绿色金融发展的困境与出路——以珠江—西江经济带为例

裴英竹

一、普惠公平，生态效益：绿色金融的核心概念

迄今为止，理论界对绿色金融的界定仍然缺乏明确和统一的定义。G20 绿色金融研究小组认为，“绿色金融是在更广泛的环境可持续发展背景下提供环境效益的投融资”，其定义强调的是融资目的；而Labatt、White侧重于金融工具或金融平台，认为，绿色金融是提高环境质量、转移环境风险的金融工具[1]；“环境金融”“可持续金融”是《美国传统词典》对绿色金融的替代词；天津大学研究院课题组沿袭其要义，认为绿色金融旨在减少温室气体排放的金融制度和金融交易活动[2]。“绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动”[3]，这是中国人民银行与财政部、环境保护部等七部委2016年发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中明确的我国首次对绿色金融的“官方”定义。也就是说，绿色金融是基于生态效益为主要目标而对节能环保、清洁能源、绿色建筑、绿色交通等绿色产业或绿色行业领域所进行的项目投融资、项目经营管理、项目风险管理等经济活动而提供的金融产品和服务。换言之，绿色金融作为现代金融服务业的理论与实践兼顾的新课题，主要是解决绿色经济的融资渠道问题，是基于生态环保与资源高效角度，通过转变战略定位、管理模式、经营理念和业务类型，以推进经济、社会和环境可持续发展的金融业发展方式。总之，绿色金融是金融业的伟大创新，在保护生态环境的同时促进经济发展[4]。其核心目标是支持环境改善、节约资源和实现可持续发展，其目标的实现是通过提供项目投融资、运营和风险管理的金融产品与服务[5]。

传统金融与绿色金融最大的共同点是，作为一项融资经济活动，政府政策是其推动力。绿色金融既是传统金融的升级者，又是传统产业升级的牵引者，它在结构层面推动着经济增长模式的转型[6]。传统金融在“经济人”思想和现行政策引导下以经济效益为主要目标，“嫌贫爱富”的社会属性突出；而绿色金融的“普惠公平”“生态效益”理念，更强调天人合一的生态效益和社会效益，是连通“绿水青山”与“金山银山”的金纽带。相对于传统金融的富人化、短期化和规模化的理念而言，绿色金融的连续性、创新性和成长性，以及长效化和绿色化，是资源配置效率的改进和金融功能效率的升级。绿色信贷、绿色基金、绿色债券、绿色基金等绿色产品及其服务，更符合经济社会高质量发展规律和要求，具有明显的政府扶持、对冲风险功能、宽广的金融市场、广阔的发展空间、实力雄厚的资本等优势。

二、新时代发展绿色金融的必要性

（一）国家战略之需

在经济快速发展中，资源要素驱动下粗放型的增长方式所造成的环境污染恶化、生态严重破坏、资源过度消耗，以及资源和环境与经济社会发展的矛盾日益突出，已制约着经济社会可持续发展，危及子孙后代的生存和发展。为此，我国把资源节约型和环境友好型（“两型”）社会建设，“五位一体”战略部署，生态文明建设，已经提到了国家战略高度。这些国家战略实施，都离不开绿色金融的产品与服务支持。

（二）绿色发展之需

党的十九大提出“我国经济已由调整增长阶段转向高质量发展阶段”。金融是经济高质量发展的核心和血液。绿色发展是经济高质量发展的重要标志。绿色发展与绿色金融密不可分，绿色发展是绿色金融的肥沃土，绿色金融是绿色发展的新动力。绿色金融不仅可以促进环境保护及治理，而且更重要的是引导资源从高污染、高能耗产业流向绿色理念、技术先进的企业[7]。

（三）绿色融资之需

绿色发展和绿色金融成为中国可持续发展的新引擎，资金需求量大。“十三五”期间，在环境基础设施建设、可持续能源、能源与能源节约、环境修复、工业污染治理等五大领域，绿色融资需求达14.6 万亿元[8]。国务院发展研究中心“绿化中国金融体系”课题组研究发现：2015—2020 年，中国绿色发展的相应投资需求大约为每年29000 亿元，总计17.4 万亿元，而财政收入总额约为127万亿元，绿色发展的总投入预计占财政收入的14%以上，严重超出了财政的负担程度[9]。因此，财政之外的金融支持尤为重要。

