住房公积金规范管理中的信息共享建设研究

广西区直住房公积金管理中心课题组

一、住房公积金管理改革是建设服务型政府的重要内容

党的十九大报告提出，要坚持以人民为中心的发展思想，建设人民满意的服务型政府。深化“放管服”改革，推进“互联网+政务服务”是深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，建设人民满意的服务型政府的重要途径。近年来，党中央、国务院高度重视政务服务和政务信息系统整合共享工作。2015 年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50 号）提出要“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”。②《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，2015 年。2016 年9 月，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51 号），对政务部门间政务信息资源共享工作进行了规范。2017 年1 月，国务院办公厅印发了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108 号），指出要进一步加强网上政务服务平台建设的顶层设计。2019 年3 月，李克强总理在国务院《政府工作报告》中提出要深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境……推行网上审批和服务，抓紧建成全国一体化在线政务服务平台，“加快实现一网通办，异地可办，使更多事项不见面办理，确需到现场办的要‘一窗受理、限时办结’‘最多跑一次’”的要求[1]。全国各地区各部门亦积极开展“互联网+政务服务”建设，初步建立互联网政务服务平台，大力推行网上办事。如浙江省“最多跑一次”，江苏省“不见面审批”，广东省佛山市“一门式一网式”等服务新模式。

住房公积金事关国计民生和千家万户，是“服务型政府”建设的重要“窗口”。我国于二十世纪九十年代初开始建立和推行住房公积金制度，并在改革开放新时期围绕实现人民群众住有所居的目标中不断发展。进入新时代，各地住房公积金管理机构亦大力推进住房公积金管理和服务的改革创新，不断增强人民群众在业务办理过程中的获得感和体验感。当前，提交各类证明文件和相关材料是办理住房公积金业务的首要环节，群众反映强烈的“奇葩证明”“循环证明”“来回跑”“跑断腿”等问题，其根源在于部门间信息壁垒尚未有效打破，群众仍需提交各种纸质证件和证明材料作为业务审批依据。材料简化和服务优化需建立在部门业务协同上的集成服务，而部门间信息共享则是开展业务协同，实现集成服务的基础。国家已经出台的信息共享相关标准和技术指南，对信息共享的正确规划和成功建设具有很好的指导作用。本文结合住房公积金信息共享应用场景，聚焦当前住房公积金信息共享中的问题，提出规范管理的思路和建议，以期为进一步畅通住房公积金数据的使用，实现数据安全共享，资源合理配置，风险有效防范，业务规范发展，全面提升数字化管理水平的工作目标提供决策参考。

二、住房公积金信息共享的现状

（一）住房公积金数据资源分类

住房和城乡建设部《住房公积金综合服务平台建设导则》将住房公积金数据分为六类“一是生产交易数据。即各类业务活动过程中直接产生的基础数据。二是综合服务数据。即支撑各服务渠道运行的综合服务知识库信息，服务过程中产生的信息和日志记录。三是内部管理数据。即支撑内部管理相关数据，如政策规范类文件、统计数据、档案管理数据、协同办公数据等内部管理相关数据。四是辅助决策分析数据。即根据管理要求按照不同主题整合后的分析数据，如业务指标分析、财务指标分析、资金风险分析、效益分析等。五是系统安全审计数据。如防火墙、路由器等网络和网络安全设备日志，操作系统，数据库日志等。六是外部共享数据。即从外部相关部门或单位获得的用于辅助住房公积金业务办理的各类共享数据”[3]。

