社区负担过重的表现形式及其治理——基于对W市Q社区的调查

王 丹

（中南财经政法大学公共管理学院，武汉 430073）

一、问题提出与文献回顾

新中国成立后，以东北老工业基地为代表的“单位制”逐步建立起来，单位的多元化功能也取代了社区功能，呈现了典型的“社区单位化”特点［1］。改革开放以来，传统的单位制进一步瓦解，单位对城市居民的社会整合作用随之弱化，原先许多由单位承担的职能不断向社区转移。社区承担了职责范围外大量的行政性事务以及临时、紧急任务。

社区不仅是一个聚居在一定地域范围内人们生活所在的共同体，其治理方式方法也涉及国家与社会、国家与公民关系的调整［2］。国内社区主要是基于人口数量和地域规模而形成的，同时也是为了便于管理，在属性上属于地域性社区。［3］随着国家治理任务层层下移，在城市基层治理方面，街道办事处承担了市级或区级政府转移的经济建设和社会管理职能。作为基层群众自治性组织的居委会，成为政府管理社区的“代理人”，自然而然地承接了上级部门或派出机构的许多任务，社区压力进一步增加。社区负担具体可分为两种类型:一是外源性负担，特别是基层政府单位的任务逐级下放；二是内生性负担，主要是社区内部公共服务事项缺乏分类和分流。［4］现阶段，社区负担主要集中在临时性行政事务多、台账多、评比多、开会多、证明盖章多等。为减轻社区负担，回归社区自治本位，应建立社区工作准入制度、调整社区治理结构、培育社区多元主体、提高社工人员职业化水平、培育居民参与意识。［5、6］然而，在这些对策的推行与实施过程中，社区减负工作面临了新的困境。在基层治理实践中，出现了居委会减负悖论现象，陷入了越减越重的“怪圈”［7］。陈煜婷、何海兵指出存在减负难的困境主要是社区治理模式、行政化管理体系、联动机制和工作方式的原因［8］。另外，有学者以某社区为例，从整治权限、内容、方式三个方面来分析基层治理中的社区减负困局［9］。在已有研究关于“体制惯性”、“资源缺失”“路径依赖”等结构性影响因素讨论的基础上，吴永红从组织与制度分析下的非均衡依赖关系角度详细阐述了居委会减负悖论的生成机制［10］。

综上，可以看出，国内学者多从宏观理论层面对社区负担问题进行研究，围绕国家出台的相关政策来讨论，缺乏微观层面的探讨。此外，现有研究理论述较多，依托实证资料的研究尚且不足，难以从整体上把握社区负担问题。但从全国范围来看，“社区减负工作仍任重道远，社区行政事务多、检查评比多、会议台帐多、不合理证明多等问题依然比较突出，社区干部不堪重负，群众反映强烈。”［11］何谓社区负担，在社区日常工作中有哪些具体表现，背后的成因又在哪里，如何破解，这些疑问都亟待回答。Q社区处于大学城旁，下辖7个小区，总人口10000余人，多次被评为优秀社区，是我国城市社区发展的一个缩影。因此，对该社区进行实地调研访谈，可以真实展现其工作情形，探究社区负担过重的表现及其根源，并尽可能地提出一些可实施的改善对策，来推动社区减负、增效、提能，具有重要理论和现实意义。

二、社区负担的表现形式

（一）承接的管理服务工作多

据不完全统计，目前该社区承担的事务性工作共承担了大小100余项事务，占其全部工作量的75%以上。主要分为三部分:一是部门行政任务。包括人口计生、医疗卫生、社会保障、劳动就业等60多项；二是党务工作。包括基层党建、信访和综治维稳、思想政策宣传等30 余项工作。三是临时性、突击性工作。包括经济普查、安全检查、接待调研、招商引资、慈善捐赠等，这些任务往往时限较短、工作难度大。调研中，社区居委会反映工作量大、内容繁杂，经常是“5+2”、“白+黑”的工作模式，影响了居委会走访居民的次数和频率，妨碍了社区自治功能的履行。

