内地城市多民族社区警务的实务与理论——基于北京海淀龚村多民族社区警务的探索

周华兰

（中国人民公安大学 北京 100038）

一、问题的提出

改革开放以来，我国各民族跨区域流动频繁。据统计，2015年全国少数民族流动人口规模达到1936万，相比1981年增长了61倍，增速超过同期汉族流动人口，壮、满、回、维、蒙等少数民族流动人口超过百万[1]。在2014年召开的中央民族工作会上，习近平总书记指出，“对少数民族流动人口，不能采取‘关门主义’的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接”，强调“做好城市民族工作越来越重要”“要把着力点放在社区”。同年早些时候召开的第二次中央新疆工作座谈会还做出了“有序扩大新疆少数民族群众到内地接受教育、就业、居住的规模”“促进各族群众在共同生产生活和工作学习中加深了解、增进感情”等部署要求。贯彻落实中央有关民族工作战略部署和要求，积极应对改革开放新时期人口流动活跃新形势，内地城市需要做好人口承接工作，对公安机关而言，首要的即是要做好社区警务工作。

内地城市多民族聚居社区建设问题是少数民族研究领域的一个重要课题。既有研究包括：第一，“互嵌式”多民族社区有关基础理论。比如，郝亚明提出互嵌式社区环境是实现民族团结的现实支撑，并对“互嵌式”多民族社区的基本概念、重要意义以及有关作用原理展开探讨[2]。第二，“互嵌式”多民族社区建设原则、内容和途径。比如，张会龙提出，“互嵌式”多民族社区建设应与推进新型城镇化战略、国家及社区治理体系和治理能力现代化、“三大意识”教育相结合[3]，高永久、刘庸提出应营造良好社区氛围以增强少数民族的归属感和认同感、制定社区内民族利益保护法律法规、让少数民族参与社区治理[4]，陶斯文提出“居住、经济、文化、组织、心理”互嵌五个层次，并有针对性地提出加强各民族交往交流交融、促进少数民族城市融入、破解社区工作人员短缺难题、完善跨部门跨区域合作机制、提高民族工作法治化水平等建议[5]。第三，多民族社区警务。比如，陈瑛提出应从依法完善多多民族社区警务工作、强化领导能力建设、加强社区警队建设等方面完善多民族社区警务[6]，阿不力克木·阿布都热依木提出应加大多民族社区维稳人力资源投入、扎实做好基础防范等[7]。这些研究对于推进内地城市多民族社区建设具有重要积极意义，但亦存在不足：一是有关“互嵌式”多民族社区建设研究总体没有把“社区警务”作为社区工作的一项重要内容纳入进来，而事实是“社区警务”在社区工作中具有基础重要地位；二是针对多民族社区警务的专门研究非常有限，未能从“警务模式”角度展开系统研究，亦未能将“警务工作”与“社区工作”结合起来进行深入探讨。北京海淀龚村多民族社区警务模式具有鲜明特点，在一定程度上形成了一种以社区警务为引领的多民族社区社会治安管理模式，对此进行研究，具有理论和现实意义。

二、龚村多民族社区基本情况

龚村位于北京市海淀区西部靠近五环位置，由于毗邻大型批发零售市场“锦绣大地”，且生活成本不高，这里成为外地商户、打工者的一个重要聚居地。2003年9月，北京大钟寺农贸市场整体搬迁，部分维吾尔族群众转到锦绣大地市场经营，在龚村居住、生活，龚村逐渐发展为一个多民族社区。