三、我国绿色金融发展的现状

绿色金融发展历史可追溯到上世纪70 年代，1974年联邦德国成立了世界上首家政策性环保银行“生态银行”，专门负责为商业银行弃受的环保项目提供优惠贷款。2002年国际金融公司和荷兰银行在伦敦召开的国际商业银行会议上，提出了要求金融机构对项目投资需提供该项目可能影响环境和社会的综合评价报告的项目融资新标准“赤道原则”。目前，全球已有60多家金融机构采纳该原则，并被称之为“赤道银行”，其项目融资额占全球项目融资额的85%。目前，我国只有兴业银行一家“赤道银行”，反映出我国绿色金融发展尚处于起步阶段。

尽管如此，我国绿色金融发展已经迈出很大的步伐。2016 年我国的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，作为全球首个政府主导的绿色金融政策框架，把绿色金融体系上升到国家战略层面，对我国绿色金融的发展给出了顶层设计。“发展绿色金融，设立绿色发展基金”写入了我国“十三五”规划中。G20杭州峰会对绿色金融国际合作达成共识，我国为全球绿色金融发展提供了有价值的战略框架和政策指引。党的十九大报告把发展绿色金融作为建设美丽中国的重要内容。习近平（2019）在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛主旨演讲时强调“要把绿色作为底色，推进绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融，保护好我们赖以生存的共同家园”。如是，顶层设计引领了实践创新与实际效果。2018年我国发行绿色债券超过2800亿元，绿色债券存量规模接近6000亿元，居全球前列；全国银行业绿色信贷余额8.23万亿元，占同期贷款总额的14.2%；绿色企业上市融资和再融资224.2亿元[10]。

2017年国务院把浙江、新疆、贵州、广东、江西五省区作为绿色金融改革创新试验区试点省份。各试点因地制宜，积极探索绿色金融创新产品与服务，已取得阶段性成果[11]。经梳理分析归纳，目前，广东省出台了《广东省广州市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》，借助绿色金融研究中心、绿色金融服务中心、绿色金融创新中心的平台建设，促进金融资源集聚，探索粤港澳大湾区绿色金融创新合作，致力打造产融研一体化的绿色金融与绿色产业发展集聚区；浙江省公布了《浙江省湖州市、衢州市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》，开发绿色金融线上交易服务平台，创新绿色金融对传统产业转型升级，构建较为完善的绿色金融市场框架；江西省制定了《江西省赣江新区建设绿色金融改革创新试验区总体方案》，以绿色金融能力建设为抓手，积极开发多方合作平台，开展“天使投资”，探索利用绿色资源发展绿色融资机制的绿色发展方式；贵州省创新抵质押担保模式，探索如何避免再走“先污染后治理”老路的发展路径；新疆维吾尔自治区实施《新疆维吾尔自治区哈密市、昌吉州和克拉玛依市建设绿色金融改革创新试验区总体方案》，着重发展绿色信贷，促进绿色再贷款、再贴息，依托建设绿色丝绸之路的示范与辐射作用，探索绿色金融支持现代农业、清洁能源等。

2014年《珠江—西江经济带发展规划》把珠江—西江经济带打造成为“流域生态文明建设试验区”的战略定位，明确“共建珠江—西江生态廊道”，为珠江—西江经济带生态治理和绿色发展奠定制度基础。2019 年《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出“构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江—西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带”。国家区域战略的实施，珠江—西江经济带的发展及生态环境治理，绿色金融支持尤为重要。

在人与自然关系日趋危机、生态环境日益恶化和自然资源日渐枯竭的当代，不管是国外还是国内，绿色金融发展既面临诸多障碍，也取得较大实效，尤其在信贷、债券、基金等领域有了长足发展。绿色金融既成为社会各界普遍关注的焦点，也成为金融机构，特别是银行业发展的新的趋势和潮流[12]。总而言之，在世界各地如火如荼探索绿色发展的国际主旋律下，我国绿色金融市场规模日益扩大，产品与服务体系日趋完善，快速发展引起全球瞩目与赞叹。良好的制度顶层设计、多年的实践探索及其经验积累，为我国全面推进绿色金融发展奠定了坚实的实践基础。

