简述芬,黄露
(四川警察学院 四川泸州 646000)
交通警察执勤执法工作常常在开放的道路上,安全受到过往车辆的严重影响。根据公安部交通管理局官方微博发布统计数据,截止2019年底,我国机动车保有量已达3.48亿辆,其中汽车2.6亿辆;机动车驾驶人达4.35亿人,其中汽车驾驶人3.97亿人。随之而来的是更为突出的交通安全问题、大量的交通违法行为,交通供需问题矛盾突出、执法环境复杂,使得交通警察的合法权益受到了严重的威胁。根据公安部交管局发布的数据[1],2019年1月至5月初,交管部门民警、辅警执勤执法(不含积劳成疾)因公牺牲12人,比2018年同期增加7人、上升140%,其中交通警察5人,同比增加1人、上升25%;辅警7人,同比增加6人、上升600%,见表1和表2。交通警察在执勤执法过程中死伤人数呈现上升趋势,不得不反思其执勤执法过程中的安全防护问题。
表1 2019年1月至5月初交管部门牺牲民(辅)警人数统计
表2 2019年1月至5月初事故发生的道路类型及牺牲民(辅)警人数统计
近年来,有学者针对交通警察执勤执法安全防护展开了相关的研究,积累了不少成果。首先,针对国外交通警察执勤执法安全防护的经验研究与分享,如张伟(2018)开展的关于美国交巡警执法安全防护理念的研究与借鉴[2];蔡晨(2011)针对国外交通警察装备配备和使用管理的研究[3];高龙伟(2016)开展的关于美国警察涉车执勤执法过程中的安全防护研究[4]。其次,因高速公路交通运行特征的特殊性,也有针对高速公路交通警察执勤执法安全防护的研究。如邓宇菁(2013)构建了交通事故现场安全防护主动模式的现场布置参考模型,力求在最短的时间内,迫使路经事故现场的车辆减速[5];段维功(2010)探讨了在高速公路上的日常执勤、勘查事故现场、渠化分流车辆、执行堵截任务等四种情况下,交通民警执勤时应采取安全防护措施[6];乔现宾(2014)重点从“强化教育培训、配足配强装备、规范现场处置、健全保障机制、落实责任追究”等方面探讨加强高速交警的安全防护工作的措施建议[7]。最后,针对交通警察执勤执法安全防防护规定解读以及强化交通警察执勤执法安全防防护技能的相关培训的研究,如宋昌智(2015)认为交通警察道路执勤执法安全防护包括五部分,即执勤执法装备规范、执勤执法方法规范、现场制止违法犯罪行为规范、交警遭遇袭击殴打时的法律保障,并进行了详细的阐述[8];马洪[9](2009)和孙可智[10](2017)在分析了交通警察执勤安全事故发生的主要原因的基础上,分别提出了加强交通警察执勤安全防护对策和措施;唐剑(2015)提出应通过完善警力配置、优化警力结构、加强警用装备特别是高科技产品及技术的投入、强化协同作战能力等途径来保障交通警察在车辆查控时的执法安全[11]。
学者们针对交通警察执勤执法安全防护从不同的角度进行了深入的研究,提出的对策对于提高和强化交通警察执勤执法时安全防护的意识、增强安全防护技能都有较好的针对性和借鉴意义,且在研究的过程中都指出了安全防护装备在交通警察执勤执法过程中的重要性,但对于装备的配发及使用情况没有开展相关的详细调查和分析。本文从此着手针对四川省交通警察执勤执法装备的配发及使用,以及在执勤执法过程中表现出的主要问题进行研究,并提出对应措施。
本次调查面向四川省各级公安交通管理部门的交通警察,共收回192份有效调查问卷和10份电话访谈记录,调查对象涵盖四川省交通警察总队高速公路公安局、各市州交通警察支队各岗位的民警和辅警,调查内容主要为单警装备及执勤执法防护装备的配发和使用情况。