龚村社区基本情况有以下特点：第一，这是一个典型的城乡结合部平房社区，人员构成复杂，主体为北京本地固定人口、汉族流动人口和维吾尔族流动人口，非进行主动积极的治理不能取得良好的治安防控效果。第二，在龚村居住的维吾尔族群众以出售干果炒货的商户为主，他们职业稳定、有一定经济能力、大多举家迁移，在龚村居住的时间长，有住房摊位、体检就医、子女入学等日常工作生活诉求。第三，龚村所在的北京市海淀区是“全国文明城区”，这里聚集了北大、清华等名校，中关村、上地等高科技园区，居民总体人文素质较高，城区文化底蕴较强，这为营造开放、包容的多民族社区环境和文化、推进社区治理体系和治理能力现代化等提供了较好保障。第四，龚村所在的乡镇政府以及海淀公安分局有关领导大力支持多民族社区建设，警务站办公条件优越，包括由六、七间平房组成的小院及院外可供十几辆汽车停泊的大院，足以开展各种民族交流活动，社区民警与社区、街道联系密切，能协同工作。第五，龚村社区民警认真负责，工作能力强，长期坚守，精耕细作，先后荣立个人二等功1次、三等功5次，荣获“全国特级优秀人民警察”等荣誉称号，2019年以社区民警名字命名的“海淀公安分局黄文祝工作室”获评“北京市民族团结进步创建示范单位”。这些荣誉既展现出龚村的建设成就，亦表明成就背后的努力和付出，成功不是偶然的。

从2003年至今近16年时间，在龚村就业、居住的维吾尔族群众由最初的十几人增加到一百多人，高峰时近三百人，社区治安状况由早期的小偷小摸频发、暴力事件不断，到现在成为属地派出所辖区内的模范社区，涉恐类案事件发案为零，维吾尔族群众不仅积极支持、配合社区警务管理，更把社区民警当兄弟、当朋友，警民间建立了“不是亲人、胜似亲人”的亲密关系。

三、龚村多民族社区警务模式基本特点

多民族社区不同于普通社区的地方在于有个“促进民族团结融合”的工作要做。龚村社区警务模式抓住这个关键点，将“民族工作”寓于“警务工作”之中，把习总书记在中央民族工作会议提出的“全社会一起做交流、培养、融洽感情的工作”指示要求贯彻践行到警务工作中，形成了一套具有多民族社区特色的包括指导思想、工作战略、工作思路、工作机制、工作方法等在内的工作模式。

（一）以“一去、三增加”为基本工作思路，坚持祛异扶正

针对社区少数民族群众信仰宗教、来京经商人地生疏等情况，辖区派出所按照“一去、三增加”为基本工作思路开展工作。“一去”就是去“宗教极端化”，“三增加”即增加“北京欢迎您”“全国一家亲”“共产党好、政府好”三理念。一方面，有意识地进行引导，鼓励他们勤劳致富、正信正念，防止其受宗教极端势力蛊惑利用；另一方面，真心向少数民族群众敞开大门，一视同仁保护合法权益，不因其敏感的民族身份而对其进行哄、挤、赶等变相歧视，积极帮助联络解决住地摊位、体检就医、子女上学等实际困难，让其深切感受到内地和新疆一样是他们的家，党和政府是真心为他们谋幸福，发自内心地觉得共产党好、政府好。

（二）守住防暴恐底线目标，狠抓反暴恐工作

以“反恐”为战略导向是现代社区警务应对日趋严峻的恐怖主义形势的必然选择，但“反恐”亦是把双刃剑，反恐如果突破法治、人权界限，尤其是错误地将恐怖主义与特定民族、宗教联系起来，就会损害人民利益、伤害群众感情，这一点在多民族社区尤其敏感。对此，龚村的做法：一是坚持法治反恐，坚定“保护包括少数民族群众在内的全体人民的生命财产安全”的反恐目的，保证公安机关公正执法。二是针对近年来恐怖活动呈现出以家庭、家族为单位组织活动的特点，对每户少数民族家庭都做到入户走访、宣传，有效利用调解家庭纠纷、解决家庭困难等机会增进家庭成员对民警的了解和信任，充分动员家庭内部力量支持警务工作、传递正能量。三是充分依靠群众，建立走亲访友、家庭成员变动等登记制度，将“共治”贯彻到治安防控领域，吸收少数民族群众加入社区志愿者防爆巡逻队，既增强防控力量，亦提升少数民族群众的主人翁身份认同与责任感。