（二）应对的检查考核多

在社区调研过程中了解到，对社区进行检查考核的主要有组织、纪检、综治、政法、司法、人社、民政、卫计等多个部门，涉及到就业培训、卫生医疗、环境保护、知识宣传、基层党建、廉政文化、防灾减灾等多项事务，社区工作人员应接不暇。据居委会人员反映，近年来W市为创建文明城市、迎接军运会，对社区检查考核相当频繁、要求较高。社区作为任务下沉的最基层，政府将大量的管理服务性工作转移给社区，社区工作人员因此耗费大量的时间、精力，相对而言在走访居民，解决群众现实需求上并不充分。

（三）完成的台账报表多

社区每年需要编制填写各种报表和台账。在社区调查中，该区2018 年台账资料有35 类160 多本，涉及计生、民政、卫生、食品安全、科普、劳动就业、党建、精神文明、自治等不同条线，社区每年打印耗材费过万元，工作量大。相关部门把实际工作异化为各种文字记录和影象资料，使社区干部把做台帐当成了主业，成了“台帐干部”。此外，社区还要配合协助有关部门开展经济调查、人口统计、教育体育调查等工作，均需要填报各类统计报表，社区工作人员加班频繁，负担加重。

（四）出具的证明盖章多

近年来，随着基层政府职能下沉以及居民需求越来越多样，要求社区出具的证明和盖章逐渐增多，社区被称为“万能居委会”，社区公章被誉为“万能章”。据调查，该社区出具的盖章证明涉及几十个部门单位，内容涵盖户籍管理、居民身份、婚姻关系、房屋权属、违法犯罪记录、居民现实表现等与居民相关的各种事项。一些行政部门对社区出具证明事项范围并不清楚，在一些事项处理上要求居民回社区出具相关证明，有些事项确实不该由社区出证或虽可出证但社区难以掌握和核实情况的事项，都交办给了社区。

（五）悬挂的机构牌子多

据调查，该社区共悬挂十几块牌子，涉及到民政、卫生、综治、纪检、工商、教育、环保等部门。许多部门都要求社区成立领导小组、设立组织机构、悬挂牌子，实际上这些领导机构名存实亡。挂牌子本是明确相关职责，如果每个机构都在社区挂牌，五花八门，容易陷入形式主义，增加社区工作负担。虽然省、市出台了社区减负政策文件，对社区挂牌进行清理，但是工作内容并没有因此而减少，随着减负政策的落实和时间的推移，一些牌子又再次挂到了社区，出现各种行政性事务的转嫁。

（六）连接的信息网络多

据该社区工作人员反映，许多上级政府部门建立信息网络并延伸到社区，设立专线专网，目前有10多个，主要来自组织、纪检、政法、计生、人社、民政、司法、文化、妇联、残联等部门。由于这些网络平台都是各个部门单独创建的，都要求录入信息并及时更新，而且互不兼容、数据资源无法共享，社区出现重复建设、重复录入、重复采集，造成人员和资源的严重浪费。为高效地完成这些工作，不仅要求社区工作人员要会电脑操作，还要掌握相关技术，心理负担加剧。

三、社区负担生成机制

（一）社区治理体制不顺

社会管理体制的缺陷是社区负担过重的本质原因。主要集中在以下三个方面:政社不分，职责不清；职能部门间缺乏良性沟通；社会组织发展滞后。

1.政社权责边界模糊

在国家社区治理中，法律法规已经明确规定了基层政府、派出机构与社区居委会之间的职责范围及其关系。社区的性质是居民自治机构，社区的三大职责分别是:组织居民开展自治活动；协助基层人民政府开展工作；组织开展监督活动。［12］但由于贯彻执行不到位，政府部门与社区之间职责变得不清晰，政府越位、错位与缺位现象严重。政府掌控社区的人员、经费等重要资源，社区不得不依附于基层政府，致使政府部门把社区居委会作为派出机构。原本政府与社区即国家与社会的关系异化为上级政府和下级政府的关系，政府指导变为政府领导，社区协助成为社区负主要责任。社区承担基层政府转移下放的社会治理和公共服务职能，挤压了社区自我管理、自我教育、自我服务的功能和资源。