交通警察执勤执法安全防护的相关法律法规依据有:《道路交通安全法》及其实施条例、《人民警察使用警械和武器条例》《交通警察执勤执法安全防护规定(试行)》《交通警察道路执勤执法工作规范》《道路交通安全违法行为处理程序规定》《道路交通事故处理程序规定》《交通警察系统执勤执法记录仪使用管理规定》《交通警察执勤执法装备使用指南》《道路交通事故现场安全防护规范-高速公路部分》等。
1.单警装备。
(1)配发情况。根据《公安单警装备配备标准》规定,公安机关民警个人的基本装备配备项目主要包括:警服、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具、警用水壶、急救包、多功能腰带、防割手套等必配项目和枪支、对讲机、警务通、防刺服和警用装备包等选配项目,共15种。经调查,四川省的21个市州(18个市,3个州)的公安交通管理部门的交通警察的单警装备配发情况见表3。由表可知,民警的装备基本上配备齐全,15项装备中除警服、警棍、手铐、催泪喷射器是全部配发外,其他装备的配发率没有达到100%。需要说明的是,单警装备的使用情况会因岗位性质和工作内容的不同而存在差别。调查中了解到在四川基层单警装备的配发也会受到岗位的影响,因此次调查针对不同岗位的民警且没有严格按照具体的岗位比例进行抽样,所以获得的调查数据与实际情况有可能存在一定的偏差。如PZH市对于在行政文秘岗位的部分正式民警没有配备警用制式刀具、催泪喷射器和防刺服等。
另外,调查发现辅警配发的单警装备的缺项较多,只有警服、多功能腰带和对讲机,其他装备均未配备。
目前,四川省交通警察配发的部分单警装备存在不同程度的问题,且不能及时更换添置,如催泪喷射器有很大一部分因超过有效期或长期未使用,警用甩棍因缺乏保养,有不同程度的损坏等。
表3 交通警察单警装备配发及使用情况
(2)使用情况。民警平时佩戴和使用的单警装备见表3,使用率较高的有警服(100%)、强光手电(48%)、警棍(46%)、对讲机(46%)、多功能腰带(45%)、警务通(43%);几乎没有佩戴和使用的有防刺服和枪支;使用较少的有防割手套、急救包、警用制式刀具,如表3所示。使用率在40%以下的有手铐(37%)、催泪喷射器(34%)、警用水壶(30%)、警用装备包(23%)、警用制式刀具(18%)、急救包(18%)、防割手套(18%)、防刺服(15%)、枪支(12%)。
以上数据反映了基层交通警察的单警装备的穿戴和使用率存在普遍较低的问题,以LZ 市交通警察支队X大队防护装备穿戴情况进行呈现和说明,见表4。根据该表可以看出,基层交通警察对于一些必要的安全防护装备穿戴不全、使用不足,如不按要求穿戴反光背心和多功能腰带,特别是在夜间,未能按规定使用肩灯的人员达到一半以上。
表4 部分装备穿戴情况
2.执勤执法车辆装备配发情况。根据《交通警察道路执勤执法工作规范》第四章关于着装和装备配备的规定,规定了执勤警用汽车、警用摩托车和交通事故勘查车三种警用车辆装备的配备。其中执勤警用汽车应当配备反光锥筒、警示灯、停车示意牌、警戒带、照相机(或者摄像机)、灭火器、急救箱、牵引绳等装备;根据需要可以配备防弹衣、防弹头盔、简易破拆工具、防化服、拦车破胎器、酒精检测仪、测速仪等装备;执勤警用摩托车应当配备制式头盔、停车示意牌、警戒带等装备;交通事故勘查车应当配备现场勘查箱、现场照明设备和锥筒、警戒带、警告标志、告示牌,以及急救包、牵引绳、简易破拆工具等救援及其他必要装备。处置危险化学品车辆交通事故时,应当按照参与处置的交通警察数量携带防化、防毒装备。执勤警用摩托车应当配备统一制式的头盔、警戒带、停车示意牌等装备。
