监察机关认罪认罚从宽处理建议制度的完善

杨莉

（四川师范大学 四川成都 610068）

2016年11月《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》颁布，在三个地区初步建立了各级监察委员会（下简称监察机关），并规定党的纪委、监委合署办公，同时也将检察机关侦查职务犯罪的职能与人员转隶，由监察机关专门行使职务犯罪调查权，其核心目标在于整合反腐力量，对行使公权力的公职人员进行“无死角”监察监督，并逐步建构起全国统一的国家反腐机制。2017年10月，在山西、浙江、北京试点经验的奠基之下，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，在全国28个地区展开试点，监察体制改革大幕拉开。2018年3月《监察法》颁布，正式赋予了监察机关监督、调查、处置职务犯罪的权力，并在其第31条、32条赋予了监察机关的从宽处理权，全面铺开了监察机关对认罪认罚的职务犯罪人提出从宽处理建议的制度道路。但同时亦向我们抛出了问题：监察机关提出的认罪认罚从宽处理建议（下简称监察机关从宽处理建议）与2018年《刑事诉讼法》之中的检察机关认罪认罚从宽量刑建议（下简称检察机关从宽量刑建议）有何联系？从法律文本得以析出，监察机关从宽处理建议不同于检察机关从宽量刑建议，二者在立法设计、适用范围、决定程序规定上不尽相同甚至大相径庭，在实践中的衔接适用也出现“断层”现象，以及封闭程序下认罪、认罚、从宽的自愿性、证据真实性、调查机关公正性等都存在经不起整个诉讼程序考验的现实风险。对此，相关规定语焉不详，不可避免的会产生一些难题。

目前学界对于认罪认罚从宽制度以及检察机关从宽量刑建议制度颇有研究，且已有大量的研究成果陆续“出世”，具有代表性的有陈卫东、龙宗智、魏晓娜等人的作品，研究领域侧重于认罪认罚从宽制度运行中的证明标准是否降低、速裁程序的审级制度、量刑幅度等问题。而对认罪认罚反悔问题、监察机关适用认罪认罚从宽制度的研究相对较少，研究的主要问题集中在监察机关调查程序中的留置措施、值班律师等问题。故此，文章以监察机关从宽处理建议制度研究为出发点，对监察机关从宽处理建议的概念、性质、效力进行重述，分析其适用的现实正当性，并针对其在形成过程中以及移送至检察机关所存在的问题深入剖析，同时借鉴《刑事诉讼法》中检察机关对认罪认罚案件从宽的成功经验，提出可行性建议，希冀对监察机关认罪认罚从宽处理建议制度发展有所裨益。

一、监察机关认罪认罚从宽处理建议制度的理论基础

法律概念、性质、效力的界定是清晰理解、合理解释法律之前提，亦是增强法律运用的重要环节。在分析、研究、解决监察机关从宽处理建议制度的具体问题之前，有必要对其“是什么”进行厘定。

（一）监察机关认罪认罚从宽处理建议的内涵

1.监察机关认罪认罚从宽处理建议是一种特殊的监察建议。从监察法的法律文本出发，其中明确提到“监察建议”的有四处：第11条、第13条、第45条第1款第五项、第62条；提到“建议”的有三处：第31条、第32条、第45条第1款第三项[1]，按照内容划分可以将第13条、第45条第1款第三项、第62条分类为督促履行型；第11条、第45条第5款为纠错整改型；第31条、第32条则可归类为从宽处理型。文章所述的监察机关从宽处理建议具体是指第31条、第32条的从宽处理型“建议”，根据其法律文本得以析出:（1）建议提出的主体乃监察机关；（2）提出建议之前提为犯罪主体认罪认罚＋四种情形之一或违法主体+两种情形之一；（3）提出的程序为:监察机关领导的集体讨论并经过上一级批准同意；（4）提出的内容：从宽处理；（5）提出的阶段：监察阶段。由此，可以得出监察机关从宽处理建议是指监察机关在监察环节根据职务违法犯罪主体的认罪认罚情况进行讨论并得到上一级监察机关同意而提出的从宽处理建议。

