基层水利工程项目审计发现的问题及改进措施

◆

水利工程项目占基层审计机关审计项目的比例较大，笔者通过多年审计发现，水利工程项目普遍存在行业垄断性强、工程招标流于形式、工程建设管理责任模糊等问题。现就水利工程项目竣工结（决）算审计过程中发现的问题，分析其产生原因，并提出改进建议。

一、水利工程建设项目存在的问题

（一）项目立项工作与工程实际脱离。一是水利行业主管部门的投资方向与当地党政主要领导干部的建设谋划脱节。二是立项文本资料与现场实际脱节。水利工程项目立项过程中可行性研究、初步设计等基本建设程序通常流于形式，虽程序到位，但现场的基础数据没有到位，工程实施后经常被迫调整设计方案及工程概算。

（二）项目招投标与审批核准文件不符。一是勘测、设计、检测等服务类项目未按规定进行公开招标，部分服务类业务直接发包，少数业务擅自变更招标方式，名义上履行了招投标程序，实质上虚假招标、明招暗定。二是在工程施工招标文件中设置不合理条款，提高门槛排斥水利系统外企业投标。有的水利项目施工招标通过设置与工程实际需求不符的高资质条件，限制中小企业投标或通过设置水利工程类似业绩排斥水利系统外民营企业投标。三是在工程施工投标中围标串标情况较为普遍。不同投标人委托同一人办理投标事宜，不同投标文件载明项目负责人为同一人，不同投标文件相互混装、错漏一致、高度雷同等。

（三）项目施工管理与项目法人责任制要求不匹配。项目法人责任制明确界定了项目法人单位及其法定代表人是项目的建设主体，是项目筹融资、建设、债务清偿、资产移交及保值增值等工作的第一责任人。但审计发现，水利工程实施过程中存在责任主体不明、责任界限不清、责任考核机制缺失等现象，导致开工前签订的《项目法人责任书》形同虚设，导致了施工监理不到位、工程质量不达标、未及时办理竣工验收等问题。

二、产生问题的原因

（一）水利建设项目前期工作不足。一是未深入现场实地勘测。当地水利行政主管部门直接将勘测设计业务发包给上级水利部门的相关单位，而上级水利工程勘测设计院业务相对充足，对基层水利项目业务工作的重视程度不够，对拟建项目的实际情况调查摸底不足，导致项目设计不能满足现场施工要求，容易出现结算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超工程”和边勘测、边设计、边施工的“三边工程”。二是工程脱离当地实际。水利工程项目前期立项决策缺乏广泛调研、征求意见等基础性工作，导致项目上报时准备不充分，脱离当地实际。三是“条块”沟通不足，上情下意融合不够。省以上水利建设项目的方针政策，下级水利行政主管部门贯彻落实不到位，缺少与当地主要领导的专题汇报，上级水利部门与地方政府在水利建设目标、建设任务、建设规模与标准等方面存在分歧，待水利项目建设资金下达后再提入当地政府的议事日程，变通建设方案、更改工程设计，难以保证工程质量和效果。

（二）水利建设市场开放性不足。一是水利工程项目设计市场高度封闭。水利工程项目从可研、初步设计及概算、招标设计、施工设计、招标代理等中介服务全部由体制内或与之高度关联的单位承担，项目建设从开始就局限在水利系统内，没有放开水利建设市场，项目建设缺乏竞争力和活力。二是招标市场高度垄断、投标市场自成体系，招标与投标业务流程相对固化、参与对象相对固定。

（三）水利建设筹融资渠道多样化不足。水利建设投资绝大部分是中央财政资金及省级补助，没有从投融资的源头放开，形成多渠道的投资、融资、建设、利益分享机制。

三、基层水利工程项目管理改进措施

（一）提前谋划安排，合理规避风险

一是围绕中心善谋划。基层水利工程项目上报计划应紧贴当地社会经济发展实际，围绕国家治理、民生福祉等目标实施。要根据当地的经济与社会发展规划、城乡总体规划、产业规划、土地利用总体规划、环境保护规划等进行筹划。要深入细致调查拟建水利工程项目在社会经济发展中所处的地位，对当地生态保护产生的影响，了解当地财政收支、财务收支及有关经济活动情况，掌握项目需求、预测项目趋势、评估项目是否可行、判断项目是否必要。岁末年初之际要及时向当地党委政府汇报水利工程建设政策导向及项目启动工作，及时了解党委政府下一年度的工作计划和部署，进一步明确项目计划方向。突出重点、有序安排、稳妥推进。

