第三方参与不起诉案件公开审查机制实证研究——基于上海市闵行区人民检察院的试点探索

上海市闵行区人民检察院课题组

（上海市闵行区人民检察院，上海 201199）

当前，司法体制综合配套改革持续深入，检察机关检务公开力度不断加强，社会公众对检察机关执法办案活动的监督渠道亦随之不断扩展。作为对习近平总书记在党的十九大报告中指出的“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”的具体呼应，促进检察办案工作透明化，增强司法公信力。在司法改革最大限度赋予检察官办案决定权同时，对检察官正确运用不起诉裁量权进行有效监督，2017年7月以来，上海市闵行区人民检察院对拟作相对不起诉的案件实行公开审查全覆盖，并在全市范围内率先引入第三方参与公开审查过程并评议。当前，在以审判为中心的诉讼制度改革大背景下，认真盘点此项试点一年以来在制度设计、实践难点与存在问题，对不起诉公开审查制度的后续具体制度完善具有重要意义。

一、第三方参与不起诉案件公开审查的现实制度背景

（一）不起诉案件公开审查的法理依据与制度规定

不起诉，是指在刑事诉讼中享有公诉权的主体对于侦查机关侦查终结、移送审查起诉的案件进行审查后，认为不符合起诉条件，或者虽然认为符合起诉条件但依据其自由裁量权没有起诉必要时，依法作出的不将案件交付法院审判，终止诉讼的决定。由于不起诉制度具有司法终局性效力，如何保证检察机关正确行使不起诉权变得至关重要。“不起诉是实施起诉便宜主义的国家赋予公诉机关更大的起诉斟酌权，不起诉决定是在审判前阶段的有罪否决权，作为一种消极的刑事裁定权，即公诉机关运用不起诉时，实际起着司法审判的作用。”①参见龙宗智：《刑事公诉权与条件说》，载《人民检察》1999年第3期。然而，由于具体案件的复杂性和自由裁量标准的模糊性，加之检察人员本身的素质以及对案件的认知有所不同，不起诉权这种带有自由裁量性质的权力就更易受到滥用和错用。

为保障不起诉权的正确行使，最高人民检察院于2001年向全国检察院推行了不起诉公开审查制度。《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》从公开审查的范围、程序及内容等方面作出了具体规定：首先，不起诉公开审查制度实际上是检察机关公诉部门听取意见的一种工作方式，由“案件承办人主持进行，并配备书记员记录”。其次，不起诉公开审查程序适用的案件“应当是存在较大争议并且在当地有较大社会影响的，经人民检察院审查后准备作不起诉处理”的案件。对于“案情简单，没有争议、涉及国家秘密或者个人隐私、十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪”的案件不进行公开审查。再次，不起诉公开审查按侦查机关的要求或者由犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、辩护人、诉讼代理人申请，经检察长决定而启动。最后，不起诉公开审查的主要形式是听证。不仅要听取侦查机关，犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人，被害人及法定代理人、诉讼代理人的意见，还可以允许公民旁听，可以根据案情需要邀请有关专家或案件有关人士参加，允许记者旁听和采访。

（二）不起诉公开审查工作推进维艰的原因分析

“不起诉案件公开审查”的目的，是为了充分听取侦查机关和犯罪嫌疑人、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见，为人民检察院对案件是否作不起诉处理提供参考。从2001年3月至7月，即《不起诉案件公开审查规则》生效后的头四个月，全国共有110起不起诉案件进行了公开审查，其中河南省各级检察机关82件，作为全国最早的试点单位广州市白云区检察院4件。②参见王松苗：《公诉改革：能否两全其美？——关于公诉工作改革重心的采访与思索》，载《人民检察》2001年第10期。通过公开审查的方式办理的不起诉案件，公安机关和当事人都比较满意，没有出现申诉或者申请复议复核的情况。但是，当把观察的时间和空间尺度放大，我们却遗憾地发现，不起诉案件公开审查制度在全国范围内的推广和普及却举步维艰，甚至一度陷入停滞。直到该项制度出台十年后，甚至直到去年，部分省市基层检察院才首现不起诉案件公开审查程序适用案例。③据报道，重庆市梁平县和武汉市洪山区检察院直到 2011 年才有第一起不起诉案件公开审查。重庆梁平：举行首次拟不起诉案件公开审查会，重庆市人民检察院法律监督网，http://www.cqjcy.gov.cn/qfwy/infos/Info Display.asp News ID=15423。武汉首开不起诉听证会，凤凰网http://news.ifeng.com/society/1/detail_2011_05/25/6603087_0.shtml。江军：《安徽霍山:开展首例不起诉案件公开听证审查》，载《方圆》2017年第3期。

