重大突发公共卫生事件风险管理研究——以新冠肺炎疫情为例

林恩祥

（中共柘荣县委党校，福建 柘荣 355300）

一、问题的提出

2020 年初，我国经历了一场新冠肺炎疫情危机，从疫情处置过程可以发现:危机发生同时酝酿出各种风险，危机与风险交织叠加、相互催化，当风险积累到一定程度，会引发次生危机。因此，提前做好公共卫生事件的风险管理是降低危机危害、阻断危机蔓延的重要手段，也是实现国家治理能力现代化的一个重大课题。

风险在辞海里被定义为“未来结果的不确定性或损失”，或“个人和群体在未来遇到伤害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”。本文所论述的风险是指由危机深化导致的、或处置危机过程中衍生的、对社会系统正常运行造成较大不利影响的各种综合因素。风险管理则是指为减轻或降低风险造成的不利影响而采取的多层面综合性措施。

当前，新冠肺炎疫情发生之后，学者们针对重大突发公共卫生事件做了很多研究。常敏、宋毅指出，需要通过全面推动数字社工、数字政府、数字公民、数字平台和数字环境等领域的改革创新，以确保基层数字治理朝着“智治、善治、法治和文明”的方向前进［1］；《求是》杂志指出，要通过法治建设、疾控体系建设、抓好防控与救治两个关键环节、构筑中国特色全民医保制度、健全统一的应急物资保障体系等五个方面来提升应对重大突发公共卫生事件能力水平［2］；傅昌波提出，在重大突发卫生事件的舆情应对中，要构建民众表达权利与国家安全、公民权利、社会正义三者之间的积极平衡关系［3］；黄庆华、周志波、周密提出，为帮助中小企业应对疫情冲击，短期应科学推进复产复工，给予减税降费和金融输血；长期要完善公平公正的市场经济规则，提升国家产业链的整体水平，增强中小企业的核心竞争力［4］；李迎生认为，社会力量参与重大突发公共卫生事件治理具有难以替代的优势，但社会力量同时具有缺陷，必须加以规范引导。［5］

上述文献内容包含了重大公共突发事件中比较受关注话题，涉及危机应对能力、数字治理、舆情处置、帮助中小企业应对危机、社会力量参与等多个方面，具有较强的现实针对性和理论指导性。就风险管理而言，现有对风险管理研究多集中在实体和虚拟经济领域，涵盖了产业发展、项目工程、金融财务、安全生产、经营管理等方面，针对重大突发公共卫生事件进行风险管理研究的还比较少。

本文通过观察、分析我国对新冠肺炎疫情的防控演进过程，在国内外比较的基础上，深入剖析重大突发公共卫生事件治理过程中可能存在的代表性的风险点，并提出相应的对策措施，希望对重大突发公共卫生事件风险管理提供借鉴。

二、重大突发公共卫生事件蕴含的风险点

习近平总书记指出，当前国家治理来自各方面的风险挑战明显增多。风险不同，需要匹配的资源也不同。找到风险点，对症下药，才能化解风险，优化危机治理。回顾新冠肺炎疫情的处置过程，其风险点主要包括危机扩散升级的风险、舆论环境恶化的风险、经济秩序紊乱的风险、地方政府治理的风险。

（一）危机扩散升级的风险

危机不是发生在真空的环境中，往往有着数量庞大的利益关联方，各种因素互相交错干扰。一般情况下，促成危机产生的事物大多极为复杂。随着时间推移，危机波及面扩大、危害程度加深，将会产生“严重后果”。

