广西行政许可相对集中改革实践探索

谭庆红

相对集中行政许可权改革的主要内容是将分散在多个部门的行政许可权进行整合，集中归并到一个或多个部门行使，以此消解部门对行政审批改革的掣肘，打破以审批为基础构建的传统管理体制。党的十八大以来，党中央、国务院对行政审批制度改革进行了系列部署，持续推动简政放权、放管结合、优化服务改革。2015 年12 月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》指出，要加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中许可权试点。2016 年，广西开启了相对集中行政许可权改革试点探索，在创新行政审批制度、优化行政审批流程、提升审批行政效能等方面进行突破性尝试，并取得较好的成效，为广西全面深化行政审批体制改革提供了有益借鉴，值得理论及实践部门进一步深入研究。

一、科学施策，多项举措精准发力

为认真贯彻党的十九大精神和习近平总书记视察广西的重要讲话精神，有效落实中央“放管服”决策部署，广西推动刀刃向内的行政审批体系改革，深化相对集中行政许可权改革试点工作，从根本上改善营商环境，切实提高政府治理体系和治理能力现代化水平。在改革试点中，改变传统审批管理体制，把原本分散于各个部门的行政许可权进行系统整合，形成相对集中行政许可权并归于一个部门统一行使，以规范行政权力运行，实现行政审批便民目标。

（一）做好顶层设计，上下联动，积极推进改革试点

1.积极争取纳入全国试点范畴。2015 年，中央机构编制委员会、国务院法制办联合印发《关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，我国启动了新一轮的相对集中行政许可权改革工作，在全国范围选择部分市县作为相对集中行政许可权改革试点。广西壮族自治区党委、政府高度重视，精心策划，不断跟踪国家改革试点工作动态，积极争取中央机构编制委员会、国务院法制办的认可和支持，经过全面调研和反复论证，决定向中央机构编制委员会、国务院法制办行文，请求将广西壮族自治区纳入中央和国务院行政许可试点省区。这项请求于2016 年得到中央机构编制委员会、国务院法制办的批复，在其联合印发的《关于进一步做好相对集中行政许可权改革试点工作的通知》中同意广西壮族自治区开展相对集中行政许可权改革试点工作。

2.高效推进改革试点工作进程。在取得相对集中行政许可权改革试点资格后，广西壮族自治区党委、政府围绕深化“放管服”改革，明确目标、制定方案、狠抓落实，选取南宁、柳州、梧州、钦州、北海、防城港6 个设区市及部分市辖开发区（园区）作为试点单位。2015 年底，南宁、柳州2 市设立行政审批局，2017 年2—4 月，梧州、北海等4 市先后获批设立行政审批局，并正式挂牌运行。

（二）充分授权，简政放权，发挥试点单位创造性

1.推进行政许可权改革。广西壮族自治区党委、政府出台政策、方案和指导性意见，将具体改革自主权交给改革试点的市、县（区、开发区），充分调动和发挥其积极性和创造性。2015 年，柳州市响应简政放权的政策号召，成立广西首个地级市行政审批局，并通过开展“一枚印章管审批”改革试点工作，深入推行8 个“1+1”运行模式，即一局一章管审批、一清一消减事项、一厅一网联办事、一审一管明职责、一窗一结提效率、一员一库核踏勘、一帮一联促项目、一分一离防风险，从而不断提升了服务质量和行政效能。同时根据工作需要及功能划分，科学设置内设部门，将原来归属于35个不同部门的82项行政审批事项系统地整合到同一个部门、同一个办公地点，使用一枚行政审批专用章开展行政审批事项。通过这一系列改革，使得原本较为复杂的行政审批流程以及行政审批职责简化，提升了行政审批部门对人民群众及企业的服务水平。柳州市审批局的成立，在一定程度上倒逼了政府职能的转变，从而建立标准化的行政审批体系，合理节省了行政审批所耗费的人力、行政资源。

