黄河滩区安居工程建设研究——以黄河菏泽段为例

吴光炜

（山东省菏泽市发展和改革委员会，山东菏泽 274020）

一、引言

习近平总书记高度重视黄河流域生态保护和高质量发展，多次发表重要讲话、作出重要指示。2016 年7 月，习总书记在宁夏考察时指出，要加强黄河保护，坚决杜绝污染黄河行为，让母亲河永远健康。2019 年8 月，习总书记在甘肃考察时强调，治理黄河，重在保护、要在治理；要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。2019 年9月，习总书记亲自召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调指出，要坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理，保障黄河长治久安，促进全流域高质量发展，改善人民群众生活，保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。习总书记的重要讲话、重要指示，为做好黄河流域生态保护和高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。

围绕黄河流域高质量发展，特别是黄河滩区高质量发展，国内专家学者进行了系列研究。如马永华对黄河滩区移民搬迁问题进行了研究，苏晓红对黄河滩区脱贫致富进行了思考，丁秀英等对黄河滩区水利建设进行了探讨。笔者也对黄河滩区发展路径、产业布局和资源开发等进行了研讨。笔者在《加快黄河滩区发展路径研究》一文中提出，要搞好黄河滩区农业结构调整，延伸黄河滩区产业链条，增强黄河滩区科技支撑能力等；在《黄河滩区产业布局探析》一文中提出，要重点发展农业现代化，突出膨胀特色加工业，积极发展新兴服务业等；在《保护、开发和利用黄河资源探讨》一文中提出，要加大生态环境保护力度，着力提高水资源利用率，实施农业综合开发战略等。上述研究成果，为上级部门决策提供了有益参考。本文将探讨黄河滩区安居工程建设问题，国内相关研究目前较为薄弱。本文主要创新是探讨如何在黄河滩区特定环境内淤筑村台，建设房屋和配套公共服务设施等，并首次提出安居村台布局的技术要求和加快建设的综合举措以及基础设施配套路径等，这对国内同类工程建设具有重要参考价值。

黄河菏泽段河道长度185公里，流经4个县区，形成13处滩区，面积504平方公里，滩区居住人口14.56 万，占全省滩区人口的24%以上。由于长期受地理环境制约、资金投入不足和产业发展滞后等影响，滩区群众生产条件落后，生活环境较差，经济收入不高，并且还存在洪水威胁群众生命财产安全等问题。针对此，本文从黄河滩区安居工程建设入手，探索解决上述问题的有效路径。

二、黄河滩区安居工程建设的重要意义

黄河滩区安居工程建设，主要是指对黄河滩区现有村庄、人口和资源等进行重新整合后，在黄河滩区集中、合理、科学地建设安居村台，并搞好基础设施配套和公共服务体系建设，以解决黄河滩区群众的生产、生活和安全等问题。其重要意义主要如下。

（一）黄河滩区群众摆脱洪水灾害的需要

菏泽地处黄河入鲁第一市，其滩区发挥着蓄洪滞洪的重要作用。历史上，菏泽曾屡遭洪水之害，每次都造成滩区农作物几乎颗粒无收，断绝了滩区群众生活主要来源，同时还严重威胁滩区群众生命财产安全。虽然国家实施小浪底工程后，黄河河床拉低1-2 米，主河河道容积扩大，洪水漫滩的次数减少，但仍没有从根本上解决黄河对滩区群众生命财产威胁的问题。在黄河滩区内，避开泄洪道建设安居村台，统一集中安置滩区群众，不仅可避免群众远离耕地带来的诸多不便，也能使群众有效摆脱洪水灾害威胁，进而营造一个安居乐业的集聚地［1］。

（二）加快黄河滩区群众脱贫致富的需要

黄河菏泽段滩区由于长期受洪水灾害侵扰，又加之土质松散，易被洪水冲蚀，造成滩区群众住房使用周期短，滩区群众“因房致贫”的情况极为普遍，超过三分之一的群众生活在贫困线以下。据调查，黄河滩区群众的积蓄大都用在了筑房台和建房上，素有“三年攒钱，三年建台，三年盖房，三年还账”的形象说法。在黄河滩区建设安居工程，一次性将滩区群众的住房建好并能长期使用，既可从根本上解决滩区群众“因房致贫”的问题，又拓展了滩区群众脱贫致富的空间，能有力推动滩区群众尽快实现小康社会。