从督促履行型、纠错整改型“监察建议”的监察对象足以看出其指向对象是在监察机关之外的单位机关及其公职人员，是一种外部型监督的监察建议，当不采纳监察建议时将可能触发第62条的整改处理、通报批评的法律责任，通常具有强制效力。从宽处理型“建议”也是一种“监察建议”，其指向对象不仅是监察机关外部的单位机关及其公职人员，同时也指向监察机关自身。对外，监察机关从宽处理建议是其对监察阶段案件处理的一种态度表明，对后续程序具有影响力。对内，监察机关从宽处理建议是监察机关履行法定监督职权的一种，是监察机关对办案公正的自我监察，监察机关要对什么情况能提从宽处理建议、提出的从宽幅度多大要有一杆秤、一把尺。同时，从宽处理型“建议”的具体内容涉及的是刑事责任的追究，责任严重程度高于“监察建议”，因此“建议”的后续影响效力不高于一般的“监察建议”，是一种特殊的监察建议。

2.不同于检察机关从宽量刑建议的另一种建议。检察机关从宽量刑建议是指《刑事诉讼法》第176条第2的款规定：检察机关针对认罪认罚的犯罪嫌疑人可依法提出从宽处理的量刑建议。二者的不同主要体现在两个方面：一方面在于建议提出的主体不同，主体的不同意味着职责的差异，检察机关作为追诉机关，其首要职责是在有限的司法资源支撑之下侦破案件、保障人权，保障司法公正的同时尽可能提高司法效率。而监察机关的监督职能性质决定了其作为政治机关的地位[2]，被赋予的使命绝不仅仅是打击违法犯罪本身，二者在价值取向上有所侧重。另一方面，监察机关从宽处理建议与检察机关从宽的量刑建议在适用上大相径庭：（1）在从宽认定上，监察机关从宽的认定条件更为严苛，在从宽的情节中不仅苛求被调查人要有主动认罪认罚的态度表明，同时还要满足四种从宽情形之一的从宽情形，是一种“认罪认罚+”的模式[3]。相反，检察机关对于其是否达到从宽标准的认定等相对宽松，不需要犯罪嫌疑人“认罪认罚+”，对于认罪认罚人而言，从宽的条件和途径更为便利。（2）在适用范围上，监察机关从宽处理建议的适用范围比检察机关从宽量刑建议的范围相对局限，限于为职务违法犯罪案件[4]，检察机关从宽的量刑建议适用于所有符合条件的认罪认罚主体，并未限定其适用的案件类型。（3）在决定程序上，监察机关从宽处理建议较为严密，不仅需要全部领导的讨论审议，还需得到上一级同意批示，方能最终形成完整的从宽处理建议上。相反，从《刑事诉讼法》第176条可以看出并没有为检察机关设置诸多门槛，检察机关可以直接就相关问题作出量刑建议，减少了程序上的繁文缛节。

3.监察机关认罪认罚从宽处理建议具有“软拘束效力”。监察机关从宽处理建议的“软拘束效力”内涵是指机关单位对于监察机关提出的从宽处理建议原则上应当采纳，存在正当理由的可以不采纳。在形式上，对于不予采纳的情形，机关单位也应当作出有关不采纳理由的意见反馈文书。就此规定，对于认罪认罚职务犯罪案件的审理具有合理性。

（1）应当采纳方面。作为政治机关[5]，监察机关的政治属性不言自明，审慎对待监察机关从宽处理建议的争议不大。同时，在案件的后续审理中，职务犯罪侦破的难度系数也决定了被调查人认罪认罚的有罪供述具有举足轻重的作用，因而以被调查人有罪供述的言词证据为核心的监察机关从宽处理建议对于案件的整个审理流程具有一定的拘束力，有时甚至是起到决定性的作用。

