新时代政府生态职能转变和创新优化路径

王从彦，刘丽萍

（1.江苏大学环境与安全工程学院，江苏 镇江 212013；2.江苏省镇江市京口区人民检察院，江苏 镇江 212008）

在中国环境健康与生态安全受到严重挑战背景下，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义总体布局，而党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。“人与自然和谐共生”的绿色发展之路是实现中华民族伟大复兴和构筑美丽中国梦的环境后盾和生态防线，更是中国特色社会主义建设在新时代的必然择决。

地方政府在“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”建设进程中起主导作用，故其现有的职能内涵和转变路径及其生态职能的履职模式对构筑美丽中国梦至关重要。因此，在新时代下，非常有必要探究当前地方政府生态职能履职所面临的问题，并进而提出其转变和创新优化路径。

基于此，本研究多维度、多角度、深层次剖析在新时代下地方政府生态职能履职面临的问题，以新时代生态文明建设背景下将地方政府职能转变路径与其生态职能的履职模式进行关联耦合为衔接点，进而全景式、多方位的综合分析新时代建设“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”战略目标下地方政府生态职能转变和创新优化路径，以便为新时代下构筑美丽中国梦贡献一份绵薄之力，特别是为地方政府及其相关职能部门针对其生态职能进行精准行政决策管理和有效履职监管部署提供坚实的科学依据和理论支撑以及行之有效的执行基础和实践指南。

一、研究概况

虽然目前已有一些研究聚焦地方政府职能内涵及其转变路径的相关研究，但并未全面剖析新时代下地方政府生态职能履职面临的问题以及地方政府生态职能履职的核心和重点，且并未将地方政府生态职能转变路径聚焦于新时代生态文明建设背景下将地方政府职能转变路径与其生态职能的履职模式进行关联耦合进行全景式、多方位的综合分析，进而全面分析和阐明新时代背景下地方政府生态职能转变和创新优化路径。

本研究以新时代下美丽中国建设为背景，聚焦地方政府生态职能履职模式，以当前地方政府生态职能履职面临的问题为切入点，以树立绿色发展理念和构筑正确政绩观以及构建社会全面发展观为核心，以行政措施、经济手段和法律路径为手段，以统筹、规划、管理、监督和评价为重点，以地方政府职能转变路径与其生态职能的履职模式的耦合为突破点，以构建高效、科学、和谐和绿色的环境生态行政和决策管理体系为立足点，以提升政府领导干部和行政人员环境生态行政素养为着力点，以强化政府领导干部和行政人员环境生态绩效综合考核为关键点，进而解析新时代背景下地方政府生态职能转变和创新优化路径。

二、地方政府生态职能履职面临的问题

当前，地方政府生态职能履职面临多种问题亟待解决，本部分内容主要从生态安全挑战、社会发展软肋、职权职责履行和公众参与机制四个方面进行阐述。

（一）环境健康与生态安全面临多重挑战

近几十年来，主要依赖投资增加和物质投入的粗放型经济增长方式为中国经济腾飞做出了卓越贡献，但也导致环境生态资源大量消耗，并衍生诸多环境生态问题，使中国环境生态面临着前所未有的考验，［1］如空气质量较差（如区域性、季节性的大气灰霾天气尚未得到有效控制）、土壤和水体污染较为严重、水资源比较短缺、土壤退化非常突出、森林破坏比较严重、生物多样性锐减问题凸显、垃圾围城程度严重、资源总量及其利用效率较低下、环境容量较为偏低和环境承载力亟需提升等。此外，诸多区域的环境生态问题呈复合型、压缩型和结构型等特点。再者，除重金属和酸雨等传统环境污染物之外，新型环境污染物造成的环境生态危害也不容忽视，尤其是其环境行为和生态效应尚未明确阐释。另外，一些地区时有突发性环境生态事件发生，且较广面积的区域性环境生态事件缺少应有的联防和联控响应控制行为。［2］