（三）改善黄河滩区群众生活环境的需要

近年来，虽然菏泽市各级政府对黄河滩区加大投入力度，但由于受地理环境制约，效果并不十分明显。出行道路、供水排水和电力通讯等基础设施经常遭遇水淹，维护维修十分困难。文化教育、医疗卫生和体育健身等公共服务体系不健全，群众生活质量仍较低。污水无序排放、垃圾随处堆放和危房普遍存在等，致使村庄生态环境不佳。在黄河滩区建设安居工程，搞好安居村台和群众住房建设，搞好公共基础设施和公共服务体系建设，这将有效改善黄河滩区群众生活环境。

（四）促进黄河滩区三次产业发展的需要

目前，菏泽黄河滩区的工业极其落后，大的工业项目几乎空白，没有一家规模以上工业企业。服务业配套较差，产业结构不合理，只能维持群众的基本需求。农业基础设施薄弱，发展水平不高，经济效益低。在黄河滩区建设安居工程，可使群众消除“因房致贫”的后顾之忧，并可积累资金用于发展生产。黄河滩区可充分利用土地资源丰富、生态环境良好和劳动力富足等优势，优化调整农业结构，配套发展服务产业，加快发展农副产品加工业，走低碳发展、特色发展、可持续发展的新路子。

（五）提升黄河滩区行洪蓄洪能力的需要

菏泽黄河滩区群众为了安全，淤筑了大量房台，并在上面建房居住，形成了高度参差不齐、面积不尽相同、形态各异的一户户“碉堡”。由于村庄的边界形状不规则，散落的房台导致水流紊乱，对行洪造成一定阻碍。又加之分散布局的房台体量较大，占据了滩区大量空间，对蓄洪也造成一定影响。在黄河滩区建设安居工程，安居村台可按顺水流方向布置，台体形状扁长，对行洪可起到导流作用。同时，边坡采用连锁块护坡，表面相对光滑，从理论上讲可减少行洪阻力。据测算，安居工程建成后，可大大提高黄河滩区的行洪蓄洪能力。

（六）节约集约黄河滩区土地资源的需要

在黄河菏泽段滩区建设安居工程，既符合国务院批复的《黄河流域综合规划（2012—2030年）》，又可节约大量土地资源。一方面可进行土地复垦改造，在搞好水利基础设施建设的前提下，建成高标准农田；另一方面，可应用测土配方施肥、保护性栽培和节水灌溉等实用技术，着力提高农业集约发展水平。同时，还可将土地增减挂钩带来的收益用于黄河滩区安居工程建设。

三、黄河滩区安居工程建设的基本方略

当前和今后一段时期，黄河滩区安居工程建设要立足于以人为本、生活便利、安全可靠的原则，列出时间表，制定路线图，实行责任制，集中人力、物力、财力，加快建设进度。就黄河菏泽段滩区安居工程而言，到2020 年，确保建成28 个安居村台和6个外迁社区，形成生产美、生态美、生活美的黄河滩区新格局。

（一）科学合理布局安居村台

从菏泽实践来看，黄河滩区安居村台建设要根据地理特征、耕作半径和群众意愿等，按照民生优先、人水和谐、统筹兼顾的思路，科学合理布局。

一是技术上要可行。从技术角度出发，安居村台要顺水流方向布局，台体形状以扁长为佳，顶高应依据花园口20 年一遇洪水流量（12370 立方米/秒）相应水位加1米的超高设计，并形成较为光滑的护坡，以减少行洪阻力，确保其安全可靠。

二是经济上要合理。从经济角度出发，每个安居村台应以承载5000-10000人的规模布局较为合适（特殊情况例外）。如规模过大，虽单位成本较低，但会给行洪带来诸多不便，并且施工周期也较长。反之，则单位成本较高，会导致整个滩区安居村台投资过大，并且也不能充分体现规模效应。

三是布局上要利民。从民生角度出发，安居村台越靠近黄河堤防布局，滩区群众生活的便利度越高，但由于黄河菏泽段滩区的耕地距黄河堤防较远，可能会造成滩区群众耕作半径过大。安居村台布局应充分考虑滩区群众生产便利的需要，耕作半径一般不应超过1.5 公里。同时，考虑到滩区群众的生产生活安全，安居村台还应远离主河槽，必须布置在黄河治导线以外。