1.事物的关联性造成了危机扩散升级的倍数效应。当前，国际分工与合作无处不在，社会成员间经济交往活动、人际交往活动十分频繁，这种关联性造成了危机扩散升级的倍数效应。据卫健委官网消息，截至2020年4月16日，累计报告确诊病例 82367 例，累计追踪到密切接触者 722909 人［6］，两者之间的比例是1:8.8（3 月15 日这个比例是1:8.4）［7］，体现出事物间高度的关联性。事物的关联性会诱发多种形态的风险，直接导致了包括疫情防控成本、“复工、复产、复市、复商、复学”支持成本、舆论修复成本、国际关系维护成本等在内的社会治理成本的倍增。以治疗费用与财政支出资金数据为例，截至3月15日，全国新冠肺炎确诊和疑似患者所花总费用 103960 万元［8］，截至 2020 年 3月4 日，投入疫情防控财政资金1104.8 亿元，未使用390.5 亿元［9］。不考虑时间差，治疗费用与投入疫情防控财政资金的比例是1:106.3，如果扣除医保支付67734万元，这个比例高达1:314.99。

2.事物的复杂性增加了防范难度。人类的认知能力是有限度的，特别在复杂的新生事物面前，从我国武汉市地方政府到世界各国政府应对危机出现的不同失误上，可以看出人类对于复杂程度高的事物认知能力极为不足。一旦判断失误或处置不当，危机迅速扩散增加了其他领域的风险，使得抑制危机扩散的难度加大。不少国家为自己失当的行为付出了巨大代价。以美国为例，美国政府应对疫情盲目自信，频频发布错误信息误导公众，使得疫情在美国失控，导致美国成为全球受疫情影响最严重的国家。

（二）舆论环境恶化的风险

在危机中，舆论环境恶化会造成社会恐慌、不满，甚至造成社会阶层的分裂、对抗，进而损害社会治理根基的稳定、和谐。长期以来，西方沿着“矮化-否定-分化-撕裂”中国的舆论逻辑框架，通过一个微小的事件发动舆论攻击，战略打压中国，国内一些不良份子乘机遥相呼应，造成极坏的舆论影响。从历次危机来看，受“一错百错”西式归责逻辑的误导、煽动，看似毫无相关的事件都可能串起散落在社会各个角落的焦虑、不满、仇视等情绪，发酵生成杂合性、非理性、破坏性的情绪链，引发社会的动荡。此次疫情中，我国舆论环境面临的风险有:

1.中国被孤立的风险增加。西方通过频繁使用“黄种人病”、“中国病毒”等污名化中国的策略，将这场全球的公共卫生危机归因中国政府、归罪中国，从道义上捆绑中国，构建中国不负责的国际形象，对中国形成舆论包围场，并挑唆发起国际索赔，达到从舆论上孤立中国的目的。

2.政治不信任的风险增加。疫情初期，“李文亮”事件引发网络民意的愤慨和不满被处心积虑地放大、扭曲，地方政府个别官员的失误被描述成限制民主与自由的普遍现象以及整个党派的普遍问题，别有用心者进一步将原因归结为中国体制问题。上海医疗救治专家组组长张文宏“一线岗位全部换上党员，没有讨价还价”的视频发布后，一些别有用心者故意歪曲事实，制造了一批断章取义的负能量言论，试图把整个党描述成贪生怕死、无信仰、不听话、欺负老实人的群体。这些都将消解中国的社会共识，削弱人民对中国共产党执政的信任，增加中国的社会治理难度。

（三）经济秩序紊乱的风险

兵法有云“兵马未动，粮草先行”，物质的保障与供给是否顺畅是社会正常运转与否的基本条件。新冠肺炎疫情发生以后，由于恐慌情绪的集聚，社会上产生了物资挤兑的风险。同时，封锁措施打乱了产业链条的正常运转，经济下行风险极大。

1.物资挤兑风险。危机的“火灾”效应迅速引发系统性问题，危机的倍数效应导致资源消耗将成倍增加，造成资源短时间内被严重挤兑，反馈在治理上就是资金、资源、人员的跨空间协调整合体量骤增，调集、组织救援力量的难度迅速升级。一旦储备不足，应急物资将迅速捉襟见肘。