2.提升政府审批效能。为了推进行政许可相对集中改革工作，南宁、梧州、北海、防城港、钦州等试点城市相继成立了行政审批局，以打破部门间的审批业务壁垒，实现“一局一章管审批”。各试点市非常重视行政审批局的设立，加大对审批服务的软硬件设施投入，加快网上政务信息服务平台建设，合理调配各行政审批部门的工作人员，科学整合不同部门的审批权限，真正实现行政审批局审批事项、审批职能、审批人员相对集中许可权试点改革，实行审批事项、审批职能、审批人员向审批局的“三集中”，推行“一枚公章管审批，一站式办理业务”的行政审批服务机关。行政审批局的设立将政府行政效能、市场监管和公共服务水平提升了一大台阶，使政府管理及服务更符合市场和人民群众的需要，进一步刺激了社会经济的发展。

3.深化商事制度改革。在深化行政审批改革的同时，广西还实行权责清单动态管理，由此打造自上而下的政府权力运行体系的新亮点，并领先于全国其他省级政务服务中心，最先完成7大类共917项行政权力事项全面进驻、集中办理、一站式办结的新模式；全方位进行针对外商投资管理体制的改革，并规范外商投资准入的备案管理，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施（负面清单）的范围备案；进一步推进商事制度的改革，实现“多证合一、一照一码”的创新和突破。目前，广西各试点城市在“多证合一”的行政服务上已经取得较好的成效，南宁市已实现“三十九证合一”，钦州市已实现“三十六证合一”，防城港市已实现“三十四证合一”，柳州、梧州、北海3市已实现“三十二证合一”。

（三）相互借签，优势叠加，共同提升整体改革水平

1.实现程序性和实质性集中审批。相对集中行政许可权改革的重要目标及战略方向是更深入地推进行政审批制度的改革，创造行政审批运行新模式和新机制。因此，在改革实践中，权衡利弊，相互借签，探索建立科学、合理的行政审批制度具有重要而深远的意义。行政审批局成立以后，实现了实质性集中审批，但多年来形成的、以部门为主体的行政审批体制没有改变，存在“体外循环”“收发室”等问题。各试点将各部门的行政审批职能归并到行政审批局，真正赋予了行政审批局独立行使审批权的主体地位，让申请许可的企业和个人仅申请一次、递交一次材料、通过一次审批就能完成行政审批手续。通过行政审批局内部信息共享将所有的审批事项统一办理，真正地将“一枚印章管审批”付诸现实。但“一枚印章管审批”在现实中依然存在着障碍。例如，如何把握行政许可事项的形式审查和实体审查的实施问题。形式审查由行政审批局予以实施不存在法律障碍，但是实体性审查必须由行政审批局牵头联合执法职能部门予以实施，这样才能消除法律障碍，减少法律纠纷，使许可部门的审批与业务主管单位的事中事后监管有机衔接。因此，试点单位通过相互学习和相互借签，并组织相关专家，从理论和实践两方面对形式审查和实体审查的行政许可项目进行论证和归类，对归类过程中存在异议的项目，请示国务院相关行政许可部门予以明确，有效地指导了行政审批局的实际工作，提高了各试点工作的整体水平。目前，柳州市推行的8 个“1+1”运行模式较为成功，先后吸引了省内外40 多个相关部门前来参观学习，并获得中央、自治区领导的肯定。

2.优化行政审批环节。集中行政审批试点工作之前，原行政审批工作一般由数个行政部门串联审批，关乎这些审批部门多方面的、具体的利益，于是常常让申请人重复地、多次地向不同部门递交材料，这就难以避免地出现内部流转繁琐、办理时间延长等现象。开展集中行政审批试点工作之后，首先设立行政审批局，再深入推动相对集中行政许可权的改革工作，打破了各审批职能部门之间形式上的壁垒后，再将相同、相近、相似的事项整合起来统一办理。在优化行政审批环节的同时，确定行政审批局的定位和主要职责，其属于行政审批的具体实施部门和实施的监管部门，集管理与监督于一身，有利于管控和监督审批内部流转环节，最终实现行政审批效率的提升。优化行政审批环节后，全流程平均审批时间仅28 天。以南宁市五象新区的项目为例，企业投资核准类、企业投资备案类、政府投资房建类、市政类四大类项目分别对应整合了10 个、9 个、12个、8 个审批事项，整合优化后审批平均时间仅需28天。得益于行政审批改革工作，审批流程完成了程序、制度、监管三个层面的重新构建，基本实现了“流程标准化、时限制度化、过程透明化、服务精细化”的改革目标，推动了五象新区建设项目快速落地，优化了投资营商环境。