（二）加快安居工程建设步伐

黄河滩区通常是集中连片最为贫困的区域，是脱贫攻坚的重点，其紧迫程度和重要程度不言而喻。

一是科学制定建设方案。要在充分调研基础上，从实际出发，结合现代理论，运用新技术，制定切实可行的黄河滩区安居工程建设方案，以明确建设目标、建设任务和建设举措等，并加大方案实施力度。

二是强化工程建设。要绘制黄河滩区安居工程建设的路线图，阐明关键环节、最长线路和重点任务等，及时解决建设过程中出现的困难问题，绝不能因主观因素影响工程建设进度。要倒排工期，列出黄河滩区安居工程建设的时间表，按时间节点完成建设任务。

三是实行目标责任。要将黄河滩区安居工程建设的任务，分解到县区、乡镇、责任人，落实到年度、季度、月度。同时，要加强年计划、季观摩、月调度，并搞好督导考核，强化考核结果应用，努力形成一级抓一级、层层抓落实的黄河滩区安居工程建设格局。

（三）建立健全公共服务设施

要按照新型农村社区建设的要求，除建设好安居村台和群众住房外，还要建设好文化教育、医疗卫生和行政管理等公共服务设施，并与群众住房同步规划、同步施工、同步投入使用。

一是建设教育文体设施。要重点抓好托儿所、幼儿园和中小学等教育服务设施建设，突出抓好文体活动室、社区阅览室和文化健身广场等文化体育服务设施，着力为滩区群众提供良好教育条件和配套文化体育场所。

二是建设医疗卫生设施。对社区医疗卫生设施，要做到有固定场所、医疗设备和医务人员等；做到滩区群众小病不出社区，大病能安全送达相关医院救治，切实为滩区群众提供良好医疗服务。

三是建设公共服务设施。要积极推进集贸市场、社区超市和农资供应店等商务服务设施建设，并搞好金融保险、邮政通讯和公共交通等配套设施建设，以满足滩区群众生产生活的需要。

同时要建设社区服务、市政公用和行政管理等设施，让滩区群众真正享受到较为全面的公共服务，体会到安居工程建设的优越性。

（四）加大基础设施配套力度

围绕黄河滩区安居工程建设，还应加大基础设施配套力度，以确保滩区群众生产生活无后顾之忧。

一是搞好交通设施建设。在搞好滩区安居村台内道路建设的基础上，还要搞好安居村台与外界连接的道路建设，平时可作为滩区群众交通运输的通道，当遇到洪水超过设计标准时，可作为滩区群众撤出的安全通道。

二是搞好供水设施建设。对于滩区安居村台附近有市政供水管网的，可将管网接到每户群众，直接提供生活用水。对于滩区安居村台附近无市政供水管网的，可就地打机井取水，并经净水厂处理后，再通过管网提供群众生活用水。

三是搞好水利设施建设。要着力抓好滩区农田机井、沟渠和管网等水利基础设施建设，并做好滩区输水设备更新等，力争形成旱能浇、涝能排的水利网络。一方面，可解决黄河滩区现有农田水利设施不配套的问题；另一方面，也可解决农田调整带来的部分水利设施失效的问题。

四是搞好其他设施建设。要积极推动电力供给、社区排水和互联网络等基础设施建设，并在条件许可的前提下，搞好供暖、供气和污水处理等基础设施建设，努力让滩区基础设施实现配套化［2］。

（五）积极拓宽筹资融资渠道

建设资金是决定黄河滩区安居工程的规模、质量和进度的关键，应综合施策，多层次、多领域、多渠道搞好建设资金筹措。

一是积极争取政策资金。要认真研究国家脱贫攻坚、易地搬迁和土地增减挂钩等宏观政策，明确其投资方向、投资重点和投资领域，积极搞好汇报、沟通和协调工作，努力争取国家政策资金。

二是充分利用专项资金。要从《山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划》、《山东省水利发展“十三五”规划》和《山东省黄河滩区扶贫迁建总体规划》等规划中找抓手，找项目，找资金，着力放大规划效应，充分利用省专项资金。

三是设立工程建设基金。市和相关县区应设立黄河滩区安居工程建设基金，列入各级政府财政预算，可作为与国家、省配套资金。要以市、县区建设基金为平台，强化对接服务，积极争取金融机构各项贷款。各级政府应研究出台其筹资融资政策，并加大宣传推介力度，最大限度吸引社会资金，尤其是要搞好黄河滩区安居工程受惠群众的资金自筹［3］。

