民间借贷备案制度的困境检视及对策分析

龚珊珊

（东南大学法学院，南京 211189）

作为一种非正规金融，民间借贷已历史久远。改革开放以来，日益壮大的民营经济和民间资本使扮演投融资重要角色的民间借贷备受瞩目，民间要求其合法化的呼声也不断高涨。在解决民营企业资金筹措难等问题上，民间借贷对社会经济发展的确起到了促进作用。但是民间融资活动较强的隐蔽性、复杂的参与主体、广泛的涉及群体以及容易证据缺失的事实，也使其缺陷难以避免。另外，由于现实中针对民间融资活动制定的法律制度不完善、相关监管的缺位，使民间借贷存在很大的风险隐患。民间借贷作为一把“双刃剑”，长期游走在我国现行金融体制之外，其天然的盲目性和逐利性是潜在的“雷区”。这就要求我们应将民间借贷引向“地上”，建构民间借贷的监管制度引导其健康发展，发挥其特有优势，进一步为我国经济发展作出贡献。［1］

一、民间借贷登记服务中心运行模式

民间借贷登记服务中心在民间融资备案管理制度中具有举足轻重的地位。该中心以公司化形式运营，通过实体平台和虚拟平台实现中小企业和民间借贷的融资对接，以向会员机构和进场机构收取一定的服务手续费为盈利模式。［2］中心引入大量入驻机构，以保证备案环节无缝对接，实现信息集中、运作规范、利率合理和信息登记备案。主要可分为两种类型，一类是充当“项目红娘”的融资中介机构；另一类是例如公证处、会计师事务所、律师事务所、担保机构、银行等配套服务机构，借助专业团队就民间借贷的规范化和风险控制等方面形成完善的配套服务体系。由此，服务中心的主要职能也可分为两部分：第一部分是平台服务职能，即依靠上述入驻机构和服务中心平台实现需求信息的发布、配对、撮合、交易等事项。第二部分则为备案登记职能，即融资双方在借贷成交后到服务中心登记相关信息。民间借贷的备案信息主要来源于以下两个渠道：一个是场内强制备案，即融资对接中介机构利用民间借贷服务中心相关平台（如温州民间借贷服务网）上的借入借出登记信息，成功撮合借贷后提交的信息，属融资对接中介机构必须履行的义务；［3］另一个是场外备案，即借贷双方私下完成借贷，若单笔借款金额三百万元以上的，或借款余额一千万元以上的，亦或向三十人以上特定对象借款的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本报送地方金融管理部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案。未达到上述借款数额或人数的借贷双方，也可以自愿向借贷登记中心提供信息，登记备案。

据温州市的7家民间借贷服务中心及12个备案点收集到的数据信息显示，中心自成立至2019年8 月中旬，全市累计备案已达74880 笔，借入和借出的成交总额达到667.79亿元。根据民间调查数据显示，在被调查样本中虽然只有21%的民众有过去服务中心进行登记备案的经历，然而有意思的是被调查中有逾77%的民众认为有必要对民间借贷进行备案。从这两组数据的对比中不难发现，民众对民间借贷登记备案这一制度的印象是不错的，然而由于该制度的实施成效还不够明显，对民众的吸引力还不足，故大部分民众仍处于观望状态之中，并导致实际去使用该制度的人大打折扣。调查中的另一组数据也为这一观点进行了佐证，在对“备案管理制度能否提高借款方还款的积极性”调查中，有逾32.6%的被调查者做出了“不知道”的选择，这也反映了民众对该制度的成效仍然处于驻足观望中。由此可见，在该制度后续的完善过程中一定要加强宣传以增强其对民众的吸引力。

虽然中心在借贷总额方面所发挥的作用和设计者的预期效果相差甚远，但是民间借贷备案管理制度的产生仍具有一定意义，具体可以从以下两个角度来阐述。首先从经济角度看，民间借贷备案管理制度是有利于地方民间借贷市场规范化、阳光化和合法化的制度。就温州而言，民间借贷备案管理制度实施之后，民间借贷服务中心利用其手中的借贷备案登记信息，定期通过实体平台和网络平台向社会公布民间借贷利率指数等多项重要指标，这使得民间借贷利率信息充分透明，温州市民间借贷利率逐步趋向合理化，这一结果也同过半的被调查群众认为“该备案制度能够对当地借贷利率进行一定控制作用”的预期相符合。另外，通过实施该制度，地方金融部门将会更加容易掌握大量地方民间资金的动向，一定程度上有利于对投资方向的监测，从而能够对未来地方经济的发展趋势做更进一步把握，为政府做出决策提供更准确的预测。因此备案管理制度稳定的推进实施将有利于金融改革的进一步发展，为之后制度措施的推行打下更稳固的基础，也为之后的改革之路做好群众工作，使改革所依靠的实践经验更符合社会实际情况，使改革所反映的社会效果更能为公众所满意。