通过调查发现,在四川基层交通管理部门,执勤警用汽车、警用摩托车和交通事故勘查车三种警用车辆装备的配备率分别为100%、42%和55%,可见交通事故勘查车和执勤警用摩托车的配备率较低。出现这一情况的原因主要是财政保障经费不足或者具体管理制度的差异,基层在警用汽车的使用功能上没有进行单独的区分。执勤警用汽车配备的装备见表5,在应配备的装备中,配备率较高的有反光锥筒(95%)、照相机(或者摄像机)(85%)、警示灯(84%)、警戒带(84%);配备率较低的有灭火器(57%)、急救箱(41%)、牵引绳(39%);执勤警用摩托车的各装备的配备率分别为:统一制式头盔(98%)、停车示意牌(50%)、警戒带(64%),停车示意牌和警戒带配备率较低;在配备了交通事故查车的单位中,交通事故勘查车各装备的配备情况见表6,配备率较高的有:锥筒(98%)、警戒带(94%)、现场勘查箱(93%)、现场照明设备(83%),警告标志和告示牌的配备率不足。
表5 执勤警用汽车各装备的配备情况
表6 交通事故勘查车各装备的配备情况
1.路上执勤时。有部分交通警察在道路上执勤时存在站位不当、拦车检查比较随意的情形;少部分执勤交通警察遇到突发情况时处置不当,反应不够迅速,遇到危险时,缺乏随机应变的能力;在遇有交通违法行为人拒绝停车或者强行冲卡,采取的处置措施不当,如采取站在车辆正前方拦截或抛置障碍物等危险方式强行拦截;对于机动车驾驶人驾车逃跑后不会对公共安全和他人生命安全有严重威胁的情况,有时也会驾驶机动车追缉。
2.查处交通违法行为或拦截检查违法犯罪嫌疑人时。调查中发现,在查处交通违法行为时,存在设卡站位方法不正确;人车距离过近或是站在车辆正前方;存在将头、手等部分身体这部分有后面的伸进机动车驾驶室的情形;没有按照规定摆放反光锥筒、警示标志和限速标志等安全防护设施;在夜间没有佩戴肩灯或使用有关的发光和防御装备;没有充分利用阻车路障等防护设备。大部分民警反映长期在路面执勤和处理交通事故等工作,慢慢的在安全方面易产生疏忽大意的情况甚至更为严重。
3.处理道路交通事故时。道路交通事故现场的安全隐患主要表现为两个方面:一方面是道路交通事故现场没有按照规定进行设施摆控和防护,主要情形有:道路交通事故现场没有设置必要的警示标志;没有设置专人进行现场安全警戒和指挥疏导交通;勘查事故现场所耗时间较长,增加二次事故风险;对于夜间事故现场,配发的能够使用主动发光和防御装备较少;交通事故勘查车停放地点不正确;对于一些小型交通事故现场,主要依靠警车斜向停放进行现场防护,没有按照规定使用反光锥筒等装备进行现场防护。另一方面是过于强调使用反光锥筒等设施进行道路交通事故现场的物理安全防护,而忽视了交通肇事者或者交通事故受害人亲属等执法对象的危险性。
1.辅警使用有关警械和武器因缺乏有效的法律支撑而导致安全防护得不到有效保障。近年来,我国道路交通迅速发展,辅警有效地缓解了警力短缺,协助参与道路交通管理工作,为新时期的公安交通管理工作贡献出了巨大的力量。根据国务院颁发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》,警务辅助人员不具有人民警察的身份,不是国家公务人员,因此对于交通警察使用的很多执法装备,按照《人民警察使用警械和武器条例》中的有关规定,辅警是不得使用的。这就暴露出一个非常严重的问题,辅警同交通警察一样在最危险的执法环境中开展道路交通管理工作,而自身的安全却得不到有效的防护。
2.缺少城区道路交通事故现场处理的安全防护规范。根据公安部交管局发布的数据,2019年1月至5月初,交管部门民警、辅警因公牺牲12人,城区道路牺牲的人数多达5人(见表2)。基层交通警察牺牲的主要道路类型是城区道路,而我们没有针对城区道路没有专门的道路交通事故现场处理的安全防护规范。
3.未在上层法中设立袭警罪。针对交通警察基本权益被侵害的情况,现有的法律法规中,缺少对保护交通警察执法权益有较为详尽、操作性强的规定。《治安管理处罚法》规定了人身伤害行为,《刑法》规定了故意伤害罪,这些法律规定为惩戒阻碍、干扰警察执法行为提供了法律依据,总体来看违法成本不高,并没有对违法驾驶人构成较强的威慑。