2.政府部门间缺乏良性沟通

现行的行政管理体制中，政府职能分散在各个部门，形成独立的体系［13］，相互之间缺乏沟通、交流与协作，适应了专业化分工的要求，但同时也产生了各自为政的现象，政府碎片化问题凸显。权力和资源被分配在各个部门手中，各部门根据自身利益来制定对其有益的政策，在缺乏沟通和协调的情况下，这种以保护本部门利益为目标的做法，可能在某种程度上会造成对整体公共利益的损害。各政府职能部门在社区层面上严重分割，为了争夺“社区”这个资源，都尽可能地将属于部门内的管理和服务事项转移给社区，例如，社区信息网络平台的建立、台账资料的准备、检查考核的文件等，各职能部门在责任缺失、缺乏整合、沟通不畅的局面下，不仅导致社区工作内容重复繁杂，社区人员压力激增，而且造成资源浪费，影响了整体利益和目标的实现。

3.社会组织发育不足，治理主体单一

长期以来，单一的政府管理体制与政府职能的膨胀抑制了社会组织的发展，政府包揽了一切活动和资源，全面控制一切社会事务，社区组织、志愿者服务等非政府组织几乎不可能存在。［14］近年来，随着国家放管服改革的持续深入，政府逐渐向社会放权，增添了社会组织的活力。然而由于体制、经费、人员、管理运行等因素的限制，社会组织的发展比较缓慢，存在数量少、规模小、结构失衡、管理粗放的问题，此外，当前社区社会组织主要集中于娱乐性，专业性服务、公益性活动等组织比较稀少，大量的行政性事务和经济社会发展过程中出现的管理与服务工作只能落到被异化了的社区居委会身上。同时基层政府在向社区组织购买公共服务时，很难找到合适的社会组织来承接，社会治理主体比较单一，往往只能由社区居委会来承担，社区负担加重。

（二）社会结构变迁

1.居民构成的结构发生变化

伴随经济水平的不断提高和城市化进程的推进，商品房政策和户籍制度的改革，人口流动更加频繁，人口结构发生巨大变化。不同的民族、不同的单位、不同的文化、不同的年龄、不同的职业的人群居住在同一个社区，缺乏共同的精神文化和价值观念，彼此不熟悉不信任，甚至相互对立起来，社区居民内部矛盾多发。社区居委会在面对日益复杂的居民结构时，社区居民各种临时性、突发性需求急剧上升，社区工作人员处理居民事务的难度逐渐加大。当前社区的实际运作主要依靠行政性指令、命令等，社区内没有经过实践检验、被广大居民共同认可和遵守的行为规范和伦理准则，居民结构的异质性给本来事务就繁杂的社区增添了不少负担。此外，结构的复杂性也在某种程度上影响了居民参与社区建设和社区治理的积极性，导致社区工作人员开展工作困难。

2.权利、利益和需求观念深入人心

经济的迅猛发展也推动了人均生活质量逐渐改善，长期以来被压抑的要求得到释放，尤其是城市居民的权利和利益观念异常敏感，需求不断提高。在社会转型期，社会主义市场经济体制的确立伴随着单位制逐步瓦解，住房商品化程度也在逐渐上升，社区日益成为一个地域性特征明显的利益共同体。［15］广大居民在社区内拥有自己的物业产权，环境卫生、社区治安、社区服务项目、福利保障、物业管理水平等都与居民的利益切实相关，社区与居民之间的关系变得错综复杂。居民对社区的要求越来越高，不仅需要社区开展形式多样的文娱、体育、就业等相关活动，而且要求社区提供一些更加专业的服务项目，如法律、金融知识以及市场化商业产品和服务等，居民利益诉求和服务需求呈指数增长，社区压力日益增大。