（三）倡导大局思维，扩展警务内容

针对多民族社区工作固有的“促进民族团结融合”的内在要求，社区民警主动将“做好民族工作”作为社区警务群众工作的一项重要内容，以“民族工作”为“警务工作”打基础，用“警务工作”为“民族工作”促融合。一是既抓安全法治宣传，又抓爱国主义、公民意识教育。比如，利用国庆节、建军节等重要节日组织群众观看升国旗、奏国歌、国家领导人讲话等庆典仪式电视节目，组织到军事博物馆等具有革命历史底蕴的场所参观等。二是在处理邻里关系过程中，注意增进不同族群居民间的了解和尊重。比如，向维吾尔族群众讲解四川籍务工群众腌制、晾晒禁忌肉类的生活习惯，向四川籍务工群众讲解维吾尔族群众的宗教信仰对肉食的禁忌，避免在公共区域晾晒禁忌肉类等。三是运用简单、生动的方法向群众宣传、讲解党和国家的民族方针、政策。比如，向群众解释“各民族要像石榴籽一样紧紧抱在一起”的喻意。四是与少数民族群众“共建、共享、共乐”。包括邀请少数民族群众共同绿化警务站小院，在警务站小院与群众喝茶聊天烤肉拉家常，与少数民族群众联欢、共同庆祝重要民族节日等，让群众真正把民警当朋友、当亲人。

（四）聚合多方力量，形成协同推进格局

少数民族群众迁居内地，会产生学习、工作、生活等各方面需求，遭遇语言障碍、文化差异等各种困难，单凭社区民警一己之力，既要站好岗，又要服好务，是很难实现的。为此，龚村社区民警主动担当，在分局领导的大力支持下，积极联络社区街道和乡镇党委政府以及区民族宗教事务办公室、卫生健康委员会、市场监督管理局、人力资源和社会保障局等相关政府部门，反映问题、汇报情况，邀请民族宗教事务办公室、乡镇党委政府主管领导、同志到社区警务站调研、指导工作，积极联系志愿者团队为社区居民提供语言翻译、法律咨询等服务，形成以社区警务室为依托，多方聚合、协同作战的工作格局，不仅警力前置到社区，其他政府部门、非政府部门力量亦同步前置到社区，大大扩展了社区建设人力资源，齐心合力做好多民族社区工作。

（五）寓管理于服务，以服务促管理

新疆少数民族外迁内地城市，面临“城乡隔阂”与“民族差异”双重阻碍，一方面，社会生活问题多发、不稳定因素持续存在，需加强管理，另一方面，由于语言不通、人地生疏，再加上社会偏见、政策法规不健全等原因，需加强帮扶。为此，龚村社区民警创造了“寓管理于服务，以服务促管理”的工作方法。一是以真心换真心，平等对待少数民族群众，充分尊重少数民族群众的风俗习惯，对少数民族群众在工作、生活中遭遇的歧视对待主动出面协调、解决，既让群众有依靠感，亦及时化解了矛盾。二是帮助联络、协调解决少数民族群众住地摊位、体检就医、子女上学等实际生活困难，既温暖了少数民族群众的心，也从根本上消除了有关不稳定因素，取得治理的良好效果。三是关心少数民族群众的日常工作和生活，从物质和精神上提供力所能及的帮助，警民之间建立了超越工作关系的信任，群众把社区民警当作“当家人”，有困难、问题第一时间想到找民警，积极主动支持、配合社区警务管理。

四、龚村多民族社区警务建设的经验与启示

（一）站位决定发展的可持续性

习近平总书记指出，做好城市民族工作，着力点在社区。内地城市多民族社区警务建设，不仅具有夯实基层基础工作，有效应对改革开放新时期人口跨区域流动空前活跃带来的治安压力的重要意义，更是贯彻落实新时期中央民族工作大政方针，积极做好人口承接、促进民族融合工作的一项重要工作内容。民族问题是事关社会稳定和谐、国家长治久安的大问题。