我国建立了有力的制度保障。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“建立绿色金融体系”，2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》把绿色金融体系标注为“国”字号，2017 年“绿色金融”首次写入我国政府工作报告，2019年政府工作报告强调“加快发展绿色金融，培育一批专业化环保骨干企业，提升绿色发展能力”。早在2015 年，《生态文明体制改革总体方案》首次把建立绿色金融体系作为我国绿色发展的目标，明确了建立中国绿色金融体系的顶层设计。随之，《绿色债券支持项目目录》《绿色债券发行指南》《绿色信贷指南》《绿色信贷统计制度》《上市公司环境信息披露的建议》等与绿色金融相关的具体操作指南或细则陆续出台。据北京商道融绿咨询有限公司与对外经济贸易大学调查研究成果显示，截至2019年5月，我国出台的与绿色金融相关的政策规定超过510条，20个省发布了绿色金融专项政策，31 个省发布了绿色金融政策[13]。这些政策方案或规程为绿色金融发展提供了制度保障。

我国也积累了一些推广的实践经验。绿色发展的时代背景为绿色金融发展提供了良好契机和宽广舞台。在国外，以发展绿色金融较早的德国为例，绿色金融政策成熟，体系完善。其最重要的特征是国家参与、政策性银行发挥作用、环保部门认可，也就是说，德国出台财税金融政策，对节能环保项目予以持续绿色金融改革创新试验的保审核确认贴息政策，精准支持每个节能环保项目。在国内，试点五省区的绿色金融改革创新试验区试点成效初显，积累了具有鲜明特色的绿色金融改革创新试验区经验。以《关于构建绿色金融体系的指导意见》为指导，根据自身特色与优势，以顶层制度设计为主，以绿色信贷、绿色债

券、绿色基金、绿色保险等具体实践措施为辅，充分发挥财税激励政策和市场在资源配置中的决定性作用，坚持以创新驱动发展为核心，围绕构建绿色金融组织体系、夯实绿色金融基础设施、创新绿色金融产品与服务、健全完善绿色金融体制机制等基石，建设完善绿色金融改革创新试验区绿色金融体系，探索绿色金融对节能环保产业发展的路径。与此同时，雄安新区[14]、广州市[15]、深圳市[16]，以及山东、湖北、山西、河南、四川、江苏、云南、陕西、安徽、重庆、宁夏等一些省区[17]也积极探索绿色金融发展的对策与路径。

四、珠江—西江经济带绿色金融发展的现实困境

毋庸置疑，绿色金融可有效激活政银资金，引导社会资本资源分布，对推动绿色发展具有导向、促进和支撑的作用。珠江—西江经济带是我国西部落后地区与东部发达地区的交叉结合区域，区域经济社会和绿色发展受区位优势、自然条件、经济基础、政策支持等因素影响很大。近年来，尤其是实施《珠江—西江经济带发展规划》后，珠江—西江经济带生态文明建设取得较大进展，绿色经济发展取得一定成效，但与人民群众对良好生态环境和美好生活迫切需要仍存在较大差距，绿色发展仍滞后，绿色金融亦遭遇发展瓶颈，正如2017年《G20绿色金融综合报告》所描述的一样：缺乏清晰和持续的政策信号、方法论和相关数据的缺失、金融机构能力不足、期限因素、投资条款和绩效激励不足等因素，是全球绿色金融发展最大的障碍。珠江—西江经济带的绿色经济和绿色金融均处于起步阶段，存在风险高、收益低、见效慢等特点，其积极性和能力亟待提升。从实践看，珠江—西江经济带与全国其他区域的绿色金融发展存在的问题大同小异。