公安交通管理部门经费管理体制现状是“收支两条线”“条块结合”,属双重管理,自2007年始,公安交通管理部门陆续开始使用国库集中支付系统,在预算管理上,严格按照规定,实行定编、定员、定额的管理模式,并根据行政及政法单位预算编报要求,主要分为人员、公用、项目经费三大块。
基层交通警察大队负责辖区日常交通秩序维护的具体工作,经费依靠财政拨款,不仅每年要大量资金发放民警及辅警的工资福利,还要投入较多的资金用于道路交通基础设施的建设、维护及更新等,用于更新执法执勤车辆和购买执法执勤装备的资金就较少。
交通警察的业务工作繁重,导致过于追逐效率而忽视了安全问题。快速增长的机动车保有量和机动车驾驶人保有量、严重的道路交通违法行为和突出的道路交通安全问题,无形间增加了基层交通警察的工作量。基层交通警察疲于应付业务工作,维护正常的交通秩序,保障道路的通行效率和经济效益,而忽略了安全防护。
此外,部分交通警察存在侥幸心理和“特权”思想,认为自己从事交通管理工作多年,一直相安无事,每天都是重复着同样的工作,在思想上产生麻痹。有些交通警察单方面地认为自己作为交通警察,执勤执法时路上所有的车辆都会避让自己,没有必要采取安全防护措施,尤其是常规的查处交通违法行为和小型交通事故现场,有时即使采取了安全防护措施,也只是形式上敷衍而没有达到实质性的效果。
还有表现在驾车安全意识不够。有38%的民警在非执行紧急任务情况下会存在有超速、不按规定变道等违法驾车行为,超过1/3的被访问者;关于出勤(警)前是否会检查车辆,只有13%的受访民警会在每次出警前检查车辆;69%的民警偶尔会检查,而有19%的民警没有检查车辆的习惯;驾驶车辆时存在分心驾驶影响正常驾驶的行为,如接打电话、疲劳驾驶、抽烟、同乘车人聊天等,如表7所示。这也恰好解释了前文中表1中基层交通警察因为驾车发生事故的占比最高,且呈上升趋势的现象。
表7 驾驶警车时各分心驾驶行为所占的比例
目前,民警在执勤执法过程中安全防护不够科学或规范的情形,比如在执勤点的选择上,没有按照有关规范结合道路属性进行选择,或者是对于选择的执勤点,没有按照规定采用反光锥筒等执法装备进行现场摆控和安全防护,再或者在执勤执法时疏忽了执法对象的潜在危险性。导致以上问题的原因有培训不足、执法现场复杂多变和部分装备设计不够科学[12]。出现这一现象主要是因为执勤执法安全防护不足、执法现场复杂多变以及部分装备设计不够科学。
1.培训不足。基层开展集中安全防护训练少,不少民警处突技能还不够强。由于基层警力相对缺乏,日常勤务工作压力大,任务重,民警很少参加集中训练。在问卷中问及是否参加过执勤执法过程中有关安全防护培训时,有88%的民警参加过执勤执法过程中有关安全防护问题的培训;有13%的民警没有参加过类似的培训。且现有的警察教育培训中缺少专门针对交通警察执勤执法的有关培训,交通警察的执法技能没有得到有效提升。
2.执法现场复杂多变。一方面,社会矛盾日益复杂。在交通警察执勤执法中,广大交通参与者往往把道路交通事故高发和交通拥堵严重的原因及责任归结于公安机关交通管理部门及其交通警察工作不力,致使交通警察执法权威面临挑战,执法公信力受到负面影响,进而使得交通警察正常的执法工作得不到群众的理解与配合,常常遭遇被执法者不同程度的消极对抗和威胁。另一方面,交通参与者法制意识不强。近年来,机动车驾驶人保有量呈现爆发式增长,驾驶员队伍素质参差不齐,闯红灯、超速、超载、酒驾、毒驾等严重交通违法行为日益增多,为逃避法律打击,违法驾驶人不积极配合现场交通警察管理,而是采取一些极端做法,干扰、阻碍民警正常执法,有时甚至出现暴力侵害执法者人身安全的现象。另外,开放性的执法现场潜在的危险性。无论是在道路上执勤、查处交通违法行为、拦截检查违法犯罪嫌疑车辆和处理交通事故,交通警察始终将自己暴露于开放的执法环境中,通行的车辆以及执法对象都会对交通警察的人身安全构成严重威胁。