2.经济下行的风险。新冠肺炎疫情防控中各地实行的封城和出行管制，打乱了生产生活正常节奏，有的产业链条被切断，劳动力供给出现短缺，社会分工合作形式受到破坏与阻碍，企业面临结构调整与成本增加的压力。中小企业面临的困难尤其大，不少处于“生死存亡”的境地。欧美国家也普遍陷入是保障经济发展还是采取封锁措施防控疫情的两难处境，疫情防控导致世界各国失业人数急剧攀升、经济严重滑坡。截至7 月初，美国受疫情影响而首次申请失业救济的人数连续15周超过100万人，累计达到4800万［10］。

（四）地方政府治理的风险

地方政府治理的风险主要体现为层级局限性及行为排他性。具体来说，区域利益往往会限制地方政府思考问题的宽度、深度，从而使其对维护全国整体利益的敏感度降低，对风险的判断容易低估或高估，做出的决策选择很有可能出现偏差。表现在治理上，很多地方政府容易按部就班保持稳定，或用局部利益压制整体利益，治理措施被打上区域分割的印记。

1.层级局限性。地方政府层级局限性容易导致其选择性地淡化危机的威胁。从1 月初武汉市政府发现不明原因的病毒性肺炎到1 月24 日，应该有足够的时间针对初期的疫情采取防控措施。然而，武汉市政府由于认知不足、警惕性不够、决策带有局域性色彩等原因，对疫情应对相对迟缓。国内学者在英国《柳叶刀》上发表的一篇论文提到:截至 2020 年 1 月 2 号已有 41 名新冠肺炎感染者，其中66%的患者、69%的ICU 患者、第一个死亡案例均跟华南海鲜市场有关［11］。但从1 月3 日及5日武汉市卫健委在官网上发布的通报来看，这个关键的信息没有对外发布，仅用“流行病学调查显示，部分病例为武汉市华南海鲜城经营户”的措辞表示，对社会释放的信息不够明确、不够到位，对社会预警作用有所削弱。而且1 月1 日关闭该市场的措施也给社会造成问题已经解决的错觉。从武汉市卫健委发布的通报来看，语气是委婉、弱化的。武汉市政府不愿引起社会恐慌的初衷是可以理解的，但其对这种措辞可能引起负面效应的警觉性也是不够的，这个负面效应包括社会舆论的忽略、上级政府重视程度的降低。故而，湖北省两会和百步亭万家宴等活动如期进行，以致错过了防控疫情的最佳时机。初期关键信息披露上选择性淡化，会导致传递风险信息失真、预警机制作用发挥滞后。这点从SARS 危机到这次新冠肺炎疫情危机出现的共性治理风险都可以说明。

2.行为排他性。各地出于自身利益的考量，对涉及疫区的人员，采取过于简单化的限制作法，不加甄别地排除风险。这样虽然限制了危机的扩散，但是也掐住了经济运行的脉搏。特别在疫情防控初期，排他性一度出现扩大化的倾向，无法正常通行的现象时有发生。简单、盲目的做法加剧了社会对立、恐慌情绪，甚至在离鄂通道解封后，湖北、江西两地交警因防疫设卡发生了肢体冲突。扩大化的排他性行为对农产品供应、中小企业运营等造成了不小阻力。

三、加强重大公共卫生事件风险管理的对策建议

以上四个风险点中无论哪个风险管控不合理都将使得疫情防控效果大打折扣。在我国五级行政层级体制的治理实践中，地方政府要克服层级局限性及行为排他性，用更宽广的视角判断风险的类别及影响，及时检视风险管理决策可能产生的外溢风险，多措并举提高重大公共卫生事件风险管理的能力。

（一）发挥共建共治共享治理机制优势

危机的扩散升级衍生了系统性、多方位、多层面的风险，造成风险管理难度倍增。因此，要在“中国之治”的逻辑框架下，坚持“全国一盘棋”、“以人民为中心”的指导思想，充分发挥整体力量，做好战略筹划，协同提升整体的风险管理能力。