（一）绿色金融法律法规支撑缺乏

国家层面上，我国绿色金融法律法规建设相当滞后，缺乏一套引导绿色金融健康可持续发展的科学完整的法律法规体系。如我国的《商业银行法》缺乏商业银行执行绿色信贷政策的强制性规定，《公司法》《证券法》缺乏上市企业和发债企业披露环境信息等方面的强制性条款。上述法规只停留在部委法规制度层面，缺乏强制性，执行力和约束力较弱。虽然《环保法》属国家层面，但规定的企业投保环境污染责任保险只是鼓励而非强制性。相比之下，西方一些国家，绿色金融和绿色经济之所以发展迅速，与其完善的法律法规体系直接相关。如美国，制定《全面环境响应、补偿和负债法案》等绿色金融法规，以法律强制力保障绿色金融和绿色经济发展。目前，我国绿色金融法律法规体系缺乏，包括珠江—西江经济带在内的地方政府无法制定与之相关的实施细则，绿色金融推进缓慢在所难免。

（二）绿色金融政策缺乏协调性

绿色金融与信贷政策、产业政策、财税政策协调性不足。在供给侧结构性改革中，企业面临着去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板以及转型升级等叠加压力，金融机构也面临着大量的存量信贷资金有待盘活，以及对于以往投向“三高”（高污染、高耗能、高耗水）、产能过剩的企业而不符合绿色发展要求的信贷资金如何退出等难题。虽然五省区绿色金融试点方案提出以财税政策引导绿色金融发展，但至今仍然缺乏相关政策的具体引导细则。

（三）绿色金融市场主体参与度及其成效不高

“我国绿色金融实践主体是银行，融资形式以间接融资为主，其他金融机构参与程度更弱”[18]，绿色金融市场缺乏广度和深度，市场主体培育欠缺。尽管2016 年我国成为世界最大的绿色债券市场，但市场流动性和交易动机不足，绿色基金起步较晚，碳交易衍生产品市场仍在摸索，绿色保险市场发展滞后，绿色信托、绿色资产证券化运用于绿色低碳领域凤毛麟角。“绿色信贷标准化程度低、信息披露不充分，因此目前仅兴业银行于2016 年1 月发行一单26.46 亿元的绿色金融债。不论是绿色项目ABS 还是绿色信贷ABS，换手率均几近于0”[19]。2018 年12 月中国人民银行公布的绿色金融贷款余额去向增长率数据表明：目前我国绿色贷款主要流向绿色交通、环境基础设施建设和可持续能源等方面[20]。据不完全统计，珠江—西江经济带商业银行绿色信贷余额占总资产之比不足1.25%。

（四）绿色金融产品和服务不足

经济高质量发展和绿色城市化需要大量资金，“据初步估算，未来十年的城市化进程投资总需求达40 万亿元，即每年需约4 万亿元的资金支持”[21]，绿色金融发展空间巨大，但其产品和服务尚未满足现实需求。目前，我国绿色金融产品主要有绿色信贷、绿色证券、绿色保险、绿色基金、绿色债券。绿色信托、绿色租赁、绿色股票等绿色产品及服务仍在酝酿中。此外，绿色金融产品推进难且覆盖面较窄。比如，蔬菜、茶叶等绿色食品保险尚未推出，涉及冶金、钢铁、印染、火电、化工以及重大金属污染排放等高风险行业的环境污染强制责任保险投保面少。“针对个人、家庭的绿色金融产品非常少”[22]。“欧洲20%的ETF（交易型开放式指数基金）是绿色的，而我国ETF 中2%是绿色的”[23]。现有的绿色金融产品覆盖面窄，主要投向节能减排、大型环保类企业，而且绿色信贷业务主要是1—3 年期贷款，对于投入大、风险高、收益低且投资周期长的大型生态建设项目，金融资金的流动性与生态投入的长期性（即投融资期限）错配，金融产品与生态资金需求脱节，绿色金融支持力度不足，存在绿色资金的保障性与生态投入的长期性不协调等难题。而且，绿色金融发展过程中诸如环境风险评估、环境损害鉴定以及信用评级等方面的服务的专业性机构比较欠缺、服务能力不足[24]。