（2）不予采纳方面。一个案件随着案情的推进，需要根据案件所处阶段的具体情形进行定位，如果出现正当理由，比如证据突袭导致整个案件的证据锁链出现漏洞，或者认罪认罚属于暗箱操作等，法院、检察院完全可以不用受此前从宽处理建议的拘束。譬如，《监察法》第45 条第4 款规定：检察机关对监察机关移送的起诉意见书、证据材料等享有审查权，其中的证据材料包括监察机关从宽处理建议的文书函，可见，监察机关从宽处理建议的拘束力对于检察机关而言并不是绝对的。

（二）监察机关认罪认罚从宽处理建议制度的正当性基础

《监察法》是我国第一部反腐立法，其颁布意味着国家反腐态度的坚定，并在一定程度上解决了以往反腐力量不集中、反腐效果不良好、反腐困难常态化等系列问题，加快了国家建构反腐败机制的进程，对于未来逐步形成以监察机关调查职务违法犯罪为核心的常态化办案模式有所裨益。揆诸现实，其正当性不仅在法律政策中得以澄清，而且在实践运用中也得到支撑，对于职务犯罪的重拳出击亦具有十分重要的意义。

1.契合宽严相济的刑事政策。宽严相济作为基本政策，应得到贯彻落实，对于职务犯罪案件亦不存在例外适用。宽严相济的题中之义是“区别对待”[6]，对于职务犯罪，虽然犯案手段隐蔽，但其共同根源在于行“职务”之便，即“在其位未谋其政、未尽其职”，区别于其他案件，这类案件一旦打击以后其职位将丧失、其职权将被剥夺，再犯可能性减小，对于社会的长期危害性降低。同时，职务案件的犯罪人人大都位居高位且受教育程度高，因此国家对于职务犯罪的打击秉持着“治病救人”的理念，职务犯罪人主动认罪认罚说明其内心认识到自身行为性质的明确危害，对抗意识弱化。因此，对于职务犯罪监察机关“区别对待”的实质在于：对符合条件的主动认罪认罚的职务犯罪人适用区别于一般职务犯罪人的从宽刑罚，比起生硬的照搬法条严厉打击，发挥的效果更强，同时也将反腐败与“治病救人”的内涵体现得淋漓尽致。

2.满足职务案件处理的实践。在以往的司法实践中，职务案件侦破难度系数大的原因在于其主体特殊、方式隐蔽。一方面，职务案件的查处“牵一发而动全身”，其涉及的利益、幕后主体、“保护伞”诸多，因而职务犯罪的查处费时较长、费力较多，职务犯罪案件的犯罪率较高且长居不下；另一方面，职务犯罪案件在收集证据方面也存在一定的渠道困难，可利用的相关联的证据材料为数不多。而监察机关从宽处理建议不仅能够缓解监察机关查案的压力，帮助调查机关形成证据锁链，搭建起通往侦破案件的桥梁；同时也能够为腐败主体带来从宽处理的机会，只要其认罪认罚，供述罪行，积极立功退赃，揭发等就能够获得从宽机会，满足职务犯罪案件处理的现实需要。

二、监察机关认罪认罚从宽处理建议制度存在的问题

根据《监察法》第37、38、39条的文本内容，可以看出监察机关调查职务犯罪的大致流程是在接收到相关举报问题和线索后经过核实，由核查组撰写报告提出处理建议，由承办部门提出分类处理的意见报负责人批准，涉嫌职务违法和犯罪的将予以监察立案调查，其后召开会议讨论研究调查方案和措施，深入调查至犯罪事实清楚、证据充分，再移送至检察机关起诉[7]。可见，监察过程中所涉及的主体限于被调查人和调查机关，呈现出“调查与被调查”的特征，是一种“线性结构”的调查模式[8]。

（一）监察机关从宽处理建议在形成阶段的问题

如前所述，监察机关调查职务犯罪案件的过程是封闭的“线性结构”，除了被调查人和监察机关以外，并不涉及第三方主体。倘若监察机关在职务犯罪调查过程中权力失衡，跳脱出“制度的笼子”，被调查人认罪认罚的自愿性以及监察机关权力行使的公正性都将存在风险。