之所以出现不起诉公开审查在检察工作实践中备受冷落的情况，原因大致有三：一是长期以来拟作不起诉的案件本身数量就很少，直到近年随着刑事政策调整、司法理念转变，尤其是劳教制度废除等原因，才使不起诉案件数量有了质的提升；二是由于《不起诉案件公开审查规则》规定较为原则抽象，缺乏具体标准和操作细则，导致承办检察官在办理此类案件中较难拿捏、把握尺度，且由于不起诉案件公开审查仅在必要时适用，没有“强制力”，考虑到可能引发的办案质量问题，导致检察官在可诉可不诉的“两可”选择中，更习惯“诉出去”再说；三是本轮司法改革开始后，“权力在阳光下运行”深入人心、“检务公开”得到充分、认真的贯彻落实，由此改变了以往趋于保守、封闭的检察办案工作作风，才使不起诉案件公开审查工作机制真正在实践中得到重视。

（三）引入第三方参与不起诉案件公开审查的现实必要性

由于公权力带有天然的扩张性，所以必须对其严加控制防范，以防其成为脱缰之野马。①参见卞建林、邓修明：《刑事诉讼法修正案草案重点问题研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第77页。不起诉权亦不外乎如此。引入第三方参与不起诉案件公开审查，其目的正是为了通过有效监督，确保不起诉权的正确行使。概言之，该制度设置的必要性有三：

一是司法改革背景下强化检察办案监督，保障公平正义实现的必需。赋权的分量和监督的力度须成正比。在本轮司法改革前，由于承办和决定分离，公诉办案检察官只有程序上的办案权而没有实体上的决定权，无权决定诉与不诉，既无职权，自无须监管。因此，针对不起诉案件的公开审查更多是形式意义上的。随着司法改革的持续深入推进，办案者决定，决定者负责，检察官办案责任制落地落实，在赋予检察官不起诉权的同时，当然亦有必要对其职权行使进行有效监管。换言之，第三方参与不起诉案件公开审查制度的必要性是随着检察官办案决定权的大小呈正态分布的。检察官的自由裁量权越大，就越需要建立和完善第三方参与不起诉案件公开审查制度。

二是有利于不起诉案件当事人双方的权利保护，加强人权保障。不起诉案件公开审查给了被害人一方陈述追诉理由、说服检察机关放弃不起诉的机会。另一方面，由于以不起诉方式结案会对被不起诉人的财产或名誉等造成不良影响，若被不起诉人希望通过审判换来无罪判决却不赋予其选择权，亦不利于其权利保护。从世界范围内来看，大多数国家在不断扩大刑事诉讼当事人权益的保障。如英国，在预审阶段，被害人有权向预审法官提出自己对案件的处理意见与态度。美国《联邦被害人和证人保护法》规定，“检察官为了听取对联邦刑事案件的处理意见，应当与被害人及其家属协商，辩诉交易中的检察官的量刑报告要征求被害人的意见，要告知被害人在量刑中有向法官陈述意见的机会”。②参见左卫民：《权利话语与权力技术——中国司法的新思考》，法律出版社2002年版，第136页。反之，若缺失不起诉案件公开审查程序，刑事诉讼被告人与被害人一方无法实质性参与到不起诉决定程序中，自然无法充分保障各方人权。