（五）绿色金融激励机制缺失

绿色金融本质上是引导各经济主体开展绿色环保产业（项目），促进社会经济可持续发展。生态环境、绿色低碳产业（项目）受益者众多，在经营理念、投资周期、盈利能力、风险控制等方面与传统产业存在较大差异性，是一项高风险低收益的长期性系统工程，造成发展绿色金融积极性和主动性不高。短期内，绿色产业（项目）发展既受制于地方政府侧重于短平快盈利性的政绩考核，也增加企业短期内节能减排成本负担，更影响商业银行信贷资产质量（风险可控、收益可观）和业务竞争力。从外部看，政府部门仍未建立健全金融机构发展绿色金融的激励机制，企业和个人“绿色消费”意愿还不够强烈，对金融机构的监督不足[25]。目前，在我国金融机构的股东、投资者、员工的绿色担当意识仍欠缺的背景下，缺乏有效的财税激励政策，金融机构执行力疲软，发展绿色金融缺乏内生动力，绿色金融激励机制缺失，也无法更有效鼓励和激励民营资本进入绿色产业（项目）。

（六）绿色金融信息数据平台建设滞后

目前，政府和银行、金融监管部门、企业之间的信息存在不对称，信息沟通共享协调机制不完善，中国人民银行征信系统《企业基本信用报告》提供的“环保信息”涉及的企业面较窄，绝大多数企业节能减排和环境污染等相关信息尚未纳入中国人民银行征信系统。金融机构对大多数不属于国家监控范围的企业、项目的环保违规情况，只能通过实地调查或媒体报道获得，信息极不对称[26]。绿色数据资源缺乏共享性，即影响投资者对绿色金融产品服务与绿色评级认证的全面及时了解和相关职能部门的监管，也导致金融机构对企业环保信息和融资需求信息掌握不及时、不全面、不充分，加大了其对企业绿色环保的合规性和资金需求的迫切性认定难度。

五、珠江—西江经济带绿色金融发展的对策

绿色发展是我国经济可持续发展的大逻辑和必然选择，绿色金融是绿色发展的重要动力。绿色金融的纵深发展既离不开理论层面的深入探索、政策层面的支持激励、市场实践的创新发展，也离不开政策制定部门的协调配合和市场主体的大力支持[27]。就珠江—西江经济带而言，借鉴国内外先进经验，以《关于构建绿色绿色金融体系的指导意见》为基调，因地制宜，创新绿色金融工具和手段，扩充绿色金融对象的覆盖面，细化绿色金融政策措施，强化绿色金融可操作性和执行的有效性，为绿色发展提供坚实支撑和根本保障。为此，提出相应的对策建议。

（一）补齐绿色金融法律法规短板

建立健全绿色金融法律法规，加快生态环保和节能减排法制化进程，从国家层面明确节能减排约束性指标和贷款人的环境法律责任。修改完善现有绿色金融法规、政策，并适当升格为国家法律层面。比如：对《保险法》，严格规定造纸、钢铁、化工、冶金、印染、火电以及重大金属污染排放企业强制投保环境污染责任险，把“鼓励投保环境责任险”修正为“对三高一低企业，强制投保环境责任强制险”；对《商业银行法》《公司法》《基金法》《证券法》等法规，补充完善商业银行的环境保护责任，推动借贷方贯彻落实环保的社会责任，明确贷款人的法律责任，要求上市公司、发债企业把融资项目的绿色评估认证加入内部控制报告和强制披露信息范围，促使环境外部性内生化；对《税收征收管理法》《预算法》《政府采购法》等法规，补充完善绿色发展和绿色金融相应的扶持条款，引导资本市场把更多资金向绿色产业配置，引导和调动更多的社会资源、资本投向绿色主体。此外，借鉴国际“赤道原则”，尽快研究制定《绿色金融促进法》也是当务之急。最终让绿色金融发展有章可循、有法可依。

（二）加强绿色金融相关政策协调性

国家应及时出台绿色金融支持目录指引、项目环保标准、环境风险评级标准，以及绿色金融扶持政策。金融政策、环境经济政策、财税政策、产业政策、区域发展政策等之间要保持激励兼容和协调一致[28]。珠江—西江经济带地方政府要释放高度重视和推进绿色金融发展的积极信号，综合运用绿色财税金融价格政策工具，研究制定本地绿色金融发展规划、实施方案、实施意见等文件，适当利用行政手段，构建长、中、短期搭配合理、科学可行的绿色金融政策体系，推动绿色金融相关的货币政策、信贷政策、财税政策与产业政策的联动与协同创新，确保绿色金融与绿色财税、绿色产业的契合度和成效，使商业银行绿色金融业务积极开展并有利可图，从而促进绿色金融和绿色经济协调发展。