1.被调查人认罪认罚的自愿性存在风险。在职务犯罪认罪认罚的案件中，监察机关的调查活动既没有外在的制衡机关，也不存在被调查人向律师等求助的“外部救济”途径，被调查人认罪认罚自愿性保障存在风险。法律赋予监察机关职务犯罪案件的专门调查权，初衷在于整合力量重拳出击：严密的调查程序可以使监察机关集中调查犯罪的证据、材料，突破被调查人的心理防线，使其放弃与监察机关对抗，进而获得有罪供述，实现案件的提前侦破。然而，封闭的调查过程也进一步强化了监察机关的“官威”，使得“位高权重”的监察机关与被调查人之间极易形成一种压迫与被压迫关系。

大熊代表的生物才是自然界真正的主人。这种认知是随着人类品尝过现代工业文明带来的副作用的苦涩果实之后才被人类重视并逐渐接受的。福克纳笔下大熊和山姆这两个代表了自然和谐的形象在文中的时代是注定要被现代工业文明所消亡的。在《熊》中，福克纳极具预见性地警告了读者：森林的消亡与大自然的损害必将带来人类无法挽救的恶果，人类终将自食恶果。《熊》强烈批判了盲目自大而无节制的人类文明其毁灭性和邪恶性的一面，并为后世的文学艺术创作提供了新鲜而深刻的话题—人类在与自然的互动中所处的关系是从属关系、人类必须要遵循自然规律与大自然和谐相处。

认罪认罚，一方面意味着放弃无罪辩护的权利、承认有罪的指控，在审理程序中从简、在量刑处罚上从宽。另一方面，程序的从简处理也意味着权利的减损，因此其正当性依赖于被调查人的自愿。“自愿”即是指监察机关所得到的被调查人作出的所有有罪供述均系其自愿作出，没有掺杂任何的刑讯、引诱、胁迫等因素，否则监察机关所作出的从宽处理建议将是一纸空谈。如前所述，监察机关与被调查人之间极易形成的压迫与被压迫关系，使得被调查人有可能迫于监察机关的“官威威慑”、胁迫等而作出非自愿的有罪供述。虽然《监察法》在第41条第2款规定了被调查人认罪认罚自愿性的保障措施，即监察机关的询问、搜查等活动都将全程录音录像，但其作用定位也只是留存备查，并没有规定其必须移送接受审查[9]，亦未规定没有录音录像的法律后果，其自愿性保障仅仅是在制度层面发挥作用。同时，认罪认罚过程缺乏第三方的见证，不免令人诟病。对于被调查人而言，虽然其学识比一般犯罪主体要高，但是并不排除部分被调查人对认罪认罚含义理解有误，在没有求助对象的背景之下，极有可能作出“伪自愿”的有罪供述。“伪自愿”是指表面看似被调查人自愿认罪认罚，且满足自愿的形式要求，而实质上却是被调查人对认罪认罚内涵产生了错位乃至错误认识，将此理解为彼，而作出的其他自愿，而非此自愿。

2.监察机关权力行使的公正性存在风险。监察机关权力行使的公正性风险体现于两方面：一方面，监察机关在调查认罪认罚职务犯罪案件的过程中可能存在选择性调查。第一，被调查人认罪认罚可以在一定程度上缓解监察机关调查取证的压力，因而，在实践中监察机关可能迫于政绩考核等因素先行办理认罪认罚的职务犯罪案件，对于没有认罪认罚的职务犯罪案件则久拖不决，而调查过程所采取的强制措施本就不利于被调查人的人身权利保障。第二，隐秘调查是滋生监察机关腐败的“土壤。”虽然法律对监察机关内部人员的廉洁性作了明确要求，也规定了对监察活动的内部监督、民主监督、社会监督以及对监察人员自身的廉洁性提出要求，但没有第三方的制衡而仅寄希望于自身监督就能够绝对保证权力不会产生异化吗？况且监察法尚未规定对认罪认罚的全过程同步录音录像，也并没有像刑诉法规定值班律师见证认罪认罚具结书的签订保证正当性。