（三）治理重心下移

十九大报告指出“推动社会治理重心下移”，尤其是公共安全、公共管理下移等综合管理职能的下移以及重在政府专业化职能的下沉和城市基本服务的下移。［16］社区作为基层政府在城市治理中的最底端，大量的公共事务势必会转移到社区这个最基本治理单元之中。社区不仅需要完成宣传国家法律、法规和政策、维护社会治安、调节居民纠纷、反映居民意见和要求等居民自治的目标，而且还必须承担或协助基层政府及派出机构开展的与居民利益有关的行政性工作。随着国家治理任务的下移，再加上一些职能部门责任意识缺失，对社区的地位和自治性质认识不足，这在很大程度上助长了基层政府将行政重心下移转嫁到社区，社区的行政性功能逐渐增强，成为政府部门开展工作的得力助手，社区负担急剧增大，造成社区承担的临时性、紧急性任务较多且内容繁杂难处理、台账多、检查评比多以及不合理的证明多等。在“责任下沉”、“权力下放”的背景下，“上面千条线，底下一根针”，社区承接了环保、就业、法律、教育、公益等各项公共管理职能，造成巨大的压力。

（四）居委会层面原因

1.人财事不匹配

目前，一些区级政府、街道办事处将大量属于自身职能范围内的城市社会治理任务转嫁给社区居委会，社区事务范围扩大，内容越来越繁杂且要求更高，社区工作分工因此变得更加细致和专业化。面对此种现实情况，现有社区工作人员相对不足，社工队伍能力素质不高，同时缺乏一些系统性、专业化的培训学习机会，造成社区工作理念、技术、方法跟不上时代的要求。此外，基层政府下派的任务需要耗费大量的人力、物力、财力，社区工作经费严重紧缺，一是由于社区居委会自身筹资能力和渠道不足，收入较少且不稳定，未能建立长效的资金投入机制；二是政府财政拨款力度不够，收不抵支；三是“权随责走、费随时转”的要求贯彻落实不到位，相关部门在将一些行政性、临时性的工作交办给社区时，并没有提供相应的经费保障，所实施的“费随事转”经费涉及的单位面窄，标准较低，难以支撑下发给社区的工作支出。

2.社区主动行政化

受传统“官本位”思想和街居制度的影响，居委会把自己看作是政府组织而非居民自治组织，处于基层政府的“神经末梢”，是政府力量的延伸。政府部门在转移和下放社会治理和公共服务职能的同时，社区居委会也主观倾向行政化。这主要在两方面体现社区对政府的高度依赖:一是对社区人事方面的控制。在实际运作过程中，基层政府及街道办事处经常干预社区居委会成员的选举、随意撤换借调社区工作人员至政府单位帮忙，实际上剥夺了社区居委会的人事自主权［17］；二是对社区经费的把控。街道办事处控制社区办公经费、党组织活动经费等，社区如需资金必须以书面文件的形式向街道办事处申请。此外，基层政府还对社区的台账等经常进行检查考核评比，这也是对社区在某种程度上的控制。