另外是从法制化的角度来看待备案管理制度，毫无疑问，该制度使得原本很大程度上不受监管的民间借贷活动被归入了政府部门监管的范围内，因此使得民间借贷活动的合法化程度提高了不少。正所谓“阳光是最好的防腐剂，街灯是最好的夜警”，只有当民间借贷活动从“地下”被搬到了“地上”，才能给予借贷主体的更规范的利益保护机制，而备案管理制度便在此担任了“搬运工”的工作。与此同时，备案管理制度为民间借贷行为量身定做了一套权责更明确、程序更透明的管理体系和责任体系。

除此之外，民间借贷服务中心通过对民间借贷备案登记的主体进行跟踪，并记录其履行、违约等相关信息，也为“公民征信系统”的完善提供了更全面的数据支持。

二、民间借贷备案制度的困境检视

（一）民间借贷登记中心的性质

民间借贷服务中心的性质一直在学界和社会中广受争议。作为一种行政管理的手段，备案登记是具体行政行为，但是根据《民间借贷服务中心试点实施意见》有关规定，“民间借贷服务中心是由国有企业或民营企业自主发起，经核准在一定区域内为民间借贷双方提供中介、登记等综合性服务的有限责任公司或股份有限公司，实行自负盈亏。”中心作为一家由政府牵头搭建，却以公司化形式经营的企业来行使这项权利，从权利来源和公信力强度考虑，到底是否妥当？虽然，相关文件中提及“借贷登记中心受金融管理部门委托登记备案”，但始终缺乏明确法律法规的授权，则使其处在“名不正则言不顺”的尴尬境地。其次，作为民营企业，不可规避的性质特点则为盈利性。这完全可能导致其经营过程中带有一定的倾向性，影响借贷双方的自由意志。另外，从长远来看，待中心信息系统完备成熟，中心必将采取一定的措施和方法增加收费，从而提高借贷成本，影响借贷双方备案积极性。同时，根据民间调查数据显示，有高达80%的民众对中心以企业形式存在的可信度表示怀疑，希望其可以正式纳入编制，成为一个政府部门，或者作为一家非营利性的民间组织来为公众提供借贷登记备案的服务。这表明，就目前而言，中心的性质问题使其公信力大打折扣。

（二）备案登记制度的吸引力

虽然中心的运营至今已有一定的成效，但是仍然与方案设计人、发起人的预想相差甚远。一方面，各类吸储平台的卷土重来，使不少民众受到当年“跑路潮”的影响，民众对一些担保、咨询公司始终心有余悸；另一方面，这也体现了出借人的担忧，根据调查数据显示，近80%的被调查民众并未去过民间借贷服务中心进行过借贷登记。因此备案登记能否对民间融资活动进行有效的监管将直接影响借贷主体自愿登记的主动性。另外，缺乏后续制度的保障也是影响中心发挥有效作用的因素之一。根据现行《个人所得税法》第3条、第6条的规定：“利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得和偶然所得，适用比例税率，税率为百分之二十。利息、股息、红利所得和偶然所得，以每次收入额为应纳税所得额。”因此，多数出借人会产生一个忧虑，即自己放贷所得的收入会因备案登记而被纳入税收征收监管体系之中。再次，备案登记制度的出发点是为了提高借贷的安全效益，但是这个出发点到底是否能实现，对出借人而言也充满了不确定性。从目前情况看，中心宣传不承担民间借贷风险，虽然备案登记后不还贷方将会有不良信用记录，但是其惩戒措施也就此止步，即便中心又以司法保障“绿色通道”等更多的项目吸引借贷双方进行备案登记，但是可以看出，其最终的措施仍是通过司法途径解决，与未进行备案登记的出借人仅仅凭借“借条”与对方对簿公堂的效果并无实质差异。以上问题亟需中心寻求正面措施解决，否则借贷双方将很难会主动去中心申请备案登记。

