道路交通事故处理的规范性问题探讨——基于L市交通警察支队行政复议案卷的分析

陈泽新，徐彧

（1.华南师范大学 广东广州 510631；2.兴文县公安局 四川兴文 644400）

一、研究背景与方法

2019年5月，习近平总书记在全国公安工作会议强调：“公平正义是执法司法工作的生命线。”公安机关道路交通事故处理工作，负荷量大涉及面广、与老百姓生活密切相关。让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到公平正义，贵在落到实处，只有不断提高履职能力，做到严格规范公正文明执法，才能实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果，以实际行动赢得群众认可。

近年来，就道路交通事故处理的规范性问题，一些专家学者从不同角度进行了研究，主要有：姬艳涛、林通、王犇的《我国公安交通管理研究的总体态势与前沿问题——基于科学文献计量的可视化分析》从宏观角度分析了我国近30年来公安交通管理研究成果，为交通事务治理能力现代化建设提供知识支持，指出交通事故责任认定是近三十年来的研究热点之一[1]；常忠和、杨崇斌的《道路交通事故现场勘查工作存在的问题及对策》一文，就道路交通事故现场勘查工作进行了研究，提出了增进事故处理民警法律素养和现场勘查技术水平的解决措施[2]；冯荣晖的《公安交警公信力现状及提升对策研究》则提出了交通管理建设对于交管部门公信力的影响[3]；王进、杨晶玉、赵鹏的《道路交通事故处理现状及加强规范化建设的几点思考》则提出现在道路交通事故现场勘查不规范、不科学、不严谨的问题较为突出，并以司法鉴定人员的视角提出加强道路交通事故现场勘查及伤亡人员的检验鉴定工作规范化建议[4]；赵学敏在《呼和浩特市交警执法规范化建设研究》一文中，从制度规范、执法主体、执法模式、执法保障、执法监督和执法环境六个方面分析了呼和浩特市交警执法规范化建设存在的问题及原因[5]。以上文章，或多或少的涉及到了当今道路交通事故处理的某些方面，对于进一步开展相关研究具有借鉴意义。但整体上看视野开阔，没有将交通事故处理和之后的行政复议连接起来，并且理论和实践联系存在欠缺。

因此，本文结合现实中交通管理的实际情况，选取了四川省L市公安机关交通管理部门的交通事故处理情况作为样本（该市管辖的4县3区均有交警大队，加上4个主城区公安分局的交警大队和1个高速交警大队，共12个交警大队）开展研究，主要方法是：分析近三年来L市交警支队事故科的行政复议案件，制作问卷对办案民警进行了访谈调查，分别从管辖权、接处警、调查勘验、适用法律规范等四个方面入手，研究一线民警在道路交通事故处理中容易出现不规范问题，在此基础上提出改进建议。

二、管辖权涉及的规范性问题

《道路交通安全法》的规定：地方各级人民政府的公安交通管理部门在本行政区划内行使事故处理职权；《交通事故处理程序规定》中规定：道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖。未设立县级公安机关交通管理部门的，由设区市公安机关交通管理部门管辖。对于车辆在道路以外发生的事故，公安交通管理部门接到报警的，也应按照一般地域管辖进行查处。关于特殊地域管辖，主要涉及高速公路和城市快速路的交通事故处理。从目前的国情出发，各省、自治区、直辖市主要对高速公路交通事故采取特殊地域管辖，在各省、自治区、直辖市设立统一的高速公路公安交通管理部门，并由其下属机构分路段负责本行政区内的高速交通事故处理。除此之外，道路交通事故发生在两个以上管辖区域的，由事故起始点所在地公安机关交通管理部门管辖。对管辖权有争议的，由共同的上一级公安机关交通管理部门指定管辖。指定管辖前，最先发现或者最先接到报警的公安机关交通管理部门应当先行救助受伤人员，进行现场前期处理。