三是确保检察权“在阳光下运行”，落实检务公开的需要。检务公开要求检察机关自觉接受社会监督，依靠群众力量做好检察工作，减少当事人和社会对检察机关工作的误解。第三方参与不起诉案件公开审查程序将检察机关的不起诉权置于“阳光之下”。随着案情、证据的公开，当事人和侦查机关发表意见，社会公众以及当事人对案件定性就会逐渐趋于理性，对检察机关的不起诉决定的认同度将会不断提高。换言之，第三方参与不起诉案件公开审查程序有利于让当事人、社会公众能够充分了解不起诉决定的程序、依据以及理由，有助于将人民群众对检察工作的监督权落到实处，充分体现“阳光检务”。

二、第三方参与不起诉案件公开审查制度的“闵检”样本考察

2017年7月以来，闵行区人民检察院对拟作相对不起诉的案件实行公开审查全覆盖，并在全市范围内率先引入第三方参与公开审查过程并评议。目前共邀请116名市、区两级人大代表、人民监督员、特约检察员、政协委员、法学专家、人民调解员、律师等第三方人士，参与了211件相对不起诉案件的公开审查全过程，邀请社会公众参与旁听，并通过全程网络直播实现审查透明化，落实不起诉案件社会监督。

（一）第三方参与不起诉案件公开审查的人员构成与案件范围

如何将不起诉案件公开审查与第三方参与听证有机结合是本项制度架构合理与否的关键。闵行区人民检察院在案件相关人员共同参与审查的传统模式基础上，探索中立第三方参与公开审查制度，加大社会公众对不起诉裁量权的监督监管，使不起诉权力脱离制度“暗箱”。明确不起诉案件公开审查参与人员范围，包括：一是负责案件侦查活动的侦查机关承办人员；二是当事人、辩护人、诉讼代理人等诉讼参与人；三是其他与案件有利害关系的人员；四是与案件无利害关系的第三方参与人员（三人或三人以上单数）。①与案件无利害关系的第三方参与人员通常由两类人员组成：一是从第三方专家库筛选。本院聘任15名人大代表、政协委员、法学教授、律师、人民调解员、企业家等第三方代表，成立第三方专家库，定期邀请数名成员参与不起诉案件的公开审查。二是根据职业类型和案件特点，通过区人大协调，随机在本区人大代表名单中邀请人大代表及政协委员参与公开审查。同时，闵行区人民检察院明确对相对不起诉案件公开审查全覆盖和争议存疑不起诉案件公开审查制度，对终结性的拟作相对不起诉的案件，以及拟作存疑不起诉案件中相关当事人有不同诉求、可能引发信访风险的案件，除涉及当事人隐私、涉及国家安全、国家机密及商业机密及其他不适宜公开的情况，均由检察官依职权或在符合一定条件的前提下由辩护方依申请启动公开审查程序，充分保障当事人及其他参与人的合法权益，确保相对不起诉案件件件公开，存疑不起诉案件争议公开。

（二）第三方参与不起诉案件公开审查的程序启动与操作流程

针对以往公开审查制度宽泛化、审查程序原则化、审查内容模糊化等问题，闵行区人民检察院制定了《闵行区人民检察院执法办案公开听证（审）工作办法》《闵行区人民检察院执法办案公开工作实施办法》，落实公开审查制度责任部门和责任人员，细化操作步骤和操作程序。

1. 程序启动。闵行区人民检察院突破以往规则限制②最高人民检察院于2001年颁布的《人民检察院不起诉案件公开审查规则（试行）》第六条规定：“人民检察院对于拟作不起诉处理的案件，可以根据侦查机关(部门)的要求或者犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、辩护人，被害人及其法定代理人、诉讼代理人的申请，经检察长决定，进行公开审查。”，赋予当事人及检察机关双重启动公开审查的权利，并将程序启动的审批权限下放，由检察官自行决定是否启动公开审查，进一步简化审批步骤，加大监督力度。原则上公开审查活动一般由检察官依职权启动，报部门负责人备案；当事人及其辩护人、诉讼代理人书面申请需要公开审查的其他案件，检察官原则上应当依申请启动，报分管检察长审核；检察官认为不宜启动的，报分管检察长审批；遇有重大分歧时，可以报检察长决定。决定不启动案件公开审查程序的，检察官应当及时答复申请人并说明理由。