（三）提升绿色金融市场主体参与度及其成效

不断拓宽绿色金融市场主体，把银行、保险公司、证券公司、信托公司、资管公司、基金公司等金融机构纳入绿色金融市场主体，让市场在绿色资金资源配置中起决定性作用。在财政资金不足的情况下，充分运用绿色信贷、绿色债券、绿色基金等绿色金融工具和业务，借助贴息、担保、奖励、减税降费等财税政策，适当提高绿色项目回报率，积极引导和撬动社会资本投资于绿色项目和绿色产业，引导民间资本进入绿色建筑、绿色交通、新能源等绿色产业，以及低污染环保服务型行业、节能减排技术等绿色科技领域，支持技术创新、产业结构优化升级和环境治理。

（四）创新绿色金融产品和服务

加快金融机构改革，树立绿色理念与担当，把战略转型、金融创新、发展绿色金融和发展综合经营有机结合起来，积极开发企业、个人、家庭的全方位、多元化的绿色金融产品和服务，创造性地运用贷款、担保、理财、信托、租赁、保险等金融工具发展绿色金融市场，以绿色信贷为主，绿色投资、绿色股票、绿色债券、绿色证券（绿色资产证券化）、绿色基金、绿色信托、绿色保险、绿色理财产品、碳金融、绿色租赁、绿色服务、绿色信息、绿色PPP 等绿色金融产品和服务应有尽有，推广项目收益权质押、股权质押、收费权质押、排污权质押、碳排放权质押、特许经营权质押等融资新模式，提高绿色金融产品和服务的完整性和可选性。

（五）强化绿色金融激励机制

政府对“绿色金融”不能缺位，央行、银监会、证监会、财政部、发改委、工信部、生态环境部、自然资源部等中央机构要联合研究制定绿色金融激励政策或制度，引导和激励金融机构和经济实体践行绿色责任担当。对于提供绿色金融产品和绿色服务的金融机构，政府和金融监管部门应考虑从存款准备金、资本占用、风险容忍度、风险补偿金以及税收等方面给予优惠政策。借鉴广州市花都区“1+4”政策的先进经验，每年安排一定的专项资金，对金融机构、绿色项目和绿色企业给予不同程度的奖励；参照厦门市《关于促进厦门市银行业金融机构发展绿色金融的意见》，运用绿色政府采购、财政贴息、贷款增量奖励、财政担保和挂钩财政存款奖励，以及适当增加绿色投资收益、降低融资成本、提高绿色项目资本回报率等方法，对银行业金融机构发展绿色信贷给予财政激励，从鼓励转变为实质性激励，提高金融机构发展绿色金融的积极性和市场主体的内生动力。

（六）加强绿色金融信息数据平台建设

利用大数据等现代科技手段，打造新时代“互联网+绿色金融+绿色产业（项目）”绿色金融信息共享新模式，通畅信息交流渠道。加强环保等相关职能部门与金融机构、金融监管部门、企业之间绿色信息收集统计、公开透明和沟通协调，国家信用信息共享交换平台和人民银行征信系统扩容企业环保信息数据，把企业排污和能耗等环保责任列入企业环境信用评价标准体系。金融机构按照《绿色信贷指引》定期披露绿色信贷投放情况及助推企业节能减排环境绩效；证券交易所和证监会要建立健全上市公司排污权、碳排放、水权、用能权等环境权益使用信息，以及环保行政处罚、环境突发事件应急处置等相关环保信息强制性披露机制。构建绿色金融信息数据和企业环保信息发布平台，政府相关职能部门在权威媒体或重要网站，及时和全面地向投资者和社会公众发布企业环保信息和绿色金融相关信息，为相关机构业务评价、绿色金融政策评估及其未来政策修订提供数据支撑。