通过查阅案卷，发现样本中的办案主体在处理道路交通事故中屡次出现这种情况：事故发生以后，移动车辆导致事故发生地和报警地不一致，从而出现交通事故管辖权争议。对于L市这种两江交汇的城市而言，在早晚高峰时桥梁上发生交通事故的几率比平时要大，而桥梁往往是一个行政区划到另一个行政区划的连接点。以桥梁上发生的交通事故而言，桥梁往往作为行政区划的连接点，其中段就是行政区划的分界线。在实践中，如果在桥梁上发生交通事故，停下车辆进行处理会导致交通的拥堵，也会违反《道路交通安全法》的有关规定，继续行驶至通过桥梁以后的开阔地带再进行交通事故的处理是多数当事人的选择。这必然会引起管辖权的变动。根据《交通事故处理程序规定》中关于管辖权的规定，接到报警的交警大队在先期了解情况后，应将案件与事故发生地的交警大队进行交接。而实践中的做法是由于发生在桥梁上的事故多属于适用简易程序的事故，接到报警的交警大队民警就直接进行了处理，严格意义上来说并不符合相关法律规范，如果当事人采取诉讼手段解决纠纷，而公安机关未进行移交，必然会使得公安机关陷入被动局面。因此，面对日益增长的交通事故，如果不严格按照法律规定移交案件，也会违反相关《交通事故处理程序规定》的相关规定。对此，应引起重视。

三、接处警涉及的规范性问题

根据L 市交警支队指定的接处警守则：接到事故报警或者通过交通监控系统发现事故以后，110指挥中心应当立即指派最近的执勤民警赶赴现场经行先期处置，并根据事故的具体情况作出处理。经过现场勘查，初步断定属于公安机关管辖的交通事故的，应当通知事故处理岗位民警，如果有必要，还应当调派警力进行现场秩序的维护。交通警察接到处警指令后，应当根据事故的类型、损害情况和现场可能存在的危险因素，在5分钟（夜间10分钟）之内完成出警准备，配备必要的警用装备和现场勘查器材，迅速赶赴现场。到达现场后，应当迅速采取必要的安全防护措施，组织或协助现场救援，同时向指挥中心报告到达现场的时间和事故发生地点、情态、初查后果等情况。通过查阅案卷和访谈，发现在接处警的规范性方面主要存在以下几个问题：

（一）不重视自身防护

在交通事故处理中，对于现场的安全防护，公安部早在2012 年就出台了相关的行业标准，即《道路交通事故现场安全防护规范》（GA/T 1044.1—2012）。

1.根据《GA/T 1044.1—2012》的相关规定：事故勘察员接警后，出车前须穿着道路交通事故现场防护服。而在笔者通过对案卷中现场勘查照片的对比，发现事故处理现场的民警普遍存在警用装备佩戴不齐全，使用警械不规范的情况。另外，辅警、协勤的着装不规范现象容易被忽视，在夜间处理交通事故时，民警大多会着制式反光背心，而随行的协警、辅警就普遍存在着装不规范的情况，未佩戴反光背心或者佩戴有反光标志的制式警服，不管事故处理人员是否为正式民警，作为事故处理的一个整体，都在夜间处理交通事故时，都应当佩戴安全标志。

2.在乡村道路交通事故处理时，锥形桶未进行规范的放置。在实践中，由于乡村道路车流量小，事故处理民警容易放松对二次伤害的警惕，从而未放置锥形桶。

3.在高速公路上处理事故的防范，笔者翻阅了13份高速交警处理事故的案卷，其采取的防护措施情况真的不容乐观。根据《GA/T 1044.1—2012》的规定：在处理高速公路的交通事故时，车辆应当停放在交通事故发生处上游50m以外或能见到事故发生处的相对安全位置。而实践中的做法往往在防护设施的摆放上没有留出足够的安全距离，从而导致二次事故的可能性增大。

（二）汇报不及时

除开民警现场的保护以外，通过访谈还得知在接处警方面存在的另一个不怎么被重视的问题就是对当事现场的汇报不及时。从程序上来讲，民警在到达现场之后，应遵守相关规定，立即向指挥中心就现场情况进行反馈。然而在现实情况中，往往会由于各种各样的原因，当事民警并没有向指挥中心汇报。这样的后果可大可小，特别是在现场会出现事态升级的情况下，如不及时上报情况，将会使一线事故处理交警陷入比较被动的局面而得不到及时增援。

四、勘验现场涉及的规范性问题

根据《道路交通事故处理程序规定》第30条规定：交通警察到达事故现场后，应当立即进行下列工作：（一）按照事故现场安全防护有关标准和规范的要求划定警戒区域，在安全距离位置放置发光或者反光锥筒和警告标志，确定专人负责现场交通指挥和疏导。因道路交通事故导致交通中断或者现场处置、勘查需要采取封闭道路等交通管制措施的，还应当视情在事故现场来车方向提前组织分流，放置绕行提示标志。《道路交通安全法》第33 条规定：交通警察勘查道路交通事故现场，应当按照有关法规和标准的规定，拍摄现场照片，绘制现场图，及时提取、采集与案件有关的痕迹、物证等，制作现场勘查笔录。调查中反映出以下几个方面的问题：