二是评估资源早安排。经过调查水利项目需求后，对初选项目应进行真正意义上的可行性研究，确定备选项目及其优先顺序。应评估拟选项目周边资源情况，了解项目背景、分析项目上报的成熟程度和立项条件。按项目在当地经济和社会发展中的重要性，在当地领导和社会各界人士的关注度，评估拟选项目的重要程度。对于能拉动当地经济、社会公众密切关注的项目，应提前安排、尽早列入项目上报计划。应通过调查了解和分析评估拟选项目，从项目所属地域、项目管理模式、内部控制状况等方面综合评估项目建设的风险。

三是发挥职能有作为。县（市）级基层水利机关针对能促进当地经济高质量发展、涉及民生福祉、生态保护等重要项目，应当列入必须上报项目；在水利工程项目可研、立项、勘察、设计、工程招标投标等关键环节，应当有所作为，依法依规进行。

四是规避风险，有所不为。在调研审计需求，评估项目风险，论证项目可行性，形成水利工程项目计划并上报省级立项批准建设的过程中，要切实发挥基层水利机关在项目计划中的源头把关作用。根据调研和可研论证结果，从源头规避项目上报风险，对立项、资金安排、勘察设计、招标代理、施工、监理等高风险环节，始终秉持谨慎的态度，对各种人情拉拢、各种利益诱惑绝不迁就，坚决规避因项目不成熟、外部不可控因素而导致的水利工程立项和建设风险。

（二）打破行业壁垒，引入市场机制

一是打破行业资质桎梏，建立工程领域联合体投标新模式。现阶段，水利工程项目施工招标要突破行业资质的桎梏，创新思维模式，开展“房建+水利”或“市政+水利”等联合体投标，由具备房屋建筑、市政公用、公路交通等资质的公司与具备水利资质的公司签署联合体投标协议进行投标，明确水利工程中的土石方工程、房屋建筑工程、道路及排水工程等项目施工由房建或市政资质的公司承担施工任务及责任。

二是打破行业业绩束缚，建立工程领域平等新观念。基层水利工程大都是土石方工程、钢筋混泥土工程等通用工程技术，根据国家发展改革委等八部委2019年8月20日印发的《工程项目招投标专项整治工作方案》，在水利工程项目施工招投标环节，要坚决落实“重点整治将特定行政区域、特定行业业绩、奖项作为投标条件、加分条件、中标条件”，取消水利行业业绩要求，树立工程领域大同小异的新观念。

三是打破实体交易制约，建立电子招投标新格局。根据《电子招标投标办法》，建设统一的电子招标投标交易平台。水利工程项目要破除实体交易的制约，通过电子交易平台发布公开招标信息，全国各地的投标人均可登陆电子招投标交易平台进行投标，招标人随机抽取专家评委，评委在招投标平台上独立评标并承担责任，最大限度屏蔽招标人、招标代理、投标人、专家评委等信息，杜绝围标串标的实现路径。

（三）落实法人责任，建立责任清单

一方面，实行权责利一体化的项目法人责任制。建议实行权责利一体化的项目法人责任制，水利项目由谁发起就由谁筹资、融资、建设、管理、清偿债务并实现保值增值。另一方面，建立责任清单，强化绩效考核。针对水利工程项目重建轻管的旧习惯，要强化责任意识，建立项目建设责任清单，明确项目法人对该项目工程质量安全、项目资金使用、资产保值增值担负主要责任；要压牢建设勘察、设计、施工、监理等环节的各项责任，出现质量问题，严格追责问责。