（二）社会可持续发展存在多重软肋

目前，中国多地区社会可持续发展存在多重软肋，如破解资源和能源约束的难度加大，建设用地空间布局合理规划缺失问题凸显，土地空间开发和利用效率低下，生态用地破碎化程度加重，区域性环境资源短缺尖锐等。此外，诸多新兴城市存在快速发展的经济步伐和城镇化推进与生态资源保护之间土地需求的平衡和矛盾。再者，社会发展的主要推动力依然是较传统的、偏重的、高污染的、高能耗的和高排放的产业结构为主体的经济发展模式。虽然各地政府高举绿色发展大旗，但社会经济发展模式的内核依然是存在先污染后治理的顽疾［3］。

（三）政府职能机构职权分工和生态职能履职行为面临多重瓶颈

目前，地方政府生态职能的履职需要诸多相关部门的沟通协调和通力合作，如发改、环保、国土、水利、林业、农业、城建、规划、经信、财政、税收、金融、信贷和司法等部门。但不同部门存在一定的职权交叉和重叠，这可能导致其权责脱节、互相推诿扯皮和争权诿责以及行政效率低下等后果。特别是一些地方尚缺乏较健全和完善的职能部门协调制度和行政体系，导致地方政府各职能部门在履行生态职能时要么缺位，要么迟位，要么越位或错位。这也造成部分地区存在地方政府该管的不去管或管不好，不该管的事却死管或乱管，形式主义、消极主义和官僚主义盛行，加上部分政府领导干部和行政人员缺乏应有的环境生态行政素养，导致政府行政效能滞缓，严重影响其公信力。［4］此外，环保部门与经济部门的相互制衡机制不够明朗和清晰，特别是相关环境生态政策在设计、执行和实施中不能有效归入地方政府社会经济发展总决策进程中。而讽刺的是很多环境生态问题的日益凸显正是不科学和不合理的社会经济决策和不到位的生态职能履职所致，进而加剧社会经济发展和环境生态问题的矛盾。［5］

此外，面对近年来环境健康与生态安全水准持续下降的问题，一些地方政府职能部门扮演了不光彩的角色，特别是有些监察管理部门在执法中流于形式，环境生态监管责任缺位严重，其执法行为不合理、不合规，造成有法不依、执法不严、违法不究的尴尬格局，甚至还存在执法谋私、循私枉法、腐败渎职、违法执法和执法不公。更有甚者一些地方政府高举地方保护大旗，对环境生态违法行为（特别是纳税大户）遵循“大事化小，小事化了”原则，沦为企业环境生态违法行为的保护伞。［4］一些地方政府对本地区环境健康与生态安全建设及其生态职能履职的认识深度和广度尚停留在牺牲环境生态利益换取社会经济增长的传统模式。一些地方政府意欲发展本地社会经济，只顾招商引资，而对环境生态效应未充分评估，对环评过程一路绿灯，造成区位权利滥用或缺位频发，进而对本地的环境健康与生态安全造成深远的负面效应。而一些只顾自身利益的企业存在偷排、乱排和超排等行为。即便是对一些企业的环境生态违法行为进行处罚，也大多是行政处罚，多半只要交“保护费”便可了事。但违法所缴金额远小于其所获得的利润，也更远少于给社会环境健康与生态安全带来的危害和损失。［4］此外，还有一些企业存在宁愿缴纳排污费等费用进行排污的行为，也不肯采用先进技术手段或仪器进行处理，或由于成本问题即便拥有相关先进技术或仪器也不愿使用。因此，不管是政府还是企业，都是“近视眼”只顾眼前利益。所以，即便是有法可依但无显著的影响力，有法可执但无明显的威慑力，违法可究但无实质的杀伤力，导致一些地方政府环境生态行政执法时迷失方向，难以突破瓶颈、规范到位，同时，对地方政府的环境生态执法的监督也缺乏必需的司法手段和管制措施。再者，面对近年来突发性环境生态事件频发的现象，一些地方政府明显缺乏应有的信息公开度、反应灵敏度、处置力度、责任承担力、责任追究力和舆情处置力。［6］