2. 具体流程。闵行区人民检察院规定公开审查活动一般由承办案件的检察官担任主持人，检察官助理或书记员负责公开活动的记录工作。第三方参与不起诉案件公开审查程序启动后，其流程：（1）宣布会场纪律，告知相应权利义务、询问是否申请回避或提交新证据；（2）主持人简要介绍案件审查起诉情况，侦查人员简述侦查情况；（3）主持人就案件事实、证据、法律适用、不起诉理由进行宣读，并引导案件当事人、诉讼代理人及第三方参与人员依次发表意见、提出疑问并予以解答；（4）犯罪嫌疑人作最后陈述；（5）单独听取第三方参与人员发表评议意见；（6）主持人宣布公开审查结束，并于作出最终处理决定后及时向第三方反馈。

（三）第三方参与不起诉案件公开审查的具体内容与意见效力

在第三方参与不起诉案件公开审查的具体内容方面，闵行区人民检察院将不起诉案件公开审查的内容分解为事实部分审查、法律适用审查和申请理由审查三部分。一是事实证据审查：主持人宣读案件事实及证据情况，侦查机关案件承办人介绍侦查犯罪事实，当事人及其诉讼代理人、辩护人可以发表意见，对证据认定的事实有异议的，主持人可以出示相关证据进行解释说明。二是法律适用审查：案件承办检察官阐述法律适用依据，具体包括构成犯罪的法律规定，法定、酌定从轻处罚情节，适用不起诉的法律规定，侦查机关案件承办人、当事人及其法定代理人、辩护人可以发表意见。三是申请理由审查：主持人阐述拟作不起诉的依据和理由，针对犯罪嫌疑人的犯罪事实、量刑情节、认罪悔罪态度、退赔退赃情况、谅解情况等一一予以说明，侦查机关案件承办人、当事人及其法定代理人、辩护人可以发表意见。发表意见依次各自进行，不进行辩论。

在第三方评议意见效力方面，由于听证结果并不具有法律意义上的强制力，闵行区人民检察院将其作为检察官或检委会作出不起诉决定的参考，适当赋予其一定的约束力，从而保障公开审查制度运行有效、监督有力。第三方参与人员评议意见一致且与检察机关拟处决定一致的，检察官应遵从评议意见，当场宣布案件审查处理结果或事后宣布结果并及时反馈；第三方参与人员意见不一且与检察官拟处决定不一致，或者检察官认为案件拟处决定不能遵从评议意见、尚有重大分歧的，应当报检察长决定或经检委会讨论作出处理决定，并及时将结果反馈给案件当事人及其辩护人、诉讼代理人及其他与案件有利害关系的参加人员并说明理由，同时报送办公室反馈给第三方参与人员。

三、第三方参与不起诉案件公开审查制度运行效果评测

（一）试点以来的案件适用情况分析

统计近五年闵行区人民检察院适用不起诉的年均案件量及其占比可以发现，虽然每年公诉案件的总数量在近三年逐年下降，但不起诉案件的数量和人数却不降反升，不起诉率逐年攀高，尤其2017年7月公开审查制度试行以来，不起诉适用率达历史最高，且有继续升高的趋势。

在启动第三方参与公开审查程序迄今两年时间里，闵行区人民检察院共对245件案件中的284人作出不起诉决定，其中适用公开审查制度的案件共有211件244人，公开审查适用率达86.12%、85.91%。梳理上述211件244人不起诉案件，可归纳特征如下：