（二）住房公积金信息共享情况

中华人民共和国住房和城乡建设部（下文简称“住房和城乡建设部”）于2014 年颁布《住房公积金基础数据标准》（J1758—2014）统一了数据结构和结算平台，为全国住房公积金实现信息共享奠定了基础，此后印发了《住房公积金综合服务平台建设导则》（建金〔2016〕14 号）和《住房公积金信息化建设导则》（建金〔2016〕124 号），提出住房公积金综合服务平台总体架构和信息系统建设规范，要求以数据接口为枢纽，以综合管理系统为核心，通过系统之间数据交互实现信息共享和系统联动，建立住房公积金综合服务平台，以此构建部门协作的技术支撑机制，为实现跨部门、跨地域的住房公积金服务合作提供平台基础。由此，各地住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）相继开展了住房公积金综合服务平台的建设。根据《全国住房公积金2018 年年度报告》公布的数据显示“2018 年年底，全国443 个住房公积金管理中心及分支机构完成住房公积金基础数据标准贯彻和住房公积金结算应用系统接入工作，212 个设区城市基本建成综合服务平台”[2]。截至2019 年7 月，广西全区15 个公积金中心均已完成综合服务平台建设。其中，广西区直住房公积金管理中心已实现与公安、民政、监管、人民银行及担保的信息共享，钦州、防城港、贵港、河池已完成综合服务平台验收。

（三）住房公积金信息共享的应用情况

随着“放管服”改革和住房公积金“一事通办”改革不断深化，推进部门间信息共享是实现住房公积金业务规范管理、智慧服务，防范风险的关键。同时，其他领域对共享住房公积金信息的需求也越加强烈。从调研了解到，公安、民政、社保、自然资源、法院、人民银行等部门及商业银行也具有共享住房公积金信息的需求。

1. 公积金中心与民政部门共享数据

公积金中心可通过共享公民婚姻状况和享受低保人员的数据，进一步简化业务办理材料。民政部门可以通过职工缴存住房公积金金额判断其是否符合低保等申请条件的依据，杜绝违规享受低保的问题。以广西区直住房公积金管理中心为例，2019 年上半年，通过民政部门共享接口查询数据量为33，494 人次，以“数据跑”代替纸质证明，避免了职工重复递交婚姻等情况证明材料。

2. 公积金中心与人力资源社会保障部门共享数据

公积金中心可实时获取住房公积金缴纳单位和人员信息，督促应缴未缴住房公积金的单位建制缴存，还可获取职工退休、患重大疾病等信息，实现业务的自助办理和智能审批。人力资源社会保障部门可通过缴存住房公积金单位的申报人数、工资总额、缴费情况等数据，筛选出缴存单位中已经缴纳住房公积金而未缴纳社保的单位和人员，通过获取住房公积金死亡销户提取人员名单，筛选参保人员生存状态，促进社会保险的征缴扩面工作。如四川省省级住房公积金管理中心与省社保局通过双方信息共享，有效避免了用人单位在住房公积金和社会保险之间进行选择性缴纳。

3. 公积金中心与自然资源部门共享数据

根据《全国住房公积金2018 年年度报告》公布数据显示“2018 年发放住房公积金贷款252.58 万笔，金额10218.53 亿元”[2]。如公积金中心与自然资源部门联网共享购房人、不动产等数据，可作为住房公积金购房提取和贷款业务的审批依据，实时进行信息比对，将有效防止信息不对称导致骗提骗贷行为发生。同时，自然资源部门可以获取职工的贷款数据，开展住房公积金贷款业务跨部门协同联办，进一步提高服务效率。

4. 公积金中心与法院共享数据

公积金中心可获取“老赖”信息，及时预警，规避住房公积金贷款风险。法院通过与公积金中心共享职工的住房公积金账户金额，依据法院判决申请冻结相关资金，保障相关当事人的正当权益。

5. 公积金中心与人民银行、地方金融监管部门或商业银行共享数据

公积金中心通过共享商业住房贷款数据，获取个人、家庭及房屋、征信等信息，作为住房公积金相关业务审批依据。商业银行通过单位和职工住房公积金缴存信息进行信用评级，作为授信贷款的辅助依据。如天津、浙江、南京、武汉、江西、湖南等公积金中心与当地商业银行进行联网共享住房公积金数据，开展“住房公积金信用无抵押贷款”业务，帮助缴存职工解决短期资金急需。