龚村警务模式之所以取得成功，一个重要原因就在于公安机关具有高度的大局意识和政治担当：社区民警明确肩负的使命并积极履行，派出所、分局主动向地方党委政府汇报工作、建言献策，积极争取地方委政府的支持；对于群众的问题和困难，属于自己职权范围的，主动、及时、认真办，超出自己职权范围的，请示、转达、协商、协调办；既抓思想，又抓感情，扎实做好群众工作；警务工作与民族工作有机融合，坚持从社区整体工作大局出发，密切结合警务自身特点，以民族工作为警务工作提供支撑，让警务工作促进民族工作，实现二者的良性互动、共进发展。

（三）平台好，聚力易

社区警务靠公安机关自身的力量难以做好，必须依靠多方力量的参与，尤其是少数民族流动人口的管理、服务，涉及他们的学习、生活、就业等若干方面，没有多个部门、多方力量的协调配合、大力支持是无法实现的。如何聚贤纳智？建好平台是其中的一个关键。社区警务的平台是社区警务站。在龚村社区，公安机关大力打造社区警务站，使其真正成为管理、服务实体，民警常驻于此社区，熟悉社区情况、群众需求的优势，积极联络有关主管部门和单位，汇报情况、反映问题、寻求支持，努力争取有关用人单位、社会团体组织的理解、参与和配合，形成了多方聚合、协同作战的工作格局，将一名社区民警、一个社区警务站的力量最大化地“放大”为由社区到乡镇、区，由政府部门到非政府部门的多方力量，既帮助少数民族群众解决了实际生活困难，亦奠定了警民关系的坚实基础，进一步打开了工作局面。

（四）心理深度融和，障碍容易消除

做好民族工作关键之一在人，具体到多民族社区警务，关键在社区民警。少数民族与汉族之间在风俗习惯、宗教信仰和思维方式等方面存在较大差异，且常常存在语言沟通障碍。由少数民族民警担任社区警务工作是否更能胜任、少数民族群众对汉族民警是否会抵触排斥，这是多民族社区警务建设必然要思考的问题。解决问题的关键是用真心来做，实现感情、心理上的“互嵌”。只是形式上、表面上的“共居共事共学”是不能从根本上消除隔阂的。龚村社区民警坚持16年，真挚与维吾尔族群众相待，真心实意把少数民族群众当朋友、当兄弟、当亲人，帮他们解决实际困难，与他们“共建共享共乐”，让他们真切感受到了党和政府的关怀、首都人民的关爱，真正把内地城市当成了自己的家，使汉族民警与维吾尔族群众间建立了“不是亲人、胜似亲人”的警民关系，维吾尔族群众有困难找汉族警察，汉族警察一心一意为维吾尔族群众服务，很好地促进民族团结融合。

事实证明，汉族警察能够做好维吾尔族群众的工作，维吾尔族群众能够接受汉族警察。这说明社区民警的民族属性并不重要，关键在于民警用心工作，在于民警明辨大是大非的头脑特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚。

四、余论

（一）关于“非我族类，其心必异”

“非我族类、其心必异”是一句古训，时至今日仍然被许多人奉为圭臬，尤其是当发生了涉疆、涉藏暴恐案事件，更被认为是对这句古训的印证，以至于不少人对“扩大新疆少数民族群众到内地居住规模”“推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境”等促进民族融合的方略产生担忧和怀疑，给民族工作、警务工作带来不利的影响，有必要从理论上对其正误进行廓清。

“非我族类，其心必异”语见《左传·成公四年》：鲁成公因在晋国受到冷遇而产生了投靠楚国的念头，季文子劝之曰，“史佚之志有曰,非我族类,其心必异。楚虽大,非吾族也,其肯字我乎?”鲁成公因而放弃了投楚的念头。季文子说楚国“非吾族也”，是指“鲁”是周公旦之子伯禽受封的周人血统的邦国，而楚则非周氏宗亲之族——楚人“自称蛮夷”，楚王为芈姓，不是同宗血统。这体现了一种血缘宗亲“族类”观念。同一时期，地域性的“族类”观念亦在形成。根据《礼记·王制》记载，有“东夷”“南蛮”“西戎”“北狄”和“中国”五方之民，因为生存的自然生态环境的差异而生出不同的风俗习惯、语言文字乃至性情与价值观念，形成不同的地域性的文化类型群体，即“蛮夷狄戎”与“中国”之别。随着国家组织的发展，同族的观念超越宗亲而在国家形式的政治层面渐次扩大，中原“诸夏”自视为同族，“蛮夷戎狄”则被视为“他族”。