此外，一些地方政府的角色转变滞后。在当前政府部门政绩考核体系中，对社会经济发展的贡献占比依然很重，而忽视很多不可直接量化但确实又在政府职责履职范畴内的方面。一些地方政府依然对吸食GDP鸦片上瘾，仅注重社会经济的大力建设，但不注重甚至是忽视社会发展的其它方面。错误政绩模式的长期贯彻和执行致使社会发展存在大量不和谐和不均衡的现象。［4］虽然一些地方政府高举绿色GDP旗帜，但由于“屁股决定脑袋”的特色现象导致知行未能有效合一，依然聚焦于社会经济发展而选择性忽视环境生态保护和生态职能的责任落实，绿色发展的理念并未实质性纳入其社会经济发展决策和生态职能履职进程中。此外，还有一些政府职能部门将自身部门的利益至上或优先奉为圭臬，造成政府的行政效能低下。［6］

（四）公众参与政府环境生态决策依旧举步维艰

一个地区的环境健康与生态安全水准与公众的生存幸福感密切相关，也与公众对本地区政府生态职能履职水准的认可度和满意度紧密相关。而公众参与政府环境生态决策和生态职能履职是提升本地区环境健康与生态安全水准的重要路径之一。但由于缺乏公众参与政府环境生态决策的相关制度体系和法律保障，更无参与的方式、途径、程序和权责等相关规定，或有相关规定，但操作性和可行性不强［4］。而在大部分情况下，环保非政府组织以及本地区知名的环境生态领域的专家和学者以及环保人士也同样未获准加入本地政府环境生态决策的进程中。即便是有一些环保非政府组织参与本地政府环境生态决策，但由于其资金多是由本地政府资助，其生存对本地政府存在高度依附性，参与本地政府环境生态决策的水准大打折扣。［6］再者，大部分公众对环境生态违法行为造成的危害无全面的认知，因此，对环境生态违法行为的维权意识薄弱。只要自身利益未受实质性损害，公众大多对身边的环境生态违法行为睁只眼闭只眼。［7］同时，我国的传统文化和社会大环境造成的风气也让公众形成一种共识“不要多管闲事”，不管是对还是错。即便是公众自身的实际利益受到明显损害，由于大多数情况下公众是单枪匹马，受害主体的维权难度和进程可谓是关山阻隔。［7］而与此相对应的是部分地方政府的环境生态决策和生态职能履职方面的信息缺乏透明度和公开度，甚至个别严重影响公众环境生态安全权益的相关信息实行封堵或延时公开，进而导致部分地方政府对公众自身生存发展和环境生态安全权益方面的需求重视度远不够满足公众对和谐生存空间、舒适生存条件和健康环境生态的时代追求，进而诱发地方政府公信力下滑的恶性循环。［7］

三、新时代下地方政府生态职能转变和创新优化路径

针对当前地方政府生态职能履职所面临的问题，本部分内容主要从转变职能内涵和履职模式、优化生态行政和决策管理、提升干部行政素养以及强化干部绩效考核四个方面对新时代下地方政府生态职能转变和创新优化路径进行解析。

