中89%是作物—牲畜系统。

2.3.2 以市场为导向的新农业实践

利益相关者，如非政府组织、农民协会、农产品采购企业和政府主管部门，签订市场导向的协议。2006 年，在绿色和平组织发表了一份关于大豆生产与森林砍伐之间联系的报告几个月后，启动了暂停大豆种植的行动，以减少大豆扩张对森林砍伐的影响。该协议由巴西植物油工业协会和巴西谷物出口协会的成员企业签署，其中包括ADM、Amaggi、Bunge、Cargill 等采购农产品的著名粮油公司。随后成立了大豆工作组，即2006 年7 月26 日之后在清理过的土地上种植大豆的农民，不能再向参与协议的买家出售大豆。2008 年，巴西环境部、巴西航天局和巴西银行加入了该协议。在马托格罗索州，遥感分析结果说明，暂停大豆种植行动使得森林砍伐面积明显减少。2006 年11月的大豆圆桌会议决定实施环境认证，促进“绿色”或“可持续”大豆的生产，到2011 年6 月，首批生产商在阿根廷、巴西和巴拉圭获得认证。在暂停大豆种植行动三年后，为了防止牧场扩张导致的森林砍伐，规定暂停牛肉销售，主要原因是农民或农业企业将以前种植大豆的土地转向经营牧场。2009 年，巴西召开可持续牲畜圆桌会议，吸引了许多利益相关方（包括生产者、工业、商业和服务、民间社会组织、研究和学术机构以及政府）参加，以提高牲畜供应链的可持续性。2012年，在马托格罗索州北部的上弗洛雷斯塔市签署了Novo Campo 计划，以鼓励肉牛养殖主采用新的养殖方法。麦当劳集团宣布专门购买源自“可持续”牲畜的亚马逊牛肉，这证实了农民有必要适应市场需求升级和环境规制要求。

2.3.3 农产品加工业发展计划

马托格罗索州在1988 年启动了农产品加工业发展计划，对农产品加工给予税收优惠，鼓励加工棉花、大米、大豆和甘蔗等农产品，旨在使农民收入来源多样化，从而使经济发展摆脱对土地开发规模扩张的依赖。该计划吸引了几家农产品加工公司搬迁到马托格罗索州加工大豆和其他农产品。根据马托格罗索州工业联合会的数据，2001-2018 年，豆油和豆粕的产量分别增加了429%和367%，植物蛋白、甘油或卵磷脂等其他大豆衍生产品的产量也越来越高，可以利用大豆衍生品饲养猪、家禽或鱼，马托格罗索州的猪、家禽和鱼产量也因此在过去十几年中大幅增加。

3 政策效果

3.1 环境保护成效明显

从1970-2000 年，大约17%的亚马逊森林，即6000 万hm2（相当于法国的面积）已经转变为其他土地用途，大部分地区已经变成了低生产力的牧场[6]。这些变化是政府对鼓励农业开发和人口向该区域迁移政策的结果。

自2000 年以来，巴西各级政府协同推进经济发展和环境保护，做出了许多努力。政府机构和特定行业的利益相关者（农民、农产品采购企业、非政府组织等）通过有效沟通，制定惩罚性措施、签署市场导向的协议（例如暂停大豆和牛肉销售等）、发展农产品加工业等，这些措施实际上比一般政府公共政策更能有效地遏制森林砍伐[7]。自2005 年以来，观察到的森林砍伐行为大幅减少，避免了约2 亿t 碳的排放，人类发展指数（HDI）显著增加，农业发展模式被证明能够有效遏制种植户和牧场主的大规模森林砍伐行为[8]。马托格罗索州在其“生产、保护、包容”的战略框架下，宣布到2020 年结束非法砍伐森林行为，到2030年修复290 万hm2退化土地。巴西的能源消费结构比其他发展中国家要合理得多，20%为利用木材、木炭、甘蔗衍生物等的生物质能源，如果将水电能源包括在内，这一比例高达60%左右。

