《供销合作社条例(送审稿)》中“合作制”定位及相关内容评析*

谭 赛

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

一、引言

2020年中央一号文件指出，为补齐我国“三农”问题的短板，必须重点培育农民合作社等新型农业经营主体。而农民合作社的实践需要立法的指导，立法一旦出现了缺漏，实践中就会产生困惑。因此，解决我国农民合作社在实践中产生的问题，需要从我国的合作立法入手。党的十八大以来，党中央高度重视我国供销合作社的立法工作，制定《供销合作社条例》的立法任务被先后写进2015年及2019年的中央1号文件，并被列入2019年中央依法治国委员会的任务清单。2019年10月，中华全国供销合作总社公布了由其牵头起草的《供销合作社条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。其中，《征求意见稿》第2条规定：“供销合作社是按照合作制原则组织起来的为农服务的合作经济组织，是促进城乡商品流通、开展农业社会化服务的重要力量，是党和政府做好农业农村农民工作的重要载体。”明确了供销合作社的定位是按照合作制原则组织起来的为农服务的合作经济组织。此后，于2020年3月修改完成的《供销合作社条例(送审稿)》(以下简称《送审稿》)第2条规定：“供销合作社是中国特色为农服务的综合性合作经济组织……”再次明确了供销合作社的合作经济组织定位，并增加指出供销合作社应当具备“中国特色”。根据《关于〈供销合作社条例(送审稿)〉的说明》(以下简称《送审稿说明》)，此次《送审稿》在向社会公开征求意见并进行完善的基础上，努力“在制度设计上体现合作经济基本属性，建设与农民联结紧密、为农服务功能完备、市场化运行高效的合作经济组织体系。”无疑，“合作制”作为一种社员联合，按互助原则组织生产、流通和消费的社会经济活动方式，有着独特的价值与原则作为支撑。要想把供销合作社办成真正由社员所有、控制并受益的合作经济组织，在立法上必须将供销合作社区别于其他组织形式，充分体现出其特有的价值与原则。循此，在《送审稿》将经审议向法律规范转化的关键时刻，实有必要认真审视与探讨《送审稿》关于供销合作社“合作制”的定位选择，并在此基础上根据涉“合作制”具体条文的不足提出完善建议，以助力《供销合作社条例》设计之科学。

二、我国供销合作社的“合作制”定位选择

在我国供销合作事业70多年的发展过程中，由于供销合作立法的缺失，供销合作社的法律定位一直不甚明确。此次《送审稿》在第2条规定“供销合作社是中国特色为农服务的综合性合作经济组织……”并在第4条强调“供销合作社应当坚持合作经济基本属性，实行自愿、互利、民主、平等的合作制原则，推动多种形式的联合与合作。”明确指出了供销合作社的“合作制”法律定位，对供销合作事业的发展具有重要意义。

(一)“合作制”的国际定义

“合作制”是指对反映合作社特有价值、原则与规则的一种企业组织及其运行模式的统称，明确“合作制”的内容，在本质上即明确合作社特有价值与原则的内容。合作社价值以及合作社原则都是在合作社实践中形成和发展的，1995年，国际合作社联盟成立一百周年代表大会上通过的《关于合作社界定的声明》(The Statement on the Co-operative Identity，以下简称《声明》)，概括地表达了当代国际社会对合作社的定义、价值和原则的共识，反映出了国际社会迄今对“合作制”认识的深度。它提供了界定什么是合作社，什么不是合作社的准则：1.关于合作社的定义。《声明》指出：“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。”虽然该定义仅一句话，但其涵盖的内容却十分丰富，它阐明了合作社的主体、宗旨、功能、法人结构等，表明合作社是人的联合而非资本的联合，人们自愿联合成立合作社的目的是利用合作社提供的服务，以实现自身需求。2.关于合作社的基本价值。《声明》指出：“合作社是建立在自助、自担责任、民主、平等、公平与团结的价值基础上的。”在这五项基本价值中，“自助”(mutual self-help)又是合作社的根本立足点,它强调社员通过互助合作而非外界的帮助以改变所处的弱势地位，实现个人的发展。3.关于合作社的基本原则。《声明》明确了自愿与开放的社员资格；民主的社员控制；社员经济参与(1)其中社员经济参与原则又包括社员出资、提取公积金、按惠顾返还盈余和资本报酬有限四个基本点。参见唐宗焜.合作社真谛[M].北京:知识产权出版社,2012.25-26.；自治与独立；教育、培训与告知；合作社之间的合作；关注社区，共七项合作社基本原则。合作社的定义、价值和原则不可分割，三位一体，反映出了合作社的本质特征。