一是不起诉案件罪名集中且类型趋同。①在闵行区人民检察院2017年7月至2019年7月拟作不起诉的211件244人案件中，适用不起诉数量最多的前八类罪名依次为：盗窃罪（39件45人）、故意伤害罪（37件40人）、危险驾驶罪（36件37人）、寻衅滋事罪（17件23人）、诈骗罪（14件19人）、妨害公务罪（13件14人）、信用卡诈骗罪（10件10人），故意毁坏财物罪（6件7人）。据统计，在拟作不起诉的211件244人中，人身伤害类案件中不起诉适用数量相对最高，其中大部分系被不起诉人赔偿并获得被害人谅解的轻伤害案件。同时，分析占比靠前的相关罪名案件还可看出，作出不起诉决定的案件情节较为相似，如故意伤害、寻衅滋事案件中，多因邻里纠纷引发争执，继而上升到暴力冲突，后被不起诉人积极赔偿并获得被害人谅解；盗窃案件中则多为盗窃财物数额刚过起刑点，被不起诉人有正当职业或系在校学生；危险驾驶案件中被不起诉人多系血液中乙醇含量刚过0.8mg/mL，有自首情节且有正当工作及稳定收入来源，故作出相对不起诉决定。

二是不起诉公开审查程序适用多集中于相对不起诉案件。据统计，启动公开审查程序的211件不起诉案件中的210件系承办检察官拟作相对不起诉决定而启动公开审查，仅1件为拟作存疑不起诉决定而启动公开审查，该案最终因承办检察官与参与公开审查的第三方人大代表意见不一而提交检委会讨论，后经讨论作出相对不起诉决定。

三是检察官启动公开审查程序主动性强。据统计，启动公开审查程序的211件不起诉案件中，绝大部分由检察机关依职权启动，仅有4件案件由犯罪嫌疑人方的辩护人主动申请要求而启动公开审查程序。横向对比法院同期审结案件，共对556件645人判处拘役并适用缓刑，可见符合“犯罪情节较轻”条件的案件数量甚多，但实践中极少有犯罪嫌疑人、被害人方以上述理由主动提出不起诉公开审查申请的情况。

四是参与审查的第三方认同度高。据统计，在引入第三方参与公开审查的211件不起诉案件中，有209件案件，参与公开审查的第三方均表示同意检察机关拟处决定，仅有2起案件在公开审查过程中有第三方提出不同意见。其中1件为拟作相对不起诉决定的危险驾驶案件，3名听证人员中有一名人大代表建议作绝对不诉，后根据“少数服从多数”原则采纳多数人意见，作出相对不诉决定；另一件则是拟作存疑不诉的故意伤害案件，由于听证人员之间分歧较大且最终决议意见与承办检察官拟处决定不一致，最终提交检委会进行讨论，后以寻衅滋事为由作出相对不起诉决定。

（二）试点实施以来给检察办案环节带来的积极成效

1. 推进检察官以案释法，拓宽普法宣传面。随着“谁执法谁普法”普法责任制的深入落实，公开审查也成为了检察官以案释法的良好契机。在公开审查过程中，检察官注重法理情的有机结合，积极针对嫌疑人的行为性质、社会危害、家庭影响等进行法治宣讲和法制教育，释之以法，晓之以理，动之以情，不仅使嫌疑人认识到自身行为的错误性，同时也为公开审查的参与人员上了一堂生动的法律常识课，并且通过开启微信平台直播、邀请社会公众旁听等方式，进一步拓宽普法宣传渠道，为更多的社会公众提供优秀“检察产品”，将普法工作和司法实践紧密融合，不断增强社会公众对法律的理解和认知。

2. 促进认罪认罚，修复社会关系，实现社会效果和法律效果。不起诉案件公开审查制度，在充分考察犯罪嫌疑人主客观量刑情节的同时，也进一步激发了犯罪嫌疑人认罪认罚、自愿悔过、赔礼道歉、退赃赔偿的主动性和积极性。在闵行区人民检察院办理的多起适用认罪认罚从宽制度的相对不起诉案件中，经检察官事先向犯罪嫌疑人阐明制度内容和操作步骤，嫌疑人纷纷表示同意适用，并在公开审查过程中自愿认罪认罚、真诚悔过，向被害人赔礼道歉、退还赃物、赔偿损失等，使得已破损的社会关系得到修复，从而在案件办理过程中取得了良好的社会效果和法律效果。