1.集中力量办大事。一个事件的发生往往会衍生出许多新的问题，风险中心地带在物质的供应、人力的保障、资金的需求等方面短时间会出现一个特别大的缺口，这个关口如果不能及时闯过去，国家可能陷入衰退或混乱中。这十分考验一个国家制度的动员能力和组织能力，一个国家能不能高效发动社会各方力量决定了其能否有效应对突如其来的各类风险。国务院联防联控机制不断深化，多方联合发力，通过“一省包一市”对口支援、调集大量专家医护人员、火速改建医院、强力的财政支持、免费治疗等，短时间内成功遏制复杂、严重的新冠肺炎疫情，显示出时效性与抗风险性优势。可以说，没有联防联控机制，很难这么短的时间内整合这么多人力、物力应付复杂的风险。疫情发生后，世卫组织实地调查，由衷赞叹中国政府号召、部署、动员能力，称之为世界罕见。

2.发挥社会合力。危机发生后，最为关键的是告诉社会发生了什么、将遇到什么、相关部门正在做什么、需要哪些协助。这些信息的发布将会使得全社会在危机面前能够迅速找到自身的定位，理智、平和地判断事态，采取合理的选择及自救措施。政府部门要及时对各类风险进行预判、评估，做好相关风险管理。当事情的风险超出政府部门的预期，要多一分对群众善意立场的思考耐心，不能过多本位地解读，更不能扭曲、无视群众的声音。否则，社会就少了一支强大对抗风险的力量，反而增加了不小的阻力。为人民着想、为人民排忧是党对每个领导干部、党员的要求，但这并不意味着大包大揽。因为一味大包大揽并不一定会使人民在危机中变得更加成熟理性，有时甚至相反，可能会使自己因此错失良机，付出惨痛的代价。

3.完善战略物资的生产、储备、调集体系。在春秋时期，鲁国和梁国曾经因为生产齐国大量需求的绨而忽略战略物资粮食的生产，使得两国一度受制于齐国，从而丧失与齐国抗衡的能力。作为重大公共卫生事件风险管理的措施之一，战略物资在生产布局、储备量测算、调集能力等方面都要进行精心规划。从这次新冠肺炎疫情防控所反映出来的情况来看，粮食、卫生防疫用品等极其重要，在产业的布局上要综合考虑一级响应特殊情境下不利的交通运输条件制约，要把物资调集的安全性、便利性放在产业布局的第一位考虑，要充分利用中国广袤土地的纵深度，提升战略回旋空间，这样才能保证面对突发的物资禁运及进口限制时才不会手忙脚乱。

（二）牢牢把握住民心

舆论环境恶化的风险要求各级政府未雨绸缪，充分预估重大公共卫生危机可能涉及的意识形态领域风险及政治风险，加强舆论引导，加大主动反击力度，做好舆论的风险管理。

1.用好社会信任与民众支持这把金钥匙。舆论的引导与把控能有效降低治理的风险。现代社会风险性极高，成员间又相互依存，社会信任是粘合剂，对维系行政系统起着重要作用［12］。卢曼将信任视为复杂社会交往简化的不二法门，他认为“信任可以越过可用信息，对行为期待低标化，达到降低社会复杂性效果”［13］。可见，信任与支持从来都是一对孪生子。舆论危机往往会消解公众对政府的期待［14］，故而，“李文亮”事件一度引发政府信任危机。人心是最大的政治，面对国内外舆论的明枪暗箭，如何做好舆论的风险管理，那就是把握民意、回应民意，对于群众普遍关心的问题，要及时厘清事实、认真解决。只有解开了人民的思想疙瘩、才能赢得人民的信任；只有凝聚民心，才能拥有前行的动力。凡事做到公开、透明、高效，社会对政府的信任与支持自然就水到渠成。