3.促进政府职能转变。新一轮行政管理体制改革的核心就是通过行政审批制度改革，倒逼政府职能转变。成立行政审批局后，必然会对审批权责进行重新明确，原审批部门不再具体负责审批工作，无法再以审批代替管理，必然会倒逼其将主要精力集中到事中事后的监管上来，最终达到转变政府职能的目的。成立行政审批局后，通过调整、创新行政审批权力的运行机制，将各个部门的行政许可权从原部门剥离并移交到行政审批局，将行政许可的受理、审查、决定、送达等各项环节的权限都整合运行，并将前期遇到的一些难点问题有效化解，增强了政府的执行力和公信力。

（四）明确权力边界，规范权力运行，预防未来法律风险

为了加快行政审批制度改革的脚步，建立完善决策、审批、监管既相互制约又相互协调的运行机构，取得良好的事前、事中、事后监管效果，各市结合实际，研究制定了一系列推动审批与监管相协调的联动工作机制与制度。一是建立重点审批专项会商机制。对涉及国家安全、生态安全和公共安全，以及涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益，且具有直接关联性的重大项目审批，列为专项项目并由市行政审批局组织行业主管部门会商，共同研究确定审批事项。二是建立专家评审制度、审查员评审机制和观察员参与机制。对于专业技术性强的审批事项，由市行政审批局从相关行业中遴选专家组建专家库，然后随机抽选聘请专家进行评审，以保障审批质量，同时根据需求在监管相关的环节上商请所涉及事项的监管部门派出观察员，参加审核许可工作，加强审批与监管的有机衔接，使审批与监管形成工作合力。三是建立多部门联合审批机制。对同一个申请事项，需要两个以上部门进行现场勘察的，实行联合勘察；需协调多个部门共同研究解决的，实行联合评审，并统一意见，避免不同部门各自勘验，拖延时间，影响审批效率。四是建立信息披露和信用管理机制。通过建立信息披露、诚信档案管理制度、失信联合惩戒机制、企业经营异常名录和黑名单管理等相关制度，构建跨部门执法联动响应及失信约束机制等，强化审批成果运用，进一步加强行政审批与行政执法的关联性。

（五）积极主动，转变服务模式，夯实大数据平台支撑

1.实现从“面对面”到“键对键”的“网店式”行政审批转变。信息数据互联互通是提高审批服务效率的重要支撑，是加快相对集中行政许可改革之重器。在广西6 个市相对集中行政许可改革实践中，针对存在横向和纵向部门间数据分割和信息封闭等问题，导致出现信息孤岛；由于审批系统与大部分行业主管部门的业务系统没有实现端口连接和数据共享，普遍存在信息数据二次录入、多次录入的问题。从而加大了工作量，相当部分审批服务效率的提高是靠牺牲大量的人力物力来换取的。如柳州行政审批局目前承办的多数审批事项需要使用国家部门、自治区部门的专用系统方能完成审批、办件、出证工作，其中国家部门部分审批系统18 个，自治区部门系统审批11 个，而这些专用系统相互独立，难以兼容，造成审批操作实质上的割裂。此外，自治区有些部门如农机、林业等审批系统设置了密码密钥，不开放或不授权给试点市行政审批使用。由于行政审批局与行业主管部门之间的信息不共享，导致行业主管部门难以及时掌握行政许可办理情况，许可部门也难以掌握事中事后监管中发现的违法违规问题，出现了审管脱节的情况。因此，在相对行政许可改革试点工作的强力推动下，为简化审批手续，实行网上运行，让申请人和审批者从“面对面”向“键对键”的“网店式”行政审批转变。

2.加快行政审批和政务服务大数据云平台建设。目前，广西政府正在加快行政审批和政务服务大数据云平台建设。一方面，积极争取中央大数据平台建设的政策和项目，尽早实现和国家层面建设的政府公共服务大数据库对接，促进公共服务能力全面提升。另一方面，继续加大行政审批信息化系统整合力度，自上而下，打破部门间信息壁垒，推动信息跨部门跨层级共享共用，力争尽快实现自治区各部门与试点城市的信息数据实时共享。与此同时，广西政府也在加强政策和资金支持，鼓励试点城市开发运行规范、透明、高效成熟和具有创新性的网上行政审批平台建设，并择机在全区进行推广，从而提升政务服务信息化水平，方便企业和群众办事。