3.被调查人认罪认罚的证据可能丧失真实性。职务犯罪的特性决定了其言词的重要性，且大部分案件只有被调查人有罪供述的言词证据作为支撑。虽然《监察法》第33条第2款规定了监察机关在调查过程中搜集的证据标准应当与刑诉法中的规定保持一致，但是，并不排出监察机关假借“认罪认罚”之名，使用非法手段引诱被调查人作出有罪供述[10]。虽然其第3款也规定了非法取得的证据应当排除适用，但从《刑事诉讼法》第56条的经验足以看出，申请非法证据排除应当提供相关材料和线索。揆诸现实而言，第一，监察机关封闭的程序使得被调查人能够提供出证明监察机关非法取得证据的材料和线索的难度系数偏高。法律对于认罪认罚的全过程同步录音录像的规定处于“空白”，仅规定了对讯问以及搜查等程序的录音录像，被调查人主动自首的认罪认罚过程有可能不在此列，同时在定性上也只是留存备查，至于以什么样的方式留存，什么主体和满足什么样的条件、程序才可以备查以及备查不了应当承担什么样的责任不得而知。在实践中存在这样一种现象，法院收到关于排除监察机关非法取证的申请，通常情况下是法官和检察官直接到监察机关调取、审查，排除了被调查人以及辩护律师的参与。第二，即使提供了线索和材料，检察机关和审判机关亦有可能摄于监察机关的地位而难以实质审查。从《监察法》第三章足以看出，监察机关的监督范围是全体公职人员[11]，审判机关和检察机关的人员亦在其监督范围之内，因而，检察机关和审判机关对排除监察机关非法取证的申请，显得“心有余而力不足”。因此，当认罪认罚的证据在真实性上得不到保障之时，被调查人想要申请排除，不仅在材料线索取得上存在困难，在后续的排除审查过程中亦存在阻力。

（二）监察机关从宽处理建议移送检察院适用的问题

从前述的职务犯罪调查流程析出，对于认罪认罚类职务犯罪，具有下列四种情形：第一，自首的；第二，准自首；第三，积极退赃，及时止损；第四，有重大立功亦或者涉及重大利益的，监察机关在案件移送检察机关时可提从宽处理建议，但对于监察机关从宽处理建议流转至检察阶段及以后阶段的地位、效力及适用语焉不详。

1.监察机关从宽处理建议的法律地位规定缺位。这里所述的问题是指监察机关从宽处理建议移送至检察环节地位的有无。从前述中看出，监察机关的从宽处理建议设置门槛较高，被调查人不仅要认罪认罚，且需满足四种情形之一，才能获得从宽的机会（之所以是机会，是因为后续配套的讨论、决定程序）。那么问题产生，如下两种情形该如何判定：

（1）从宽认定上，在认罪认罚案件类型上，监察机关认定从宽与检察机关认定从宽存在交叉与重合。倘若被调查人在监察阶段没有前述从宽情节也不认罪的，监察机关认定其不构成认罪认罚，案件流转至检察阶段，被告人又认罪认罚且满足刑诉法要求的，检察机关如何认定？我国刑诉法并没有严格限定认罪认罚的阶段，只要满足条件的，仍然可以从宽，之于职务犯罪的被调查人在进入审查起诉阶段，其是否适用认罪认罚法律语焉不详。

（2）从宽幅度上，被调查人在接受监察调查之时认罪认罚，但是没有上述情形之一，不符合监察从宽建议提出的条件，检察机关是参照监察法规定认定其不构成认罪认罚？还是说直接适用刑诉法的认罪认罚构成从宽？如果适用从宽，那从宽的幅度又如何？（监察阶段已认罪认罚，适用的从宽幅度大于检察阶段）对比《刑事诉讼法》第201条，对检察机关的量刑建议效力进行了规定：法院一般应当适用建议内容，除非被告人不认罪、无罪等，或者检察机关量刑建议不当有可能被排除。可见，刑诉法关于量刑建议的范围、条件、排除适用等的规定是详尽的，并形成了系统的法律文本，而监察机关从宽处理建议对于检察机关的地位应居于何处？根据“罪刑法定”的原则，也应当立法先行，廓清其法律地位。