2.依法提高治理主体的权威。从新冠肺炎疫情危机来看，危机中往往伴随着蓄意制造谣言的现象。党的十九届四中全会提出提高依法治国、依法执政能力的工作要求。因此，要善于在法律框架内依法依规及时、清晰、准确地做好社会治理过程中的舆论风险管理，用法治为民意保驾护航，用法治提振人民对党和政府的信心，用法治保障人民获得感、安全感、幸福感。面对制造冲突、恶意诋毁、造谣中伤等违法行为，治理主体要敢于亮剑、善于亮剑，严格依照法律维护自身权益，提高自身权威。比如对借助危机事件恶意制造并传播严重违背基本事实言论的人员进行法庭宣判，对涉及歪曲事实、制造矛盾的自媒体依法关停，对歪曲报道的外籍媒体人士实行取消证照、限期离境的等限制措施。

（三）利用大数据等信息技术提升风险管理效能

重大突发公共卫生事件的治理要求各级政府部门掌握监测、预警、处理、重建等相关环节的数据，并能够调整各个环节投入的人力、物力及时间，从而实现精准化治理［15］。从治理效果来看，大数据等信息技术的应用可以从时间、效率、穿透力等三个维度突破行政分割排他性、层级局限性、经济运行模式的制约，实现时间节约、成本降低、资源合理匹配，从而为风险管理提供更有力的技术支撑，达到提升治理效能的效果。

1.充分利用大数据的客观准确性。大数据是人类行为在互联网留下的痕迹，能比较客观描述事件的本来面目。在社会治理中，大数据具有精准发力的作用。2009年谷歌之所以能成功预测流感，就是利用人们在某个地区、某个时间段内在搜索引擎上留下的“治疗咳嗽和发热药物”等类似词条大数据［16］。这给当下一个启示，数据作为不会说话的判断标准证据，它可以帮助人们摆脱仅凭经验判断的局限性，克服个别领导决策的随意性和主观性，规避地方治理主体的层级局限性，从而将预警关口前移，提高风险管理的科学性。长期以来，受“预警与监测发展滞后、救援与处置绝对优先”运行机制的影响［17］，对于风险的预警往往存在一定滞后性。从全国确诊病例、累计追踪到密切接触者、各级财政安排防控疫情资金等这三个数据来看，利用数据客观性，实现提前预警对于重大公共卫生事件治理具有极为重要的作用。在风险管理实践中，应该根据危机发生的时间地点、危机的复杂性、危害性以及危机的波及面等因素建立数据模型，从实践中广泛收集数据做出较为精准的预测，从而为科学的管理风险提供有力支撑。

2.充分利用大数据的高效性。尽快追踪到密切接触者是防止疫情扩散的关键，在防止危机扩散升级中，大数据的支持功不可没。如果单纯依赖传统的人工手段，防控工作不仅速度慢、效率低，而且增加了基层摸排人员被感染的风险；如果不能使排查速度超过疫情爆发速度，将会使疫情的防控压力越来越大，就会在全国形成疫情的堰塞湖。武汉市除了安排政府人员、社区人员、单位派驻人员、党员、物业人员等下沉摸排以外，还充分利用微邻里等电子手段收集体温、出行等关键信息，同时安排医务人员在线解答居民问题，从而能够快速初步筛查居民健康状况，为分类施策、精准施策提供基础数据支撑，减轻了医院的压力。另外，百度等大数据服务方提供了确诊人员同乘班次查询，帮助更多的人排除风险。交通摄像头、12306、滴滴出行、哈罗单车、携程等数据库也为公安管理风险提供了极大助力。比如2020 年2 月6日福建古田确诊的一例患者江某，从1月20日至2月5 日，大数据详细勾勒出他的九天频繁活动轨迹，涉及恩施、武汉、晋江、福州、永泰、古田6地，去过的场所包括亲朋家、酒店、餐饮店、医院等8 处，使用的交通方式包括飞机、地铁、顺风车、出租车、高铁、汽车、摩托车等7 类。如果没有大数据的支持，很难快速锁定这么多的信息。