（一）现场图绘制方面

绘制交通事故现场图，是为了记录事故现场情况或者描述事故发生过程。交通事故的各个关键要素，如：道路宽度、散落物位置、车辆（以摩托车居多）、行人倒地方向等要素应在图中客观全面的反映。在实践中，想要完完全全的按步骤、按效果遵循上述规定存在一定困难，现主要分析其中的重点与难点。首先，《GA49—2014》在案卷相片的标引上面有着明确相关规定，而这是交警最容易忽略的环节。再次，当引标线实在是要透过与线条颜色相近的照片部位时，应改变颜色，避免引起误导和破坏照片本身。最后，除了《GA49—2014》中明确规定的可不按照比例尺绘制的图形符号如：人体、牲畜，交通安全设施，动态痕迹的宽度以外，其他涉案要素都应当按照所设定的比例尺的标准在《交通事故现场图》中进行绘制。特别指出的是，现场图的方向必须与事故发生的实际方位一致。而有的交警嫌麻烦，存在随意标示方向的现象，有的画有方向箭头，但没有注明箭头所指向的方位。调查反映出的的更突出的问题是：忽略了比例尺的绘制和未标注计量单位。据粗略统计，在做出撤销决定的案卷中，要进行现场图修改的案卷占到了80%以上。

（二）现场照相方面

《GA50—2014》将以往的4 个标准改为了6 个标准，现场照相应包含了对比照相、方位照相、概览照相、局部照相、元素照相、细目照相六大板块，这更加强调现场照相的系统性和关联性。虽然相比原来方位、概览、中心、细目四类照相增加了种类，却更便于办案民警操作。笔者从访谈中得知，实施新标准以来，对办案最有帮助的是新增加的元素照相。元素照相的规定明确拍摄的内容是人、尸体、车辆、道路设施、现场地面痕迹、散落物和血迹等与事故有关的物证，还明确了现场局部照相反映的是元素位置关系的专门照相，讲明了局部照相应当拍摄的内容是反映位置关系。

查阅案卷发现，事故勘验照相主要存在以下问题：一是画质不清楚；二是未注明照片属性；三是相片属性不明确，例如细目照相和元素照发生混淆；四是细目照相缺标引；五是夜间事故处理中，现场照片画面太模糊。

而这些问题只要根据《GA50—2014》的标准按部就班地实施，是完全能够避免的。就夜间成像画面而言，《GA50—2014》规定：夜间现场拍摄应使用闪光灯、三脚架、便携式辅助光源、快门线等设施，光源色温5500k—6000k。如果没有相应的硬件设施，事故现场复杂、影响重大的，在条件许可的情况下可封锁现场，待天亮后进行补充拍摄。

（三）检材提取、送检不规范

现阶段道路交通事故物证鉴定还存在一定的问题，有被边缘化现象。公安机关缺乏专门的鉴定机构，大部分都是委托社会鉴定机构来进行鉴定，事故当事人经常会质疑鉴定结果的公正性与权威性[6]。因此，保证检材的完整性非常重要，而检材的提取和送检是其中的关键环节。提取检材以后，当事人对于检材的处理基本过问不了，对公安机关交通管理部门和第三方检验鉴定机构是否存在违规现象的监督不易进行。因此，如果处理不规范，则容易出大问题。以L市的案卷为例，反映出来的涉案检材提取、送检流程方面主要有以下几点问题：一是对酒驾、醉驾嫌疑人采血送检时间存在延迟现象；二是对呼气酒精检测结果，本应使用呼气酒精含量测量记录表而未使用；三是在血样保管、送检时间的把控上，不够谨慎。在检材的采集中，还应按照各地公安机关的统一标准送检。根据《L市市交警支队2011年血液送检规则流程规定》：在采用5ml采血管进行检验时，其容量应达到4/5以上。所以要特别注意地方规范性文件中所规定的的技术性问题。

（四）事故痕迹物证勘验方面

道路交通事故现场勘查应按照《道路交通事故痕迹物证勘验》（《GA41—2014》）的相关标准进行进行有关痕迹物证的勘验。以L 市市为例，在现场勘查方面存在的最不规范问题就是对现场遗留物的提取，具体的反映就是当事人口供所供述的物品在现场勘验笔录中并不存在，从而导致口供与物证不能相互印证，而这类证据由于遗失在道路上，灭失的速度相当快，在进行补正的难度较大。