（六）统筹推进三次产业发展

若要让滩区群众搬得出、稳得住、能致富，必须充分发挥黄河滩区比较优势，统筹推进三次产业发展。

一是重点发展现代农业。要走规模化、标准化、品牌化的路子，借助现代技术、设备和工艺等，加快有机粮食、高端果蔬和特色畜禽等一批农产品生产基地建设。重点发展富硒小麦、有机玉米和优质杂粮等粮食产业，突出发展早熟苹果、时令西瓜和高档蔬菜等果蔬产业，着力发展小尾寒羊、青山羊和特色畜禽等畜牧产业，积极发展黄河甲鱼、黄河鲤鱼和黄河莲藕等水产产业。要通过发展生态农业、绿色农业和有机农业等，从根本上促进黄河滩区农业增效。

二是突出发展加工产业。要走特色化、精细化、系列化的路子，加快保健食品、高档家具和品牌服装等一批特色项目建设。重点发展粮食、果蔬和水产等为主的食品加工业，着力打造优质食品生产加工基地。积极发展适宜分散生产的木材加工业，增强吸纳农村剩余劳动力就业能力。要通过发展农副产品特色加工业、精深加工业和高端加工业等，从根本上促进黄河滩区农民增收。

三是积极发展服务产业。要走市场化、生态化、集约化的路子，结合黄河滩区实际，重点发展商贸物流、交通运输和农村服务等一批生产性服务业，突出发展休闲旅游、文化教育和健康养老等一批生活性服务业。同时，着力发展电子商务、信息咨询和社区服务等一批新兴服务业，加快打造服务业发展新引擎。要通过发展现代服务业园区，做强现代服务业企业，建设现代服务业项目，从根本上促进黄河滩区农村发展。要力争将黄河滩区建成生态农业发展带、休闲旅游示范区、美丽乡村展示区等［4］。

四、黄河滩区安居工程建设需注意的几个问题

黄河滩区安居工程是一项重要民生工程，也是一项产业空间拓展工程，更是一项脱贫攻坚政治工程，具有时间紧、任务重和涉及面广等特点。在建设过程中应注意以下几个问题。

（一）要统一思想认识

在国家批复的《黄河流域综合规划》（2012-2030 年）中，提出要“就地就近滩内建设村台安置人口”，从规划的角度明确了在黄河滩区建设安居工程可行性，故不需再论证。下一步，重在地方各级政府统一思想认识，形成建设合力，强化规划落实，创新思路，积极运作，抓好督导，攻坚克难，加快推进。

（二）要分类精准施策

应以人为本，尊重民意，灵活施策。对居住条件较差、易受洪水威胁、外迁意愿强烈的黄河滩区群众，要统筹协调、精准施策，创造条件，多措并举加快推进易地搬迁工作。对易地搬迁确有实际困难并对经济发展不利，要求就近避洪呼声高的黄河滩区群众，要想群众之所想，急群众之所需，全力以赴就地就近在黄河滩区搞好安居工程建设［5］。

（三）要实现安居乐业

在黄河滩区建设安居工程，存在地质水文复杂、生态环境较差和施工难度大等问题，要高度重视。要对工程高层次规划、高水平设计、高标准建设，并体现科学性、前瞻性、战略性。要通过安居工程建设，让滩区群众真正能实现安居乐业。

（四）要确保安全“底线”

黄河滩区安居工程建设的“底线”，是确保滩区群众生命财产安全，这是最重要、最关键、最必须解决的问题。要把安全问题贯穿到黄河滩区安居工程建设全过程，充分体现到规划、设计和施工等各个环节。工程竣工投用后，也要把安全问题放到社区管理的首位去抓好、抓实、抓出成效。

（五）要强化资金争取

地方政府很难拿出大量资金用于黄河滩区安居工程建设。工程建设资金只能按照以国家、省资金为主，市、县（区）资金为辅，群众自筹为补充的模式来解决。因此，地方各级政府应加大国家政策性资金和省专项资金的争取力度，以确保其工程顺利实施。

（六）要建成示范工程

黄河滩区安居工程是一项复杂的系统工程，涉及经济发展、生态文明和社会稳定等方面。在建设过程中，必将遇到一系列困难和问题，需要各级政府用全局眼光去看待，用战略思维去谋划，用创新的方式去运作。要从讲政治的高度，把其建设成黄河沿线精品工程、引领工程、示范工程。