除此之外，住房公积金业务通过与本地大数据发展局、国家政务服务平台对接，可推动跨部门、跨地域数据互联互通和业务协同，有效落实政务服务“一网通办”工作。住房公积金数据还可以应用于社会科学研究，住房公积金数据能较为真实反映单位和个人职工的基本状况，可为科研部门研究当地房产市场、居民住房水平等方面研究提供数据支持，研究成果可为政府部门出台有关政策提供决策参考。

三、住房公积金信息共享中存在的问题

尽管在各方努力推动下，住房公积金信息共享工作得到了快速发展，但总体上还处于探索阶段，在实际工作中仍面临不少问题。

（一）缺乏系统性的信息共享管理机制

住房公积金信息共享属于新事项，对于住房公积金数据管理和共享方面的调查研究和可供参考的实践经验相对较少。现有的住房公积金制度偏重于业务管理和操作规范方面，对于住房公积金数据采集、使用、交互、共享、脱敏、防泄露、应急管理、监督评估等方面内容涉及较少。目前开展信息共享工作基本是出于各部门提出的需求或是上级部门的文件要求，未能考虑到政策大环境的变化，提前做好建设规划，信息共享工作比较被动，从项目招标到信息系统接口开发部署和应用需要较长时间，项目推进缓慢。

（二）住房公积金数据质量有待提高

在住房公积金业务发展过程中公积金中心积累了大量的数据，但是数据质量参差不齐。主要表现在：一是历史数据存在错误或缺失，特别是封存账户，存在数据记载不全、数据记载错误、一人多账户、多人一账户等问题。二是在住房公积金信息系统中归集管理子系统与贷款子系统的数据未能联通共用，各业务部门认为对口业务数据应按其要求进行管理，不愿意与其他部门数据同步，由此造成同一套信息系统有多个独立的数据库，各数据库实行闭环式管理，数据库之间存在数据重叠，制约了数据和系统整体效能发挥[4]。另外，当职工个人信息发生变更时，对同一项信息，操作员须在不同子系统进行重复录入，未能进行联动更新，业务处理效率也随之下降。

（三）信息共享中存在安全隐患

内网核心业务系统、数据库、互联网渠道平台之间直接对接，信息共享的网络环境复杂，计算机病毒、黑客、软件炸弹、设备故障等问题带来的安全威胁增大。一方面，部分数据之间未能采用数据接口方式对接，仍采用电子邮件或移动存储介质等较为落后的共享方式，在数据交换的过程中经手人过多，存在内部人为泄露信息的隐患。另一方面，在信息系统设计上，数据使用方更关注使用的便捷性，对于权限和安全管理未能足够重视，缺少能直观监控数据流的管控平台，进行监督和留痕管理。此外，随着住房公积金业务不断发展，IT 基础设施和安全保障设施存在机房负荷重、机器老化、业务单点故障等问题。

（四）部门信息共享障碍未完全消除，数据未能联通共用

当前，住房公积金信息共享工作尚在起步阶段，实现跨部门信息共享只能从工作层面上协商解决。一方面，跨部门信息共享耗费时间长，一个项目的共享协议往往需要多个部门协商很长时间，开发和调试对接接口又需耗费几个月甚至更长时间。数据提供方有所顾虑，担心数据泄露暴露个人隐私，通常有选择性地共享信息，或是只共享静态数据，共享的数据质量、实效性、准确性及供应渠道的稳定性难以得到保障，群众在办理涉及这些业务事项时，还需要提交证明材料；在数据断供时未有应急措施，造成数据使用方业务瘫痪。同时，为了规避信息共享后泄露的责任风险，数据提供方往往禁止数据使用方将数据保存至数据库，因此数据使用方不能留存实时查询结果，以形成电子档案信息，不能对审批事项进行留痕管理。另一方面，信息共享所需要的基础设施和关键共性技术尚不成熟，异构数据难以兼容。各行业、各机构的信息管理系统均是根据本部门的工作特性和要求而建设的，所使用的数据标准、数据结构均不一致，很难满足信息共享的需要。而系统开发和软硬件的配备动辄需花销成百上千万元的费用，建成后每年亦需支出几十万元的维护费，如要进行系统升级还要支出数百万元甚至上千万元的升级费用，如此巨大的支出仅是实现了由人工受理转变为机器受理，更多的信息化、智能化的功能并没有得到实现。