2.监察机关从宽处理建议“软拘束效力”错位。这里所述的问题是指监察机关从宽处理建议在检察环节效力的强软。在应然层面上，如前所述监察机关从宽处理建议对检察机关应当是“软拘束效力”。然而在实际操作中，监察机关从宽处理建议对检察机关审查案件在事实上从“软拘束效力”转变为“准强制拘束力”。“准强制拘束力”是指披着软拘束力的外衣，里子却是不容抗拒的强制：监察机关从宽处理建议经过上一级监察机关的审批通过形成，体现的理应是上级对下级工作在程序上的监督、领导，却被隐晦的解读为上级监察机关对建议进行的“指导”。故而，倘若监察机关从宽处理建议与检察机关从宽量刑建议相抵牾，检察机关有可能迫于压力向监察机关从宽处理建议妥协。

3.监察机关从宽处理建议的适用规则不详。这里所述的问题是指监察机关从宽处理建议流转到检察机关如何适用的问题。一般而言，基于职务案件被调查人背后的复杂关系，调查过程稍有疏漏就会“打草惊蛇”而功败垂成，这也是监察机关从宽处理建议形成程序严密、“从宽”认定门槛较高的原因之一。可见，监察机关从宽处理建议对于后续的案件审理的重要性定位是存在的，但是对于监察机关从宽处理建议形成以后移送到检察阶段，与检察机关适用从宽标准、幅度以及适用程序的衔接方面，法律规定却付之阙如。

对比检察机关在从宽量刑建议的适用规则，刑诉法不仅在实体上规定了认罪认罚具体内涵，而且在程序上也规定了检察机关就犯罪嫌疑人、被告人享有认罪认罚权利的告知程序；在认罪认罚阶段获得辩护人、值班律师的帮助权；量刑建议在法院被适用的规定，以及人民法院审查认罪认罚具结书效力等程序[14]，形成了详尽而系统的适用规则，极大程度上保障了犯罪嫌疑人、被告人的实体和程序权益，保障其享有权利同时亦提供了行使该权利的途径与救济，其正当性得到充分保障。再观监察法，尚未对监察机关的监察机关从宽处理建议的适用作出具体规定，其重点落实在建议的形成程序上并设置了层层关卡。而对于监察机关从宽处理建议移送以后的情况语焉不详，至于作何使用、如何适用以及当从宽处理建议内容不合法、程序不合规的情形如何制约监督等问题不得而知，使得监察机关从宽处理建议的适用面临困境，操作性减半①。

三、监察机关认罪认罚从宽处理建议制度问题的解决

监察机关认罪认罚从宽处理建议制度所产生的实际问题，究其根源，是价值取向不同的监察法与刑诉法内容、程序衔接的不畅所导致的。当监察机关在调查案件之时，不应对刑诉法弃之不用只按照监察法，当案件流向检察机关之时，亦不能不顾监察法的规定而只遵循刑诉法的精神，监察机关调查权与检察机关侦查权在实质上殊途同归，应当相互协调衔接实现程序的完整性。监察机关从宽处理建议制度是职务犯罪中适用认罪认罚从宽制度的未来样板，因而需要针对其现有的问题“对症下药”进而“药到病除”。