3. 不起诉裁量权运行受到公众监督。试点实施以来，闵行区人民检察院共邀请110余名市、区人大代表、政协委员、法学专家、人民调解员、律师等第三方人士，参与了211件相对不起诉案件的公开审查全过程，不仅对检察官正确运用不起诉裁量权进行监督，同时也对司法环节中侦查机关和辩护方的执法执业活动规范性进行监督，促进执法办案活动透明化，进一步增强了司法公信力。

（三）试点过程中有待进一步改进的问题

1. 不起诉标准有待统一，实践中易产生“同案不同处”情况。由于司法责任制的深入运行和检察机关的去行政化，不起诉权力也随之进一步下放，分管检察长或检察长仅履行形式审核权，具体决定权限归于检察官个体。而由于实际办案过程中各检察官理念不一、对证据标准和情节认定的把握也不尽相同，相同或者相似的案件，可能会作出起诉或者不起诉的处理，第三方参与人员可能会觉得司法处置不一，从而影响执法办案公信力。尤其相对不起诉案件中，对“犯罪情节轻微”的认定，更是千人千面。在闵行区人民检察院，检察官可以独立作出案件起诉决定，同时也可以决定对案件作出相对不起诉决定并报分管检察长审核，决定权限仍在检察官手中。以2017年7月至2018年7月间作相对不起诉处理的64件案件为例①2018年7月后，区检察院开始试行检察官专业化办案模式，由于分配案件罪名的类型化，承办同一类型案件的各检察官作出相对不起诉处理决定的案件数量相对均衡，故未截取此段时期的数据，同时也反映出不起诉裁量权的运用愈加规范统一。，在未实施专业化分案、仅由“检察机关统一业务应用系统”随机分配案件的检察官小组中，作出相对不起诉处理决定最多的检察官办案组为8件，最少的则为0件，一定程度上反映出不同承办人员对不起诉标准的理解和适用存在差异。

2. 第三方实质参与度有待提高。目前在实践中，参与不起诉案件公开审查的第三方人员主要来自于人大代表、人民监督员及政协委员。该人员构成既出于便利性考虑，即人大代表、政协委员参与检务公开工作历来具有工作基础，易于统筹协调，无需耗费大量时间、精力筛选、邀请人员参加，也考虑到上述人员具有代表社会公众行使监督权力的资格属性，同时，该人员构成也具有一定的稳定性和可控性，可避免公开审查中出现不可控制的异常情况。但与此同时，第三方的人员结构固化也使得公开审查活动易陷入空洞化、形式化的趋势，由于人大代表们往往并非法学专业出身，缺少深厚的法学知识背景，亦没有丰富的法律实务经验，更多是依靠生活阅历和朴素的正义观来发表对案件的评判意见，同时人大代表又多在政府机关、事业单位、国有公司企业任职，可能会碍于情面或“顺水推舟”迎合司法机关拟处决定，难以以个人完全独立、专业的视角发表意见，继而对不起诉权力的行使难以形成有效的制衡。

3. 第三方意见的性质、效力有待进一步明确。不起诉案件公开审查程序由检察机关主导，不起诉的决定也由检察机关作出。参与不起诉案件公开审查的第三方发表的意见作为办案结果的重要参考，在检察官作出不起诉决定中所起的作用、所处地位、应有的效力仍有待明确。第三方意见究竟应该是具有终极决议效力，还是仅仅具有参考、监督作用？若绝对依照检察官原先拟处决定，则第三方监督毫无意义；若根据第三方意见作出处理决定，则有民意干预司法之嫌，且与检察官独立行使检察权的改革初衷相悖。因此，正确厘清第三方意见的性质、效力，对于顺利开展公开审查、确保不起诉监督权落实到位有着积极意义。