（一）转变地方政府的职能内涵和履职模式

目前，政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面。［5，8］而相当部分的地方政府尚未将生态职能纳入其行政职责范畴。但新时代下更需地方政府切实履行生态职能以更好地建设“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”。然而，建设“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”需要雄厚的社会经济发展作为物质基础和经济支撑。因此，即使是进入新时代，地方政府依然需重视其经济职能的履行，尤其是匹配科学的经济框架配置体系、高效和谐的经济内核运营模式和健全完善的经济发展制度保障。但在履行经济职能时，地方政府需履行好其环境生态监管责任，切实推进循环的、绿色的和低碳的环保经济发展体系，执行绿色社会发展观，维持好本地区的环境健康与生态安全水准，以保障公众的环境生态安全权益。如:（1）通过科学引导、广泛宣传、政策调节、技术更新和财税改革等多重措施，尽最大限度防止本地区环境生态违法行为（尤其是企业的）发生；（2）积极弘扬和发展我国传统文化中以“天人合一”为核心思想的儒家以及以“道法自然”为理论内涵的道家的生态发展理念，通过行政措施、经济手段和法律路径有机结合对本地区经济发展进行统筹规划、宏观调节、科学评估、合理配置和监督引导，切实转变高投入、低收益、高污染和高排放的经济发展模式，并积极向以循环经济为典型代表的生态型循环经济模式发展。［9］总之，地方政府生态职能内涵就是地方政府应以人口、社会、资源、经济、环境和政策等方面为着力点，以牢固树立“绿水青山就是金山银山”为政策导向，以提高政治站位和明确部门职能为基本抓手，以秉持“良好的生态环境是最普惠民生的福祉”为主要宗旨，以政府、社会和公民三驾马车聚力并进为主要手段，以创新、协调、绿色、开放和共享为发展理念，以立足实际、充分调研、强化责任、奖惩得当、精准施策、补齐短板和全面提升为基本原则，以提高环境健康与生态安全建设水准渐进性、针对性、整体性、科学性和可持续性为路径，以树立绿色发展理念和构筑正确政绩观为前提，以GDP为优先考核指标的社会经济发展观为基点，进而向聚焦于以提升公众生活发展质量水准和环境健康与生态安全水准的社会全面发展观，以构建和谐的行政文化体系为标杆，进而融入和谐、低碳、绿色和可持续的生产方式、生活理念和发展模式，以构筑健康、科学、和谐与可持续的资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量和绿色生活为目标，以建立服务型、诚信型、民主型、公正型和法治型的新时代生态型地方政府为主旨，从而实现本地区发展内涵的全面优化，以建设成“山青”、“水秀”、“天蓝”和“地绿”的新时代和谐社会。［4，10］

（二）构建高效的地方政府环境生态行政和决策管理体系

“人与自然和谐共生”的绿色发展之路是构筑美丽中国梦的环境后盾和生态防线，这需要各职能部门通力合作。但目前职能部门的划分存在一定的职权重叠和交叉，导致行政效率低下。而构筑美丽中国梦是一个系统、全面、长期的工程，需构建一套高效、科学、和谐和绿色的环境生态行政和决策管理体系，以应对在“人与自然和谐共生”绿色发展中的各种困难，从而实现社会各方面协调和谐、整体推进和全面发展。［4］此外，一些地区可成立政府职能部门协调管理机构，全面统筹管理和督促本地区政府环境生态决策的实施和执行。为增强责任心和提升执行力，政府职能部门协调管理机构可由本地区“一把手”挂帅，特别是人事安排、职权大小、行政分工和经费拨付等统一管理和部署，以更好地履行政府的生态职能。［8］

（三）提升政府领导干部和行政人员环境生态行政素养

地方政府生态职能的履行主要是领导干部和行政人员。但一些领导干部和行政人员不具备与新时代中国特色社会主义建设相匹配的环境生态行政素养，特别是存在环境生态建设与道德自律性、环境责任本位理念和环境行政理念的缺失。所以，为更好地实现“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”的战略目标，地方政府可通过道德行为指南规范、规章制度和法律法规约束、公众和媒体监督、部门监督监察管理和年终环境生态绩效考核等手段，辅以环境生态伦理教育和环境行政价值观培育，大力提升政府领导干部和行政人员的环境生态行政素养，特别是其绿色采购、绿色办公、绿色出行、绿色决策和绿色行政的水准。［11］