（三）民间借贷备案登记制度的事前审查和事后监管

我国长期对处于“地下操作”的民间借贷采取简单压制的政策，至今仍然未能建立起系统和完善的监管体系、监管机构、监管职权和监管程序。［4］备案登记制度为实现信息披露，方便行政机关的管理、监督和服务，通常都在事后进行。但是另一方面，为确保备案登记作为监管措施的有效性，仅仅对融资需求者的事后备案登记显然不够，［5］备案登记制度若能使事前审查与事后监督有效融合，做到受理申请、审查、备案信息、监督管理各个步骤环环相扣，才可能强化备案的社会效果，避免备案登记制度被边缘化。然而，从目前实践情况来看，备案登记制度的设计并未将所有环节考虑在内，制度实施上有一定疏漏，备案登记制度的有效性大大降低。故在民间借贷备案管理制度的后续完善过程中，应当注意将事前审查与事后监管事项的结合作充分考虑，使得民间借贷备案管理制度能够实现“事前-事中-事后”的三点一线一体化监管，使得备案登记制度的实施更加有力、有效，充分发挥其对民间融资活动的监管作用。

（四）民间借贷服务中心的长远性

目前民间借贷服务中心大多实行自负盈亏，由此很难避免的一个问题就是如果经营不善，那么这些民间借贷服务中心是否会面临歇业？而依托中心成立的备案登记制度是否会因此而夭折？因此民间借贷服务中心运营的长远性也是一个不得不提出来的问题。根据鹿城区温州市民间借贷服务中心工作人员介绍，由于中心对民间借贷的备案登记是不收取任何费用的，因此目前中心的资金来源主要为企业的注册资金、中介机构入驻中心的入驻费用以及中心通过向政府提供相关数据信息所获取的数据费，然而这些资金是远远不够一家服务中心长远发展下去的。故解决中心的资金问题也是推进民间借贷备案管理制度工作顺利进行的一大关键要素，而这又同解决民间借贷服务中心的法律身份问题是紧密相关的。因此在后续对策中可以将中心的法律身份问题同其运营的长远性问题一并解决。

（五）借贷备案登记中的隐患

民间借贷服务中心的成交总额的低迷从一定程度上也反映出了人们对民间借贷备案管理制度的担忧。根据调查数据显示，仅有8%左右的被调查者愿意在中心投放资金，更多的被调查者仍中意原来的一对一自然人之间的借贷。根据调查数据的显示，超过50%的被调查者对自己的登记备案信息及个人隐私是否会透露表示担忧，其次的则是对借贷人今后的银行贷款的影响，这一比重占到了25%。除此之外，被调查者还表现出了对个人不良记录的产生、登记备案信息的真实性等其他问题的担忧。因此，减少民众对借贷备案管理制度的实施所产生隐患的担忧也是完善该制度的一大重要举措，如加强对登记备案主体的隐私保护力度，提高备案登记信息的真实性等。

三、完善民间借贷备案管理制度的对策分析

民间借贷备案管理制度设计的初衷是为了有效防范和化解民间借贷的风险，加强民间借贷的透明化程度，使民间借贷利率合法化，使民间借贷流程规范化。但是就目前该制度实行的具体成效而言，其并未充分实现如上作用。就制度本身而言，其设计理念是正确的，并且也是符合当代经济发展需求的。当前，全国小微企业的数量巨大，而这些小微企业的融资长期以来主要是民间借贷，所以减少民间借贷中的风险与矛盾、增强其透明度等相关措施的有效落实，势必会引导更多体量庞大的民间资金进入实体经济，促进民间借贷的进一步发展，这也必然会促使社会经济得到更进一步的发展。民间借贷备案管理制度在一定程度上已经有些许成效，因此对该制度进行改良、完善，可以能够更充分地发挥民间借贷备案管理制度的作用。

（一）明确民间借贷服务管理中心的身份与地位

民间借贷备案管理这一职能从其本质而言，毫无疑问属于公共职能。因此，确立民间借贷中心的身份和地位有着重要的意义，因为其影响着备案管理制度的公信力与借贷双方的切身利益。鉴于避免政府职权的过度膨胀和当今社会非政府组织（Non-Governmental Organizations）迅速发展的趋势，政府可以尝试把民间借贷管理这一公共职能外包给通过审核的社会公共组织，通过向这些组织支付费用来购买这些公共服务项目。这样既能够提高公共财政的使用效率，还能够促进现代政府职能的转变。不仅如此，还能够促进社会组织的发展，充分发挥社会组织的作用。政府用以购买公共服务的资金主要来源于公共财政资金，其次是向入驻民间借贷服务中心的机构收取入驻单位费，以及各类社会捐助和赞助费用。在国外，政府向NGO 购买公共服务项目也已成功实施了多年，这也为我国提供了丰富的经验。