四、规范住房公积金信息共享管理工作的思路和建议

面对住房公积金信息共享中存在的问题，公积金中心应加强对数据管理和共享的研究，一揽子进行统筹规划，规范住房公积金信息共享管理工作，为提供信息共享服务夯实基础。

（一）建立健全内部制度管理规范，规范数据管理

建立健全公积金中心内部数据管理制度，成立信息共享工作领导小组，统筹部署住房公积金信息共享有关工作，由业务管理部门统一规范数据采集、处理、存储、发布、交换、共享等节点的操作，明确共享数据断供的应急措施，便于经办部门规范开展具体数据的生产工作；财务部门做好信息共享项目资金规划，将住房公积金信息化建设经费的一定比例费用用于数据管理运行维护，形成长效的资金投入。信息技术部门负责信息系统和数据库的建设规划、信息共享实施和运行维护等技术支持工作；内部稽核审计部门建立信息共享监管制度，加强信息共享跟踪和督导，确保项目落地应用。

（二）建立数据维护长效机制，加强信息系统和数据库建设

1. 以电子化检查工具辅助数据质量管理

借助住房和城乡建设部住房公积金电子化检查工具辅助数据质量管理，及时修正问题数据。建立信息共享评价反馈机制，定期对数据管理、共享情况及存在问题等作出反馈，保证数据质量维护工作持续进行。

2. 加强住房公积金数据库建设

建立数据资源分类系统并规范描述数据主题，打通内部信息共享壁垒。根据《住房公积金基础数据标准》，通过规范基础数据标准、统一数据接口，实现住房公积金数据的统一采集和存储。按照住房和城乡建设部《住房公积金信息化建设导则》要求“建立生成交易数据库，用于存储基础数据和交易数据及日志记录；建立综合服务数据库，用于存储综合知识库、服务信息及其日志记录；建立管理数据库，用于存储内部流转数据；建立历史生成交易数据库和查询数据库，提高生产运行效率”[5]。

3. 建立住房公积金信息共享管控平台

建立住房公积金信息共享管控平台是为了进一步打通住房公积金信息系统与其他部门、机构信息系统、共享平台、政务服务渠道之间的连接，解决信息交互和共享中数据管理的难点，加强对数据的监管和控制，保证其在交互和共享过程中的安全性和稳定性。通过建立具有智能统计分析和审计稽核功能的信息共享管控平台，实现对数据流的实时监控，自动记录所有的数据流进出情况，并智能统计分析，对异常的数据波动发出预警和风险提示，在共享数据断供时，启用人工处理紧急预案，避免业务瘫痪。

（三）深化“云”应用，筑牢信息共享安全保障“防火墙”

按照国家信息安全等级保护三级要求、《信息系统安全等级保护基本要求》及《涉及国家秘密的信息系统分级保护技术要求》等要求，建立信息共享基础设施安全防护体系。可结合各自中心的实际，采用合适的建设方式。

1. 租用第三方机构专业服务

将住房公积金信息化基础设施迁移至“云”，可结合实际业务进行部分或全部迁移，建立虚拟化信息管理“云”平台，委托专业机构统一运维，提供“云”服务。“云”平台支持多租户划分，“云”管理员能够为不同的租户分配CPU、内存、网段、使用时间等资源配额，具备更高的实用性和扩展性。“云”平台中的集群资源环境可一键检测，对硬件健康、平台底层的虚拟化的运行状态和配置，进行多个维度的检查，提供快速定位问题的功能，确保系统最佳状态。使虚拟机、虚拟存储、虚拟网络资源能够在同一管理“云”平台下实现集中式的管理和运维，降低维护成本。公积金中心可直接使用建立在“云”上的应用系统，而不用将人、财、物耗费在信息化基础设施采购、搭建、管理及运维中，以便更加集中力量投入到业务和服务的管理、监督及创新上。