4. 第三方参与存疑不起诉公开审查有待进一步探索。当前，公开审查更多聚集在拟作相对不起诉决定的案件中，此类案件通常案件事实清楚、案情简单、证据相对确定、不存在较大争议，故能取得良好的社会效果。但公开审查的目的，不仅仅在于深化检务公开和公众监督，还包括解决案件中的争议事项从而达到解决社会矛盾的目的。存疑不起诉案件中因为证据无法形成完整证据链达到确实、充分、排除其他合理怀疑的标准，往往存在着重大争议事项，双方矛盾冲突较为强烈，对是否作出不起诉决定的意见无法统一，于是更加需要检察机关组织争议双方就争议问题进行当面的意见听取，也更加需要中立第三方的参与和监督。但存疑不起诉公开审查的实践操作却存在诸多问题，有待进一步细化和解决。

一是在尚未作出案件终局性决定的情况下，对于事实证据情况的提前披露，是否符合法律规定，以及参与听审人员的筛选、案情披露程度、证据不足的客观原因如补侦不力、非法取证等情况的公开是否会对侦查机关造成负面影响，上述情况让承办人开展存疑不起诉案件公开审查时顾虑颇多。

二是此类案件通常存在较大的信访矛盾风险，犯罪嫌疑人和被害人之间情绪对立强烈，导致审查现场难以控制，极有可能引发过激事件，且审查现场的失控会对后续案件处理和息诉罢访带来极大困难。

三是存疑不起诉中的关键问题是证据，而不是检察机关的裁量，公开审查的引入是否会使案件处理更加明晰尚待商榷。而且，存疑不起诉的案件在发现新的证据后可以重新审查并提起公诉，在诉讼程序终结上与相对不起诉又有所区别。

四、第三方参与不起诉案件公开审查机制的完善路径

第三方参与不起诉公开审查制度试点以来，在最大限度追求实体公正、体现程序正义上逐步发挥起积极的作用，将检察机关的不起诉权力从“神秘”转向“透明”。盘点试点以来积累的经验与发现的不足，本项制度要进一步发挥其诉讼价值，仍需从以下方面加以完善：

（一）进一步统一常见罪名不起诉的适用标准

不起诉公开审查程序的启动，一是检察官依职权提出，二是犯罪嫌疑人或者辩护人依申请提出。审查程序的启动并非是无条件的，必须以符合某些条件为必要前提，否则会造成“选择性司法”或是诉讼资源的浪费。目前的刑事法律对“犯罪情节较轻”的相对不起诉条件缺少具体化的明文规定，同时随着检察官个体的自由裁量空间逐步放大，办案理念的差异和证据标准的掌握可能导致相同或相似案件有着完全不同的走向。①上文中已有所提及，以试点单位办理的64件相对不起诉案件为例，在案件随机分配的情况下，作出相对不起诉处理决定最多的检察官办案组为8件，最少的则为0件，一定程度上反映出不同承办人员对不起诉标准的理解和适用存在差异。在此情况下，为保证不起诉标准在各个案件之间的平衡适用，必须建立量化、具体的不起诉参考标准，以保证这类案件向公开审查的“准入”门槛得到统一。如目前闵行区人民检察院对八类常见罪名细化设置了启动不起诉公开审查的标准。其中，以犯罪数额为入刑标准的案件，如盗窃罪，上浮设置一定的百分比，结合初犯偶犯、亲属间盗窃等不同情形，规定相应的启动标准；侵害社会管理秩序类的案件，如危险驾驶罪，在酒精含量相对不高情况下，规定“未驶入主要公共交通道路”“为救治病人”等若干种情形作为不起诉启动条件；侵害他人人身权利的案件，如故意伤害罪，规定“被害人谅解”“无持凶器行凶”“生活中偶发矛盾引发”等启动条件，统一相对不起诉的“准入”门槛。

在此基础上，可借助智慧检务平台规范不起诉标准及操作规范，建立一套实践性强、易于操作的智能化办案辅助系统，通过对犯罪嫌疑人犯罪事实、犯罪金额、量刑情节、认罪悔罪态度、是否赔偿谅解等相关信息进行勾选和填录，自动形成是否可以作出不起诉决定的审查结果建议，作为检察官启动公开审查程序的依据和参考；建立不起诉案件的既往案例信息库，通过关键词筛选、同类罪名案件推送等功能，为检察官作出不起诉决定提供实务案例比对和参照。