（一）监察机关从宽处理建议形成环节有关制度的完善

1.允许律师介入监察机关的调查阶段。就刑事案件的侦查程序而言，一般是在犯罪嫌疑人锁定之下所进行的由证据到真相的过程，是“由人到案”。而职务犯罪，一般先进行的是摸底调查，职务犯罪主体认罪认罚以后，证据搜集几乎是从被调查人的有罪供述出发，是一种截然相反的“由言至事”方式[15]。因此，认罪认罚的职务犯罪案件的证据取得途径几乎是完全依赖于被调查人的供述，监察机关调查活动越封闭，被调查人认罪认罚的自愿性就越得不到保障。为了从源头上避免问题的发生，可以参考《刑事诉讼法》第34条的律师帮助权规定，不仅能够帮助其清楚的认识到自身认罪认罚行为所带来的法律后果，保障自愿性；同时律师可以做为监察机关权力行使的见证者，弥补监察机关令人诟病的封闭调查程序。

2.强化监察机关内部人员的自我监督。所有权力的行使主体最后都会落实到个人，因此监察人员的自身素质保证对于认罪认罚的职务犯罪案件调查尤为重要。虽然《监察法》第56条规定了监察人员的内部监督，其应当恪守法律的底线、秉持中立客观的态度调查案件、自觉接受监督。上述内容规定从“监察人员应该做什么”为起点，而在实践中也应当落实“监察人员怎么做到”。作为监察人员首先应当接受系统的学习，不仅学习案件调查中应注意的细节问题，同时注重自我素质的提升，在能力进步的同时保持思想的进步，时刻牢记“打铁必须自身硬”的信念，作为职务犯罪的调查人员，绝对不能沾染上邪恶的“腐败之气”。

（二）监察机关从宽处理建议移送至检察机关适用环节有关制度的完善

1.推动立法完善法律地位。监察机关从宽处理建议对于检察机关的地位不明可以归结为《监察法》与《刑事诉讼法》衔接不畅所导致。由此，一方面应当推动立法实现法法衔接，赋予监察机关从宽处理建议应有的法律地位，并注重监察机关从宽处理建议与检察机关从宽量刑建议的融洽衔接。另一方面，监察机关从宽处理建议对检察机关的法律地位规定不宜过高或过低，这样规定的合理性来源于司法实践：第一，从刑事案件认罪认罚从宽制度试点的中期报告看出，检察机关从宽量刑建议以幅度为主要选择，占比70.6%，而建议确定刑期的只有29.4%[16]。可见检察机关尚难以厘清案件的复杂因素作出精确刑期的量刑建议[17]，遑论监察阶段中的监察机关，如果将其法定地位定位过高，倘若监察机关从宽处理建议不当之时，检察机关将毫无补救措施。第二，作为新时代反腐的监察机关，目的是监督实现国家职务的清廉，形成压倒性的反腐趋势。因此，监察机关的政治、法律地位不容动摇，监察机关所提的从宽处理建议也因具有相对的法律地位。

2.分类廓清“软拘束效力”。无论是认为监察机关从宽处理建议对检察机关产生准强制拘束力还是检察机关从宽量刑建议优先于监察机关从宽处理建议,根源都在于对前述中从宽型监察建议的“软拘束效力”认识产生了错位,也即是过度期待或者否定监察机关从宽处理建议对检察机关产生的影响。因此，需要仔细甄别监察机关从宽处理建议的内容，进一步区分监察机关从宽处理建议什么时候具有拘束力、什么时候没有拘束力。目前法律所规定当有正当理由没有拘束力的情形，过于表面抽象、范围也宽泛，正当理由可以进一步规定为内容不合法、程序不合规两种：（1）内容不合法的应当否定。监察机关从宽处理建议内容不合法也就意味着丧失法律真实性，将有可能侵害被调查人的权利以及法律为人所遵守的安定性地位。刑事诉讼法中认罪认罚的正当性保障在于程序的正当使其自愿让渡权利、自愿认罪，可以算是一种承诺。也即是认罪认罚“等价交换”的条件是认罪认罚的内容同样具有正当性，监察机关不能够违反法律对认罪认罚的证据、事实等进行更改，不能跳出惩罚幅度量刑畸轻畸重。（2）程序不合规的也应否定。程序的正义可以在最大程度上实现实体的正义，不可轻忽[18]。倘若移送的监察机关从宽处理建议是脱离了正当程序，在威逼、利诱、压迫、刑讯等条件下所作出的，或者没有经过上一级机关的审批，也没有后续的审查适用程序，其严重后果不可估量。因为一旦被调查人认罪认罚，将会接受所指控的罪名、量刑而进入检察院审查起诉直至审判阶段，也就意味着适用“实体从宽，程序从简”的审理模式，也就意味着其丧失获得无罪判决的机会。