（四）强化政府领导干部和行政人员环境生态绩效综合考核

党的十九大将“坚持全面依法治国”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。所以，在新时代下，在“坚持人与自然和谐共生的现代化美丽中国”建设进程中务必应以法治为唯一准则，政府领导干部和行政人员要对任何单位和个人的环境生态违法行为需明察秋毫，不枉法、不徇私，秉持文明执法、和谐执法、规范执法、阳光执法和公平执法之原则，以提升执法效率与水准、树立执法公正和威信为导向，做到有法必依、执法必严和违法必究。［12］此外，具有地方立法权的地方政府，更需树立和更新与时代同步的先进立法理念，基于本地区社会、人口、经济、文化、资源状况和环境禀赋，以科学统筹、和谐发展和环境友好等为指导思想，积极推动本地区法治进程，健全完善本地区环境健康与生态安全方面的法律法规制度体系（如环境资源产权制度、生态资源归属和转让制度、区位准入制度、环境审批制度、生态补偿制度、环境责任强制保险制度、环境监管制度、排污费制度、生态环境税制度、环境公益诉讼制度、突发性环境生态事件应急响应制度、重大环境生态违法行为处置制度、绿色GDP 核算制度和绿色考核制度等），以规范化、制度化和法制化为保障，将责任落实到个人，通过逐步推进、重点突出和分层细化加大宣传力度以及社会公众和媒体的监督力度与公众参与政府环境生态决策的深度，并强化完善执法监督监管环节和完善健全责任追究及考核机制（如环境生态问责制度和离任环境生态审核制度等），切实从头到尾将本地区环境生态违法行为降至最低，进而实现从环境生态违法行为发生后的惩治和罚款的粗暴模式逐步转向从环境生态违法行为发生前的预防和杜绝的人性化模式。［13］

此外，发展社会经济固然是地方政府最重要的工作之一，但地方政府在其社会经济发展时须考虑环境生态成本。因此，地方政府对领导干部和行政人员年终考核或业绩考核应从以社会经济为中心的模式逐渐向以维护环境健康与生态安全为中心转变，逐步加大领导干部和行政人员环境生态绩效综合考核，转而形成以绿色GDP 为核心的政府生态绩效考核制度，切实执行科学、合理和全面的社会发展观。此外，为进一步强化地方政府的生态职能履职效能以及领导干部和行政人员环境责任考核效率，可建立与本地区相适应的环境生态问责制度体系，必要时也应需实行一票否决制。同时，对于一些导干部和行政人员调任时，也应启动离任环境生态审核制度，将其在任时的生态职能履职情况纳入离任审计范畴，甚至执行环境生态责任终身追究制。［14］

四、结论

生态文明建设的实质过程就是通过一系列的制度、社会、经济和环境等举措逐步改善公众生存和发展的环境质量和生态水准，最终实现社会可持续发展以及环境健康与生态安全良性循环。所以，生态文明建设是新时代构筑美丽中国梦特别是环境健康与生态安全的关键保障之一。

在“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”建设进程中，地方政府扮演着重要角色。因此，在新时代下，面对日益复杂的社会总体可持续发展以及环境健康与生态安全状况，为更高质量构筑美丽中国梦，地方政府需积极转变和创新其现有的职能内涵和履职模式，特别是以积极履行生态职能为切入点，以树立绿色发展理念和构筑正确政绩观为主旨，聚焦构建以提升公众生活发展质量水准和环境健康与生态安全水准为核心的社会全面发展观，以构建高效的地方政府环境生态行政和决策管理体系为路径，以构筑“人与自然和谐共生”美丽中国梦的环境后盾和生态防线为立足点，以提升政府领导干部和行政人员环境生态行政素养为着力点，以强化政府领导干部和行政人员环境生态绩效综合考核为支撑点，以构建与新时代相适应和相匹配的环境生态问责制度体系和绿色政绩考核体系为落脚点，以便更好的构筑良好的环境健康屏障与生态安全后盾，并希冀实现本地区社会发展内涵的全面提升，从而建设成“山青”、“水秀”、“天蓝”和“地绿”的新时代下可持续发展的社会。