3.部分装备设计不够科学。此次调查发现,目前交通警察使用的多功能腰带是皮革腰带,容易脱色,重量大,腰带没有加设备的专用包,佩戴腰带不方便(如驾驶车辆时),全套装备佩戴齐全将会非常沉重。单警装备繁多且沉重也是大部分交通警察未按规定佩戴和使用的原因之一,在现有的装备中,对讲机的信号不好,伸缩警棍设计不够科学等。
在社会经济快速发展的背景下,社会更加注重维护正常的交通秩序以保障通行效益,而忽视了行政执法监督;另外,交通警察工作环境的特殊性在一定程度上加大了执法监督的难度。交通警察执法岗位具有点多、线长及面广的特点,执法较为分散,且直接面对人民群众,要进行执法监督较难。
修改国务院制定的行政法规《人民警察使用警械和武器条例》,在其中添加根据工作情况允许部分辅警适当使用警械和武器(如警服、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具等),并完善相关的监督检查机制。
建议尽快出台《道路交通事故现场安全防护规范(城市道路部分)》,规范城市道路交通事故现场的安全防护与处置,既保障交通参与者的安全,又保障执勤执法民警的人身安全。
另外,针对交通警察基本权益的保护,建议在刑法中增加袭警罪,人民警察是国家公务员,代表的是国家的尊严和形象。袭警的从表面看是对部分人民警察的人身伤害,但实质是破坏国家的尊严和形象。增加袭警罪,提高违法成本,对违法驾驶人形成较强的威慑力。
工欲善其事,必先利其器。执法装备是开展交通管理工作的基础,警务装备的足额配发、规范管理和有效使用是基层交通警察自我安全防护的关键。通过以下五个方面着力加强装备配备:①加大财政投入力度,要积极争取党委、政府等和有关部门支持,根据公路交通管理工作实际和交通警察队伍考虑警务执法装备的财政预算额度,确保财政能充分保障基层一线的执勤执法需要,建立科学的装备保障机制,为一线交通警察和辅警配齐配全安全防护装备[13]。②对比《关于印发公安单警装备配备标准的通知》和《交通警察执勤执法装备使用指南(试行)》等规范,采购优质装备,更换淘汰、落后、破旧损坏的警务装备,达到基层交通警察人人配齐配好执法装备,提高其自我安全防护的底气和信心;③开展实战性、系统性的执法装备培训,在配发新警务装备时,邀请实战教官为基层一线交通警察开展装备的使用培训,让基层民警全面熟练掌握警务装备的性能和使用方法。④各基层公安交通管理部门要加强管理和使用个人执勤执法装备和安全防护装备,特别是夜间出警时必要的装备,应经常检查,及时补配、更换,确保装备人人齐全有效,在上岗前可以通过微信提示、岗前督促、岗位督查等方式提醒交通警察及辅警,确保装备配备齐全、性能完好,坚决避免发生因装备配备和使用不到位引发执勤执法伤亡事故。⑤加大非现场执法力度。加大交通科技的投入,借助非现场执法,对有威胁民警人身安全的交通违法行为,在后台通过计算机信息网络进行保全、联络、事后查处。在一定程度上可以消除驾驶人存在的侥幸心理,在驾驶过程中自觉遵法驾驶,从而控制和减少交通违法、事故的发生,同时减少一线民警现场执法的风险。