3.打破大数据分散的现状。在疫情防控过程，出现了各个部门依靠人海战术收集数据的情况，由于各个部门数据共享程度低、协同性差，造成了数据的重复收集和人力物力的极大浪费，大大削弱了联防联控机制的效果。要实现快速、精准、协同发力，解决大数据打架、断路、沉没等问题，核心在于用统一的数据收集系统结束公共服务数据分散的状态。首先，各部门要统筹规划，共同制定一个信息收集入口。利用智能手机等终端设备，通过APP等小程序，让用户自己把数据上传到系统，减少中间收集环节。其次，通过筛查、追踪散落在各个部门、公司、企业的公共服务类数据，从中自动比对找出所需要的数据。当然，在数据的收集上，关键在于突破各部门、各区域之间数据的联通、互认、融合的技术障碍和利益格局，健全数据共享的激励约束机制和分类共享的责任义务，做好政务信息系统改造对接、建立全国数据共享交换体系、建立数据资源共享列表等，大力推动跨地区、跨部门、跨层级、跨条块的数据共享，实现“一次录入、大家共享”。这将成为政府治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的重大改革之一。

4.全面提升行政办公系统及政务服务平台的使用率。大数据时代下，更多的领域、部门、岗位有能力虚拟办公，老百姓还可在网上与政府互动，参与公共决策［18］。政务服务平台的利用可以减少对劳动力的依赖，减少审批流程的时耗，减少人为因素的干扰程度，减少双向开支；还可以更加精准实现资金的控制，更加合理配置交通资源。便捷的服务，无论对于疫情防控，还是对于降低风险管理成本，都具有不可忽略的意义。围绕这场疫情防控战，许多地方开发了政务通APP，内容涵盖社保医保数据查询、行政服务中心办事预约、公安业务、出行健康码等多项服务，实现了“数据多跑路”，不仅降低了面对面办事的疫情传播风险，而且打开了行政权力的边界，使得行政权力具有开放性，降低了行政分割排他性的治理风险，全面提升了风险管理的效率。

（四）提高地方各层级治理主体的风险管理能力

习总书记在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作会议上指出:“这次疫情防控工作中，一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上”［19］，因此，提高地方各层级治理主体的风险管理能力有重要意义。

1.加强初心使命教育。共产党的领导干部没有个人利益，“为人民谋幸福、为民族谋复兴”是领导干部最大的政绩，但这不是一蹴而就的。领导干部的政绩观、人生观、价值观会对突发公共卫生事件治理的出发点产生至关重要的影响。且每个人的原生家庭、教育背景、履职经历、综合能力、人生阅历不尽相同，想要树立正确的政绩观、人生观、价值观，须领导干部们时刻细照笃行，在社会治理中接受经风雨、见世面、长才干、砺志向的磨炼修行，自觉接受初心使命教育，来克服自身的局限性。

2.合理优化干部结构。总结近年来类似的公共危机，发现领导干部在专业能力方面的欠缺，加强领导干部在公共卫生、舆论风险管理、药品食品安全、危化品安全管理等方面的培训，提高其应对各种危机的能力。同时，要合理设置专业型领导干部的比例，籍以优化干部的结构，提升风险管理决策的科学性。

3.加强风险管理历练。干部的成熟源于实践。重大危机发生后，干部一要迅速找准危机产生的原因、危害，精准识别、评估风险，淬炼判断能力；二要及时建立“共危、共情、共益”的链条，藉此组织群众、引导舆论，强化动员能力；三要善于总结、勤于创新、勇于担责，提升化解能力。简而言之，要把干部放到危机中历练、检验，树立成效导向的考核机制，培养、储备能干、实干、巧干的干部，提高干部对突发公共卫生事件风险管理的能力。

总之，一个国家的成熟稳定不会唾手可得、也不会天上掉馅饼。习近平总书记说“危和机同生并存，克服了危即是机”，风险管理就是要克服“危”，把“机”留给社会，让全体人民拥有更加幸福、健康、稳定的生活。