从行政行为角度而言，民间借贷备案登记的行为属于具体行政行为。当下的具体行政行为可以分为如下三类：依职权的具体行政行为、授权的具体行政行为和受委托的具体行政行为。为了结合上述向NGO 购买公共服务的措施，并且兼顾加强中心民间借贷备案登记行为的权威性，可以通过制定相关的法律法规进行授权，授权民间借贷管理中心对民间借贷进行备案登记的权力，使得该备案登记行为成为一项依授权的具体行政行为，这样能够使该行为具备较目前更加充分的公信力与权威性。

另外民间借贷服务中心若交由企业来运营必然具有逐利的可能性，使备案管理制度的效用大打折扣，难合民意，长此以往会使备案管理制度夭折。因此，政府除了通过上述的方法向社会组织购买公共服务之外，还可以自己设置相应的部门来运行管理中心，以保障民间借贷服务中心权利来源的合法性和备案登记制度的公信力。

（二）建立健全借贷备案管理的制度建设

针对民间借贷备案管理制度缺乏后续监督管理这一缺点，民间借贷中心应当通过各种有效的措施来完善和健全这一制度。地方人大和政府可以通过立法来监督管理，利用法律来监督管理是一个既有效又有力的手段，通过制定相关民间借贷备案制度实施的条例与细则来规范其运行。除了利用法律这一手段之外，民间借贷中心还可以通过设置定期检查制度来实现对备案的后续监管，即在借贷人在民间借贷中心完成备案登记后，中心通过定期对借贷人、对借贷合同履行状况进行实时跟踪检查，并且同时定期补充完善借贷人在借贷中心的信息，直至该笔借款按时定期偿还，实现事前、事中、事后全程监管，形成一个系统的监管体系。

同样针对备案登记信息真实性和准确性存在风险的这一问题，可以通过赋予民间借贷中心相关的审查权利，对于一些数额较大的借贷由原先的形式审查变为实质审查，形成多层次的信息审查制度。建立部门信息共享体系，民间借贷中心通过和商业银行、抵押登记中心等与民间借贷相关的部门间的合作，实现信息共享，扩大中心信息获取能力，以此来增强借贷中心的信息审查能力，从而能够加强备案登记信息的真实性和准确性，并且进一步地促进了公民征信系统的信息数据库的完善。

另外对于借贷人信息保护和防止个人隐私泄露这一隐患而言，中心可以设立授权查询制度，即只有查询人具有相应的授权后才能获取查询相关借贷信息的权利，并且对查询进行记录，以便事后的审查与监管。对于借贷中心的信息系统也将采用强有力的信息安全保障系统进行保护，并且同时建立信息泄漏追究制度，对于故意泄露借贷人信息的工作人员或单位将予以行政处罚，触犯刑法的将追究刑事责任。

（三）充分利用现代移动互联网技术

民间借贷其本身就具有简洁性的特点，日常的民间借贷活动中只需要借贷双方共同达成借贷协议、口头协议或者写上一张借条，短短两三分钟，借贷关系即成立，而这也是民间借贷同在银行办理贷款时必须经历的繁杂程序与长审批时限相比的优势。另外，银行贷款还需要抵押物，而对抵押物的评估还需要第三方的中介评价机构来进行估价，费时又费财。民间借贷备案管理制度应该在保护借贷双方合法权益的前提下，力求保持住民间借贷原有的优势。故民间借贷备案管理制度在执行时应当给参与者提供必要的便利，最大程度降低交易成本，减少备案制度的负面作用，从而加强该制度的吸引力。移动互联网技术便可以帮助民间借贷备案管理制度完成这一任务。在互联网与移动互联网高度发达的今天，P2P网络借款也得到了迅速的发展。P2P 网贷能让借贷双方享受到借贷的高效与便捷，这也是其能够得到快速发展的一大重要原因。而备案管理制度同P2P 的结合，不仅使民间借贷备案制度得到了充分实施，扩大了制度执行的主体，亦使P2P 网贷自身能够在合法合规的轨道上运行，使网络借贷活动能够在法律的监督与管理下进行，保护了借贷双方的权益，可谓双赢。备案登记制度设计者可以直接在网络借款的程序中增加民间借贷备案登记的流程，即在借贷双方在网上完成借贷后，便会自动进入民间借贷备案界面，对于符合《民间融资管理条例》中自愿备案条件的，将由当事人本着自愿原则决定是否备案；而对于符合强制备案条件的，将直接由网络借贷平台对其进行备案。正如调查数据显示自愿进行民间借贷的主体十分稀少，因此备案管理制度的推广实施可以充分寻找利用现有的适合备案主体资格的资源，而且在网络借贷的程序中加入借贷备案流程对借贷人并不会产生过多的时间成本与物资成本，因为该网络备案采取的仍将是免费制。