通过有针对性地开展执法能力培养,切实提升基层交通警察的自我保护能力,是预防和减少基层交通警察在执法过程中遭受的不法侵害的根本途径,也是维护和保障基层民警的正当执法权益的必然选择。具体可从以下六个方面展开:①要严格按照公安部要求规范民警执勤执法行为,杜绝违反程序执法办案现象,防止意外事件发生。②提高应变能力,在工作中遇突发情况要及时调整策略,改变处事和说话的方式方法。③根据交通警察警种的执法特点,会同有关的专家和部门,制作执勤执法防护教程以及执法示范片,大力开展实战训练和演练,提高警务实战能力。例如要经常性开展安全驾驶专项训练,不断强化安全意识,提升驾驶技能,杜绝道路交通事故的发生。④基层交通警察要积极参加战训基地组织的“战训合一”训练班,具备熟练、专业的单警装备操作技能和较高的肢体对抗能力[8]。⑤省厅、总队应多开展教官培训、实战培训,组织骨干民警将包含安全防护技能在内的培训以点带面的形式覆盖基层一线交通警察。⑥要将辅警纳入安全防护培训对象,针对辅警工作特点组织开展案例式、情景式、实战式安全防护训练,并重点围绕夜间、恶劣天气路面执勤、辅助事故处理和警辅协作等内容进行实战训练,帮助一线交通警察辅警熟练掌握安全防护知识技能。
组织对使用单警装备以及执勤执法安全防护装备的使用意见进行调查,了解装备的使用效果以及改进建议,改进升级和优化单进装备以及执勤执法安全防护装备,让装备配备更加的科学合理,充分发挥装备的使用。譬如,可将现用的多功能皮革腰带改为尼龙腰带,不仅耐磨而且轻便;将伸缩警棍伸缩方式从借助外力甩出变为一键式弹出,即使在外部空间受限的情形下,也能快速展开警棍;对于执法记录仪应当增加存电量和内部存储能力。另外,加强对执法装备的维护和保养,对于易耗品应当经常检查和更新,保证其使用效果。
首先,基层交管部门领导和督察部门要经常性深入路面执勤执法岗位和交通事故处理现场开展巡查抽查、突击检查,督促一线交通警察和辅警严格落实相关制度文件和工作要求的情况,从民警上岗的装备携带到民警上路执勤过程中的安全防护措施的到位情况进行督导,及时发现问题,督促落实整改。对涉警伤亡事故多发、安全防护问题长期整改不到位的单位,要重点指导督促。外部的执法监督对于交通警察正确使用执勤执法安全防护装备有一定的作用。我们在调查中发现,在问及驾驶车辆过程当中是否会系安全带,有些民警的回答是必须系,因为单位有要求。对于其他的执勤执法安全防护装备,如果单位有要求,并且加强执法监督,那么民警也会在外部监督下养成良好的佩戴和使用装备的习惯。
其次,要明晰部门职责和任务分工,加强监督管理,层层传导压力,层层落实责任。例如对警车的管理:实行警车管理责任制,指定专门的人员,定期对于执勤执法车辆和对应的安全防护装备进行检查和管理。要将每辆警车的安全管理落实到每个执勤组、每个民警,在交接班时必须对警车安全状况进行认真检查,发现安全隐患及时上报、及时维修、及时排除隐患,确保警车安全性能良好,正常运行、及时上路严格执行工作规范。此外,要用好《交通警察系统约谈和通报制度》,对因失职渎职造成交通警察和辅警在执勤执法、事故处理过程中伤亡的,要约谈有关单位及相关责任人,并一律实行责任倒查,严肃追究相关领导责任、监督责任。
最后,制定处罚措施。各交通管理部门在民警自身安全问题上坚持“零容忍”的原则,发现安全防护问题的,采取相应的通报和处罚措施,使全体民警从思想上高度重视起来,严防发生意外伤亡事件。
应当善于运用媒体宣传,要加强与电视台、广播电台、报刊等主流媒体以及主流网络媒体合作,通过开辟固定的交通警察类栏目作为体现交通警察执法权威、宣传交通警察执法先进典型的“特色栏目”,并酌情选择侵害基层民警执法权益的典型案例向社会公开曝光,从而达到教育群众以及震慑不法分子的目的。此外,要依托微信、微博,建立属于自己的网络新闻媒体,要深入挖掘交通警察工作的典型、亮点,大力宣扬一线民警执法为民、执法为公的先进事迹,多方位、多角度宣传报道交通警察工作的艰辛,树立起交通警察在公众中的良好形象,不断赢得社会对交通警察工作的理解和支持,积极构建新型警民关系。
交通警察执勤执法防护关乎交通警察的个人人身安全和道路的通行效益,在执勤执法安全防护方面,既要用好现有防护装备,又要研究执勤执法防护技能技巧,强化培训,完善执法监督机制,不断提升交通警察执勤执法安全防护效果。