无论基于血缘宗亲还是地域性“族类”观念的“非我族类”思想都是不合时宜、狭隘错误的，是十分有害的。这种“分别心”正是人类社会争斗的根源，是妨碍人类社会实现“命运共同体”的心理障碍，只应摒弃，不应留恋。当前我国处在各民族跨区域大流动空前活跃期，各民族间交往交流日益频繁，我们应该顺势而为，动员社会各方力量做好促进民族融合、增进民族感情的工作，实现各民族互团结同发展。

（二）关于“宗教去极端化”

宗教存在的本意是要对人性的弱点予以克服，实现人性的提升，却正因为操行宗教的人具有人性弱点而被反噬、堕落、蜕变。宗教极端主义是宗教的蜕变，其根植于“宗教”这个母体，缘起“对神的信仰”，有宗教之名，有别于赤裸裸的民族分裂主义，但却偏离了宗教的纯正信仰，走向极端，以至与宗教“劝善戒恶”的本旨初衷背道而行，其在观念上，不是“利他”以打破人与人之间心灵上的隔膜，而是“以我为中心”（包括个体“小我”、民族“中我”、宗教“大我”），在人与人之间制造隔阂、冲突，在行为上，不是习经典、学教义、修身心等正常宗教活动，而是暴恐袭击、民族分裂等违法犯罪活动。“从恐怖主义的思想动因看，宗教极端主义与民族分裂主义正成为当代恐怖主义的精神内核。”[8]宗教极端主义，以宗教为名，行暴力恐怖、民族分裂之实，极具迷惑性、号召力和破坏性。我们必须坚决反对，彻底遏制。

“宗教去极端化”的目标，是点拨、引导蜕变的宗教信徒返回“正信正念”的正途。所谓“正信正念”，即“践行神的智慧和精神”，既然“神”是利他的、慈悲的、有大智大爱的，信仰者就应当学习、践行“神”的利他、慈悲和大智大爱。提倡“正信正念”，这既尊重了信徒的宗教信仰，又实现了人性的善向提升。如果在群众思想工作中，有信徒主动放弃宗教信仰，转而信仰无神论，这自然是好的，但我们不能以此为目标，将“宗教去极端化”等同于“去宗教”是错误的。第一，宗教与政治分属不同的社会结构，发挥着不同的社会功能。宗教作为一种民间、社会力量，在教人治心、劝善戒恶、心灵抚慰等社会道德、精神层面发挥着独特的重要作用。第二，宗教信仰自由是受宪法保护的公民基本权利。这项基本自由至少包含这样的要求，即不得强制对信教群众进行无神论宣传和教育，不得歧视信仰宗教的公民（对信教群众进行无神论宣传、改造具有变相歧视的嫌疑）。不仅如此，国家保护正常的宗教活动，包括“依法保障信教群众正常宗教需求，尊重信教群众的习俗，稳步拓宽信教群众正确掌握宗教常识的合法渠道。”[9]第三，做好民族、宗教统战工作要求对宗教信仰给予充分尊重。统一战线是我们党的事业取得胜利的重要法宝。我们要“以心相交、真诚相待”，才能把广大信教群众紧密团结在党的周围，为促进民族团结和宗教健康发展贡献自己力量。

总之，内地城市民族聚居社区建设是一个涉及宏观和微观多个层面的问题。北京海淀龚村多民族社区警务形成了一套具有系统性的工作模式，开创了一种以社区警务为引领的多民族社区建设模式。这种模式还需要有制度的支撑、政策的支持和法律的保障，需要在实践中进一步完善，使其为促进民族团结融合做出更大贡献，提供更多有益的经验。