3.细化标准程序增强适用。迄今，在监察法与刑事诉讼法还未实现“法法衔接”的大背景之下，细化检察机关适用监察机关从宽处理建议的标准尚有难度，可以从细化监察机关从宽处理建议自身的从宽标准以及移送程序另辟蹊径。

（1）细化从宽标准。结合被调查人的主观态度与认罪程度，可以将其标准细分为三种情形：从轻、减轻、免除[19]。同时也应当注意不同标准要有支撑从宽的具体理由，不能枉法建议。譬如，对于自首的被调查人，可考虑适用非羁押性质的强制措施，因为其主观犯意明显降低，意识到自身行为所带来的危害性，及时主动认罪悔罪，在从宽建议中可以作为从轻、减轻或免除处罚的情节；有重大立功的被调查人同样可以从轻、减轻或免除处罚，虽说“功过不能相抵”，但比起那些纯正的“无药可救”的职务犯罪被调查人而言，立功的被调查人在主观上积极地采取措施以争取从宽处罚的“意识”十分强烈；对于配合调查、供述其他罪行的可以参考自首情形的从宽方式，其本质上与自首性质大同小异，主观恶性明显降低；而积极退赃的被调查人，可以在后续调查、审理过程中结合其他情节予以从轻、减轻处罚。之所以不适用免除处罚，是因为虽然被调查人积极退赃甚至是及时止损，但其所侵害职务廉洁性的危害事实已然发生，退赃行为作为结果因素也是职务犯罪审判终结后仍要执行的，被调查人退赃行为只是提前实现必然要发生的行为。

（2）细化移送程序。譬如，规定监察机关移送从宽处理建议时应将其形成过程中的全程录音、录像随案移送给检察机关。并细化规定监察机关录音、录像“留存”的主体、方式和期限要求，以及检察机关“备查”的具体情形：当检察机关对监察机关从宽处理建议产生合理怀疑时，在程序上经过上级领导机关的批准，有权到监察机关随时调取从宽处理建议形成过程的全部录音录像资料。同时，也应当配套规定监察机关移送资料不完整时的补充材料移送程序和补充移送的期限要求，以及当监察机关移送不合要求，检察机关可以不予接受移送材料的退回机制，并进一步规定补充移送超时、移送不合要求所要承担的法律责任。当然，检察机关在作出上述不同决定的同时也应当注重说明具体的理由记录在案，并反馈给监察机关，形成融洽的衔接机制[20]。

四、结语

迄今，《监察法》颁布不足两年。在监察机关认罪认罚从宽处理建议的立法技术上所呈现出来的法律条文相对粗糙、操作性不强、与其他法律相互衔接“断层”等问题，属于情理之中，可以理解。相比之下，《刑事诉讼法》在实践中不断摸索而形成的相对成熟的立法技术，未来《监察法》法律条文应当借鉴，逐步的细化完善，发挥其应有的法治作用。

同时，针对国家高压反腐、认罪认罚从宽制度运行以及《监察法》实施不久的多重背景，没有可供参考的成功经验，贸然修改检察机关对监察机关从宽处理建议的适用标准、幅度等，或许只是在制度层面实现了“法法衔接”，想要在实际运用中实现衔接或许不太现实。务实之举在于逐渐完善监察机关从宽处理建议自身的形成程序、从宽标准以及移送程序，在累积形成操作经验之后逐步实现与其他法律的衔接机制。

[注释]：

①目前，2018年《刑事诉讼法》以及2019年《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》都针对检察机关从宽量刑建议进行了规定，可以肯定的是监察机关从宽处理建议与检察机关从宽量刑建议存在差异，但是二者在立法上并未实现对接。