首先，在勘验提取了的部分的物证中，主要的不规范现象是勘验物体的测量不准确，导致物证的证明力下降。其次是提取后保全的方法，尤其是指纹、人体组织、纤维等痕迹物证，如果保全不好，将会直接致使送检材料的污染，导致案件证据链的断裂。根据《GA41—2014》规定：对暂不能现场提取的物证，应固定后采用纸板、防雨布、透明胶带等进行保护。在实践中车祸现场情况多发，对物证勘验时间极为有限，因此也对办案民警的业务水平提出了更高的要求。

五、事故认定涉及的规范性问题

事故认定，是指公安机关交通管理部门在对事故经行勘查和现场取证之后，根据案件情况和相关证件，经过分析之后，依法对事故的基本事实、成因和当事人的责任作出确认。交通事故责任认定不是具体行政行为。根据现行法律规定，公安机关对交通事故责任的认定并没有直接确定当事人的权利义务，仅具有证明当事人行为的性质、责任程度等作用[7]。

（一）证据的审查

一起交通事故认定的程序和方法应包括以下几个重点：

证据审查，从法律意义上来说包括形式审查，内容审查，证据采信三个方面。形式审查，指的是依照《道路交通安全法》等相关法律规定，对交通事故的证据收集的合法性进行审查。内容审查，就是对收集的交通事故证据能否证明案件事实的客观性、关联性进行审查。从交通事故发生结果看，有一因一果、一因多果、多因一果、多因多果之分，交警办案时应理清其中的关系。

通过访谈和查阅案卷，我们发现办案主体在证据采集方面主要存在以下问题：1.有的办案民警思想上未对证据收集引起重视，认为案件事实清楚，认定简单明了，而忽略了证据审查，例如有的交通事故处理案卷连机动车检验鉴定报告都没有。2.对案件的细节部分所做认定不够周全，如：以摩托车发生事故而言，摩托车驾驶员、受害者是否带头盔，涉事车辆是否年检等细节性问题未做认定。3.对于取证过程中是否通过科技手段确定当事人事发时驾驶人身份未作情况说明，导致技术鉴定结论和言词证据不符。4.有的附卷的照片未能如实反映现场情况，特别是两车撞击部位的损伤情况未做细目照相。5.对于事故证据中是否有事故当事人乘坐车辆的来历，忽略了审查。6.有些路段比较长，而事故路段是否禁止停车路段，忽略了标注。7.对于涉事车辆是否存在零部件缺失的情况，未进行审查。8.对于询问笔录中反映当事人行走、车辆行驶方向及本案证人于中心现场位置距离关系不清楚的，本应采用侦查实验等措施进行审查，而未采取。

（二）法律的适用

交通事故认定书更符合书证的特征，属于公安机关对事故责任划分问题所作出的书面认定，用以证明公安机关对事故形成过程的调查结果[8]。因此在引用法条的时候，违法事实应与相关法条对应。值得提出的是《道路交通安全法》第38条规定：车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。在实践中，由于道路交通情况的复杂性，确实可能有双方都不存在重大过错的可能性，如雾天能见度较差等情形[9]。而依照《侵权责任法》规定的道路交通事故致害，由机动车方承担无过错责任的理念，一线交警在处理此类事故进行责任划分时，很容易就直接将《道路交通安全法》第38条作为认定交通事故责任的依据。很明显，在其他证据证明力不足的情况下，使用这一条弹性较大的法条来证明机动车方主观上并没有遵循“安全”“畅通”的理念从而要对交通事故承担责任，引发当事人不满情绪的几率大大增加，在让当事人觉得办案机关存在主观归责的嫌疑的同时，也不利于日后的解释说明工作的开展。所以我们在使用《道路交通安全法》第38条时一定要谨慎，在使用之前一定要尽可能找出其他更能说明问题的实质性证据。

本文样本统计显示：交警容易忽视的，且能作为定案依据的内容主要包括：1.受害人（死者）的血液，尤其是受害人是驾驶员的情况下，应当进行抽血化验。这一点对于醉酒驾驶的认定和当事人责任划分而言相当重要。2.当事人、证人询问笔录中提及到的，在笔录中已经反映出来的影响机动车正常行驶的物品应当在现场进行查找并且进行送检化验。如果确实找不到也应当有工作痕迹。3.对于证人而言，其目击事故发生的位置应当在笔录中反映出来，这不仅对于证人证言的真实性有着直接的反映，也方便日后进行侦查实验。4.调查车辆是否存在超重的事实时，车辆的过磅单容易忽视，未进行调查附卷。5.事故发生时的路段情况容易遗漏，尤其是坡度超过3%的斜坡未进行测量。综上，办案机关应当尽可能及时的收集相关证据，在整理案卷的时候也应当及时附卷，避免关键性证据的灭失。从另一个角度上说，之所以弹性法条的使用次数增加，也从另一个侧面反映了之前证据收集的不规范、不完全的后果。