二、改革试点扎实推进，成效快速显现

（一）“一枚印章管审批”凸显了高效率

截至2017年年底，南宁、柳州、梧州、北海等6个市设立了行政审批局，按照“能转则转”的原则将20—30个市直部门单位涉及的200多件行政审批事项统一划转市行政审批局集中统一审批。其它未能划转的行政许可事项分别由公安、国土、规划及相关垂直管理部门，将其各自行政审批职能归并整合，实行了“两集中（公安、国土将各自的业务归并整合集中，纳入审批局业务中心集中审批）、三到位（审批事项进驻落实到位、授权到位、电子监察到位）”式的进驻行政审批局所属政务服务中心现场审批。这样，在较大程度上解决了原来的低效率和高成本等问题，明显提高了审批效率。

（二）操作规范和流程顺畅，服务效能明显提升

按照方便各类企业和人民群众办事的原则，编制和修订行政审批事项操作规范和流程，将与企业和群众密切相关的公共服务事项进驻市政务服务中心，通过代办、帮办等形式交由市行政审批局“一门办理”。同时，相应地制定并出台了联合审批模式和容缺后补制度，最大限度地减少了项目审批时间，节省了行政成本，极大地提升了行政服务效能。

（三）地方积极性充分调动，试点潜力有效挖掘

广西在改革试点中高度重视挖掘地方潜力，不断鼓励试点市锐意创新、因地制宜开展相对集中行政许可系列改革，各试点市对所有的审批流程进行了改造和创新，清理并规范了100 多项行政审批中介服务事项，尤其是取消了审批收费（含审批前置收费），形成了各具特色的行政审批新模式和新亮点。如柳州市加强了审批与监管的衔接，进行标准化的行政审批，让申请者在一个窗口即可递交所有的材料，实现了一个窗口办结业务。该市推行的8 个“1+1”运行模式，吸引了省内外40 多个相关部门前来参观学习，而且还获得中央、自治区领导的肯定。这些试点改革中涌现的新模式、新亮点，为广西下一步优化相对集中行政许可权改革积累了经验、提供了蓝本。

三、不断借鉴外省经验，促进改革试点走向基层和系统化

（一）先易后难，推向基层

安徽、浙江、广东等省特别重视相对集中行政许可权内涵与外延的界定，不以全面集中为最高目标，并将可以集中、适合划转的审批事项由易到难有序推进。安徽、江苏在吃透行政许可相关法律法规的基础上，以上位法《行政许可法》为依据，依法推进“适度集中”“有限集中”“分类集中”有序进行。安徽在金寨县、江苏在江北新区、福建在开发区，组建行政审批局，将市场准入、建设投资和权证办理等相关许可事项集中到行政审批局办理，实行“一枚印章管审批”。同时，下放区（县）权，服务进村（社），夯实基层底盘。这些做法，广西已在改革实践中予以学习借鉴。

（二）审批、监管与服务一体化推进

广东、上海、浙江、江苏、安徽等省把“相对集中行政许可权改革”作为改变政府职能和提升政府治理体系和治理能力现代化的重要举措。一是配套出台地方法规。相应建立了信用联合惩戒机制、经营异常名录、失信企业黑名单制度等制度。二是不断优化行政许可模块，编制投资管理项目清单、事务清单、负面清单、审批清单、监管清单，形成了宽进、严管、重罚的治理和监管模式。三是开展标准化服务，编制行政许可事项办理指南，明确并公开审批事项办理的主体、依据、条件、权限、程序、时限、收费、要件、监管等标准，开展有针对性的标准化服务。这些做法，也在广西改革试点市县（区）得到充分体现。浙江、江苏两省2016 年就开展“零用地”项目“不再审批”试点。江苏省2017 年起实行投资项目“网上登记备案”、简化环评手续、不见面审批（服务）等改革，广西也在推广应用。