3.2 仍然面临众多问题

目前亚马逊地区的生态环境仍然存在以下问题有待解决。一是通过采用土地集约耕作的农业发展模式来减少森林砍伐，其对土壤和水资源的影响仍未得到研究。二是农民可能正在改变其砍伐森林的方式，以便不被国家空间研究所开发的森林砍伐监测系统监测到。三是不清楚生态补偿制度是否有效地保护了原始植被地区。四是为支持城市化和工业化进程，正在进行的大量基础设施建设计划，如公路、航道及港口建设、水电开发项目等，可能引发新的生态环境问题。研究表明，70%以上的森林砍伐发生在公路旁50km 以内，而最多7%的森林砍伐发生在未铺设道路上。五是近年来国际上对大豆、甘蔗等农产品及生物质能源的旺盛市场需求，诱使亚马逊地区的农民砍伐森林谋利的动机愈发强烈。六是巴西雷亚尔币的贬值有利于农产品出口增长，并鼓励农田规模的进一步扩大，2020 年前四个月，雷亚尔币对美元就贬值了30%。七是森林砍伐、刀耕火种的农业耕作方式，使数百万公顷的森林面临着很高的火灾风险。在厄尔尼诺年，森林更容易受到火灾的影响，因为长时间的干旱使森林更加干燥。八是巴西当前的政治和经济危机可能加剧经济发展与环境保护政策之间的矛盾，危及已经取得的成果。政治不稳定会降低亚马逊地区的森林砍伐控制效果，限制政府开支的法案可能会极大地影响环境保护措施的实施，因为这些措施需要大量政府投资才能有效。2016 年，巴西政府任命Blairo Maggi 为农业部部长，他也被称为“大豆之王”，可能代表着一个新的里程碑，即巴西将回归到以经济发展为导向的农业发展模式。

最近的研究表明，森林砍伐仍在继续，现在大部分的森林砍伐行为是小规模农场做出的，因此除了以往的惩罚措施和市场导向协议外，还需要其他政策，特别需要新的激励措施[9]。

4 对长江经济带发展的启示

4.1 形成经济发展与环境保护相协调的共识

与亚马逊地区一样，长江经济带面临推动经济发展与环境保护的双重压力，亟需厘清经济发展和环境保护的关系，实现区域协调发展。生态环境保护与经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系，生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式[10]。发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼。要坚持在经济发展中开展生态环境保护、在开展生态环境保护中发展经济，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益和社会效益。经济发展是解决一切问题的关键，高质量的工业、农业和服务业发展为长江经济带的环境保护提供坚实的经济和技术基础。因此，要在全面、严格保护长江经济带生态环境的同时，科学、合理、有序地利用长江资源和生态环境，做好做足水资源、水生态和水环境的文章，促进绿色工业、绿色农业和绿色服务业的发展，将生态文明建设理念转为可持续发展的现实，将生态要素转为生产要素，将生态财富转为物质财富，让人人有事做，家家有收入，实现环境保护和经济发展的共赢。

4.2 加强长江经济带环境保护的立法工作

在形成共识的基础上，应加强长江经济带环境保护的立法工作，促进长江流域生态环境保护和经济发展协调共进的规范化、制度化和程序化。巴西制定的《森林法》《环境犯罪法》和《公共森林管理法》在推动经济发展的同时，更好地保护原始自然植被。中国要走生态环境保护和经济发展协同共进的路子，用坚实的财富基础和技术基础来保护和修复生态环境，就需要制定和完善相关法律法规。如制定并且完善一系列保护长江经济带环境的法律法规，严厉打击违法违规行为；加强环境保护执法队伍建设，不断提高执法人员的素质和能力；对周边企业的废水排放进行抽查，加强巡查力度。通过这些方法将绿水青山转化为人民群众实实在在的财富，转化为人民群众高质量生活的环境因素，让他们既享受美好的生态环境又共享经济和社会发展带来的惠益，充分调动他们在保护中发展、在发展中保护的积极性。

4.3 构建长江经济带环境保护协同治理机制

巴西政府启动的“亚马逊森林砍伐防治行动计划”，不仅促进了政府部委之间的合作，还促进了联邦政府和州政府之间的协调。中国可参考巴西政府的协同治理经验，健全并完善长江经济带的环境保护协同治理制度，确保在推进经济发展的同时促进环境保护。第一，建立长江经济带环境保护综合部门，打破流域内各自为政的藩篱。该综合部门由沿江省市政府、相关环保部门以及专家学者共同组成，处理日常事务及协调各个政府之间的利益。第二，健全长江经济带环境保护协同治理的管理制度，提高治理能力。在明确各级政府和各职能部门主要职责的基础上，完善各级政府和官员的考核制度，做到赏罚分明。第三，利用媒体宣传长江经济带环境保护的重要性，提高民众的参与意识。通过媒体宣传，提高民众的责任意识，营造人人保护长江经济带环境的氛围。