四、社区治理减负增效的建议

面对当前国内社区负担过重、社区服务效能不高、几轮社区减负却陷入“怪圈”等问题时，结合调研及访谈，从以下三个方面探索社区治理减负增效的措施，以供参考。

（一）理顺社区治理体制

首先需要界定政府与社区的职责边界。详细制定政府在社会管理和公共服务中的权力清单和责任清单，明确其具体权限和职责，严格规范权力使用的边界，同时应对造成社区负担过重的台账资料、考核评比等进行全面清理，防止社区行政化。其次，建立良好的沟通协调机制。应对政府公共服务部门进行全面整合，将下发给社区的管理和服务事项尽可能成立一个综合协调部门统一管理，建立有效的沟通、协调机制，增强基层行政人员的责任意识。同时应加强社区信息化，整合社区网络平台资源，建立和完善社区公共服务综合信息平台［18］，实现社区信息资源共享。最后应大力培育发展社会组织。政府应承担起培育和发展社会组织的重任，让他们承接政府转移下来的职能，消解社区负担。［19］一方面应出台具有约束力的政策文件，明确社会组织的性质、功能、培育和管理机制，培育一些具有社区专业性、服务性、公益性的社会组织。另一方面，政府对社会组织的培养需给予优惠的政策支持、充裕的资金支持以及雄厚的人才支撑等，使其有能力承接政府的购买服务项目。

（二）强化相关部门职责

一是继续贯彻落实社区工作事项准入制度，严格控制政府部门下发给社区的工作任务、条件、方式和程序。二是健全政府购买服务机制。加大社会组织孵化力度，培育发展社工服务组织，建立政府部门向社会力量购买服务制度和服务外包、公益创投、公益采购等机制［20］，规范购买服务程序和方式完善政府购买服务措施。政府购买服务需通过公开招标的方式，引入竞争机制，选择合适的社会组织来承担公共服务项目，通过协议、委托等方式向社会服务机构购买［21］。三是多渠道资金投入。各级政府应按照“财政拨付、费随事转、社会资助”的原则和公共财政的要求［22］，进一步加大对社区经费的保障力度，建立稳定长效的社区资金投入机制，以此保证社区工作的正常运行。如在社区公益创投活动中探索社区公益金众筹的办法，鼓励以社区慈善捐赠、建立基金会、公益金众筹等方式［23］，来引导社会资金更多的向社区治理领域投入。

（三）增强社区自治能力

第一，发挥社区党组织领导核心作用。社区党组织是社区各组织和各项工作的领导核心，社区党建统领社区建设。［24］党组织应加强组织领导，整合社区居委会、社区其他组织及驻区单位的资源。充分发挥党组织的引领作用，在尊重居民意愿的情况下引导居民参与社区自治。可以通过党员个人的模范作用来实现党组织的领导核心地位的有效发挥，形成基层党组织领导的、党员带头、群众参与的社区治理机制。［25］第二，加强社区居委会建设。强化社区居委会制度建设，完善居委会的组织体系，提高社区干部队伍素质，加强社区工作人员专业化、职业化能力建设，加大对社区干部的培训力度和技能提升。第三，提升居民参与度。完善各项制度，拓宽居民表达诉求和意见的渠道。发挥文化牵引作用，营造良好的社区氛围。完善社区服务功能，为社区居民提供更多专业性、公益性强的服务，扩大居民参与，增强居民对社区的认可度，提高办事效率，为社区工作减负增效。

五、总结与不足

近年来随着公共治理重心下移，社区承担的管理和服务工作逐渐增多，这是社区发展和建设过程的必经阶段。社区减负增效成为当前基层治理的重要主题之一。通过对社区进行访谈和调研，收集整理与社区负担有关的资料，对社区负担过重的表现形式及其原因进行分析，并从理顺社区治理体制、强化相关部门职责、增强社区自治能力三个方面提出社区减负增效的一些对策建议。

由于客观条件和自身研究能力的有限，研究还存在很多不足之处。一是难以获得客观的第一手资料，资料收集和分析可能不够深入。二是缺乏宏观层面的把握和分析，未能与定量方法相结合以便使结果更加全面。总的来说，对于当前社区负担过重的现象，不能单纯地依靠减少社区业务等表面做法来减轻社区负担，只能暂时缓解社区工作人员的压力。从长远来说，这对提高社区服务效能和管理水平益处不大。社区作为城市治理的最基本单元，社区业务繁多是常态，关键在于改善社区和上级政府之间的资源不匹配、权责不对称的问题，形成多方参与共治的治理格局，理顺当前社区管理体制不顺，提升社区服务效率和水平。