2. 自建方式

自建单位应以国家信息系统安全等级保护2.0为标准，建立健全安全防护体系。一是在安全管理体系设计方面，将网络基础设施、重要信息系统、网站、大数据中心、云计算平台、物联网、工控系统、公众服务平台等全部纳入监管范围。完善相关措施，将风险评估、安全监测、通报预警、事件调查、应急演练、灾难备份、自主可控、供应链安全、效果评价、综治考核等重点措施纳入等级保护制度并实施。完善管理制度，制定和细化安全管理规程，包括安全管理机构、安全管理人员、安全建设管理、安全运维管理等。二是在基础设施建设方面，加强中心机房安全管理，建立电子门禁系统、机房监控系统、防盗报警系统、防感应雷措施、火灾自动检测、报警和灭火、温湿度自动调控、UPS、备用发电系统、屏蔽机柜等系统性的安全防控措施。三是在安全通讯网络方面。需划分不同的安全区域，做好安全区域边界防护，采用安全技术隔离将重要区域与其他区域隔离。增加硬件冗余要求，网络资源能够满足业务高峰的需要。通信传输使用校验技术或密码技术等综合技术手段保证数据的完整性，使用密码技术对敏感信息字段或报文进行加密通信。对系统引导程序、系统程序、重要配置参数和通信应用程序等进行可信验证，并对应用程序关键执行环节进行动态可信验证。

3. 区块链在住房公积金信息共享中的探索应用

住房和城乡建设部牵头组织搭建的全国住房公积金数据平台，通过区块链完成各公积金中心的数据采集、传输、存储并统一备份，保障安全，同时实现与国家税务总局的总对总的数据交换，为国家税务部门核对纳税人申报的住房公积金贷款利息支出等住房公积金个人贷款相关信息提供技术支持。保障住房公积金贷款职工个税抵扣权益的成功实践。例如海南省借助区块链率先实现住房公积金黑名单和缴存证明的跨中心、跨地域共享的先行经验，区块链给住房公积金信息管理和共享提供了另一种途径。基于区块链的信息共享使得信息的共享和使用可追溯、防篡改、可共享、更安全，并可服务于不同的业务场景。尽管区块链在住房公积金行业的应用尚属于探索阶段，但是，公积金中心对区块链及其发展应给予足够重视，持续跟踪相关技术、产业及应用等发展动态，为信息资源领域可能到来的大变革做好准备。

（四）建议建立全区统一的住房公积金信息共享平台

建议住房公积金行业主管部门牵头按照国家标准建立全区统一的住房公积金信息共享平台。一方面，由行业主管部门进行统一规划、统一设计、统一管理、统一协调，各公积金中心可根据统一的技术标准开展信息系统建设，在用的信息系统也可以参照住房公积金信息共享平台的技术标准进行接口的开发或系统改造，实现系统与平台间的对接，解决对接技术难题。另一方面，构建统一的信息共享平台，有助于各公积金中心在与其他职能部门实现高效对接，破解跨部门信息共享障碍。此外，建立信息共享平台不仅要在“建”“接”及“督”上有要求，还要统筹考虑接入平台的成本、方式、维护和数据的安全保障、权责、争议协调处理、应急预案等配套方面的工作。以需求为导向，为数据使用方提供便捷申请、浏览、检索、导航、数据上传下载及维护等功能，特别要加强建设目录数据库、资源申请、平台检索查询、断供处理等功能，切实提高信息共享平台的实用性，使得信息共享平台真正成为数据交换共享的中枢。