（二）落实第三方“实质性”参与不起诉案件公开审查具体举措

试点发现，参与不起诉案件公开审查的各方在案件评析中发表的意见，绝大多数在目标指向上与检察机关启动不起诉审查时的“不起诉”初衷“同向并行”，即便有不同意见，矛盾焦点也并非在诉与不诉，而是纠结于选择相对抑或存疑不起诉。虽说进入不起诉公开审查的案件，从案件表相来看多是符合不起诉条件的，但在这些案件中，被害人作为刑事法律关系中的受害者，在其人身、财产遭受侵害情况下，多数作出同意不起诉的意见，公安机关作为案件侦办主体，本就作出移送审查起诉的侦查意见，但在公开审查中也经常会发表同意不起诉的处理意见。面对不起诉案件公开审查中出现的上述多方意见趋同状况，亟待采取以下工作措施，进一步加大参与各方的“实质化”介入力度，避免公开审查流于形式。

一是确保不起诉案件公开审查各方的“参与度”。启动不起诉公开审查，是程序先行而非目的导向。公开审查，是为了让检察机关听取侦查机关、被害人、犯罪嫌疑人、社会公众等各方意见，集思广益，提升办案质量，保证处理结果客观公正。在这样的前提下，检察机关在召集各方参与审查的过程中，务必保持中立，恪守客观公正义务，切忌引导性地主持公开审查，要确保参与各方充分知晓不起诉公开审查制度的目的与宗旨，作为参与方的公安机关、被害人、犯罪嫌疑人与辩护人能够呈现对抗性立场，从而更能保证案件处理结果的准确。

二是优化第三方参与人员构成。要更广泛地吸收中立性强、专业性强、愿意独立发表意见的人员作为公开审查的参与人员，除人大代表、政协委员之外，可以更多地邀请社会团体代表、社会公众代表以及具有法律背景的专业人士参与审查。因为上述人员本就具有一定的广泛性和代表性，与司法办案部门没有隶属关系，对检察工作能够起到一定的监督作用，既可以打消不起诉参与人员的疑虑，又能保障其意见发表的独立性，不受事后的约束。

（三）第三方参与不起诉案件公开审查制度向存疑、法定不起诉作适当延展

目前探索推行的不起诉公开审查制度，绝大多数是围绕相对不起诉展开的，另两种不起诉决定类型则很少涉及。①《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》规定了绝对不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三种不同类型的不起诉决定方式。任一一种不起诉决定，均是人民检察院依据职权，对侦查终结移送起诉的刑事案件，作出不将行为人交付审判机关进行审判的一种诉讼活动，会对相关被不起诉人、被害人等形成直接的影响。但从提高刑事诉讼效率、强化公平公正司法角度，存疑不起诉、绝对不起诉的案件同样有必要纳入到公开审查的范畴。其目的：一是在作出最终结论前，增加一道行之有效的环节来确保不起诉这样一个相对终局性的结论更为正确。二是为了更好保护被害人的诉讼权益，通过公开审查方式掌握被害人方的诉求及证据，尽量避免被害人因司法机关作出不起诉决定后另行自诉情形发生，并通过公开审查方式达到释法说理的目的。三是可通过公开审查推进非刑罚处罚措施的适用，进一步化解社会矛盾。我国《刑法》第37条以及《人民检察院刑事诉讼规则》均规定了对不起诉案件落实非刑罚处罚措施的情况，包括训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、责任主管部门予以行政处罚或行政处分等，但实践中少有对被不起诉人采取上述措施的情况。因此，对部分符合不起诉条件的案件，如故意伤害他人但未达到轻伤以上后果的案件，可以在公开审查过程中，通过对被不起诉人采取责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等非刑罚处罚措施，安抚被害人情绪，修复社会关系，从而更好地达成案件办理的法律效果和社会效果。