在实际处理事故办理案卷的过程中，当事公安机关可能会由于各种各样的原因遗漏一些法律文书，值得指出的是执行送达程序时，会当事人的死亡或者近亲属并不配合的情况，从而导致文书的送达未有存根，而此时应当对通知、送达的过程进行录音录像，而实践中容易忽视这个部分。甚至一些法律文书出现了上面并没有当事办案民警的签字的情况，虽然经过补正可以作为证据使用，但是不免让当事人对于公安机关的办案能力和信任度产生怀疑。

六、加强事故处理规范性的对策

党的十九大进一步把坚持全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。作为公安道路交通安全管理的执法部门，规范执法也是时代对我们的必然要求。为了适应新形势、新要求，回应广大人民群众的新期待，必须坚持不懈地抓好交警系统执法规范化建设，把法制理念贯穿于道路交通安全管理工作过程之中。实际上，样本中的执法机构及其执法主体在道路交通事故处理的规范性问题上历来十分重视，推进执法规范化建设也取得了显著成效。问题的出现与种种客观原因（如事故量增长快、人手不足、业务骨干较少等）也有很大关系。但是，通过提高站位、加强规范办案意识、提高执法素质和改进工作方式方法，完全能够达到《道路交通事故处理工作规范》的要求。为此，提出以下对策：

（一）提升交警队伍规范办案意识

观念更新，对规范执法有着重要的引导作用，必须高度重视。首先，应在领导班子建设上下功夫。用人上必须特别突出政治标准，要重视选拔任用善于运用法治思维和法治方式推动工作的人，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，把遵守法律、依法办事作为优秀干部的重要条件。对法治观念淡薄、存在特权思想的干部，该批评教育要严肃批评教育，该调整的要坚决调整。其次，要着力强化法治意识。要常态化深入开展社会主义法治理念教育，对全员的法治理念、大局理念和民本理念进行持续培养，增强全体民警对执法规范化建设的政治认同、感情认同、理论认同，使规范、文明、理性、平和执法成为民警的一种自觉行动和自发要求。再次，通过加强交警队法治文化建设，结合警示教育相营造良好法律信念和法治精神氛围，让为民执法意识、文明执法意识、执法证据意识、树立执法程序意识和执法责任意识潜移默化地渗透进民警心灵。

（二）强化民警规范办案能力

首先，加强专业化执法能力的培训。瞄准“实战、实用、实效”，有点、有线、有面地铺开，灵活运用“走出去、请进来”“线上线下”等各种培训方式，开发岗位培训、每周一训、每月一考等有效载体，积极开展学习培训，使广大民警既认真学法、知法懂法，又严格执法、善于用法，真正具备与形势发展相适应的执法能力素质。例如，宜宾市公安局交通警察支队邀请宜宾市翠屏区人民法院法官，采取“现场+视频”的方式，开展全市公安交警执法规范化专题培训，为市交警支队机关、直属大队、高速交警支队及各区县交警大队的300余名公安交警讲解办理危险驾驶、交通肇事刑事案件相关法律问题，培训很接地气，效果明显，广受欢迎[10]。其次，人才培养要向高规格看齐。要采取措施激励民警参加中高级执法资格等级考试、司法考试，鼓励民警攻读更高学历，遴选建立自己的教官人才库，为执法办案工作提供短平快的服务。再次，做好执法帮扶工作。大力实施传帮带工程，老带新、强带弱，开展执法示范单位和示范点建设，总结推广典型经验，切实推动后进追赶先进。

（三）严格事后监督

促进执法规范化，事后监督必不可少。为此，应通过内自查与外纠查、分类考核与常态考评的结合，对执法情况进行回溯，发现问题立即采取补救措施，防止后果负面发展。首先，可建立执法质量考评组，为有效监督提供组织保障。其次，实行过程性的动态考评，建立实施符合交管工作实际的日常考评、阶段考评、专项考评与年度考评相结合的动态考评机制。第三，严格过错追究，严格实行执法责任制，明确追责程序启动不受办案人、审核人、审批人职务或岗位变动的影响，对负有责任的领导人员和直接责任人员坚决追究责任，避免出现找不到责任人、落实不了责任追究等问题，促进执法办案行为规范化。