另外，民间借贷备案管理制度的宣传工作并未到位，人们对该制度的了解并不全面，大部分人只是“听说过”却并不真正了解。因此为了让更多人了解到民间借贷备案管理制度的优点，吸引更多主体主动进行民间借贷备案登记，制度设计者应当加大对该制度的宣传，而移动互联网技术则可以帮助设计者们来实现这一目的。只要设计者充分利用好移动互联网这个庞大的使用群体，在部分使用群体数大的APP（应用程序）程序中投放宣传广告，民间借贷备案管理制度的宣传工作也将进一步完好落实。除此之外，设计者还可以设计一款可供借贷双方直接在移动客户端上进行民间借贷备案登记的APP，该款应用程序可以将现实中民间借贷服务中心的一些服务项目搬到虚拟的网络平台上，从而使备案登记更为快捷、便利，扩大其实施范围，增进其实际效用，不仅顺应了当代科技发展趋势，又实现了备案登记制度的真正落地。

（四）为制度参与者提供惠利政策

为了使更多民间借贷人乐意接受备案登记制度，主动进行备案登记，政府和民间借贷中心应当为借贷人提供更为丰富的惠利政策。政府税收部门可以规定对一定额度内的借贷进行免征税收，实行阶梯制税收制度，此举不仅可以引导民间借贷利率趋于合理化，还能降低借贷人的税收成本，优惠民间借贷人，增强民间借贷备案登记制度的吸引力。

与此同时，还可以实行信誉值累计制度。当信誉值累计到一定程度时将会获得相应的物品奖励，并且更为重要的是借贷人的信誉值将与其今后从银行获取到的贷款数额直接挂钩，信誉值越高获取的贷款上限将越高，反之则越少。信誉值获得的主要渠道来源于其已进行备案登记的民间借贷合同的履行状况：当借贷主体双方按照借贷合同规定履行完毕后，将会获得一定额度信誉值（信誉值的额度与借款数目相关）。若无法合理地适当履行协议，对过错方将会扣掉相应的信誉值。

增强民间借贷备案登记行为的权威性及其司法效力，减少去公证机关进行公证的繁琐程序，直接赋予借贷备案中心登记公证力，以进一步保障备案登记主体的司法权益。由此使得经过民间借贷备案登记的债权人能够在借贷纠纷发生后直接将登记凭证作为一项强有力的证据递交法院，如当债权人向有管辖权的法院提出该证据时，法院可以直接采取督促程序，对债务人进行债务追偿，或者在必要的时候也可以直接对债务人采取强制执行措施，以充分维护和保障债权人的利益，提高债权人实现债权的效率。

四、小结

如何更好地利用民间借贷的优势为经济增长提供更多支持，是经济发展和金融制度设计的一个重要问题。［6］在很长的一段历史中，民间借贷曾经是唯一的融资渠道，可见民间借贷举足轻重的地位。民间借贷有其存在的历史必然性和合理性，因此要想维持民间借贷的存在，便要赋予其合法的地位，对民间借贷构建多层次的监管体系，并对民间借贷活动实施全方位的监管，从而使民间借贷走向规范化、合理化的道路，充分发挥其为当代经济发展提供强有力的支撑与保障。民间借贷备案管理制度的实施，将极大推进我国对民间借贷活动的监管，是我国政府对民间借贷活动管理的实质性的进步举措，其对日后民间借贷管理活动和我国的金融体系的发展都有着重大意义。对备案登记制度的不断完善，能使该制度的作用得到更大发挥，以逐渐实现政府对民间借贷的管理与监督，使民间借贷在合法合规的轨道上进行，促进民间借贷市场的透明化、有序化、规范化及合理化发展。