2001年，联合国大会第56/114号决议批准的《旨在为合作社发展创造支持性环境的准则》明确要求各国政府“采用国际合作社联盟1995年通过的《关于合作社界定的声明》的合作社定义，承认合作社价值与原则的独特性质。”无疑，国际合作社联盟《声明》所阐述的并为联合国接受、确认的合作社定义、价值和原则，是界定合作社的世界标准，也是对“合作制”提出的根本要求。

(二)我国供销合作社“合作制”模式选择的多因素考量

在我国，供销合作社作为一个几乎与新中国同时诞生的经济组织,长期以来担任着国家控制农村经济的重要抓手角色。事实证明，这种做法尽管在计划经济时期产生了一定成效，却导致供销合作社内部行政化色彩浓厚、组织体系松散，为农服务的实力大大减弱。在该定位下，供销合作社与国际定义下的合作社存在较大差距，并非真正意义上由社员民主控制的合作社，只能被认为是“伪合作社”。此次《送审稿》将供销合作社定位为合作经济组织，使之回归“合作制”，是立法者基于多重因素综合考量后的结果。具体来说，考量因素有以下几点：

1. 各国、各地区于合作社定位上达成的立法共识

如前所述，《声明》中对于合作社定义、价值与原则的归纳，已经反映出了国际社会迄今对“合作制”认识的深度。基于此，在实践中各国、各地区的合作立法，均在合作社最核心的价值和原则上与该国际定义保持了基本一致。例如，《意大利民法典》第2515条第2款规定：“合作的表示不得用于没有互助合作目的的组织。”《芬兰合作社法》第2条第1款规定：“合作社是一种社员数和股本事先不确定的组织。合作社的宗旨在于通过实现社员利用由合作社提供的服务，或合作社通过分支机构所安排的服务或其他，而推动经济，提高会员商业利益。”《纽约州合作社公司法》第3节第3条规定：“合作社、合作社协会、合作社公司是指为实现成员互助与服务成员而根据本章成立的，或此前根据本州任何特别或一般法律成立的公司。”第4条规定：“合作社公司应当被归类为非营利公司，因为其主要目的不是为自身赚取利润，也不是为了向投资资本支付股息，而是为其成员取得合作行动的经济优势提供服务和手段，包括向其成员提供的产品和服务支付公平合理的回报。”我国《农民专业合作社法》也不例外，在其第2条作出规定：“本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”由此可见，各国、各地区的立法均对本国、本地区的合作社作出了“互助合作组织”“为农服务组织”等法律定位。无疑，我国供销合作社中既然带有“合作社”一词，就应尽量地与国际社会在合作社的定位上达成共识，否则，就不应使用“合作社”一词，以免给大众造成混淆，影响我国真正的合作事业发展。

2. 我国农村地区内源式发展转向下的现实需求

《送审稿》关于供销合作社“合作制”定位的选择，满足我国农村地区内源式发展转向下的现实需求。现阶段，针对我国农村地区因“边缘化”问题所导致的经济发展内生动力不足，主张直接向农村地区输入各项资源的外源式发展模式，已暴露出弊端：一是这种由政府主导下的利益再分配，往往忽略了不同地区的差异化发展需求，导致目标地区对输入资源的利用率不足，在一定程度上限制了资源的益贫性(2)陈琦,何静.专业合作社参与扶贫开发行动分析——来自QZB茶叶合作社的案例[J].中共福建省委党校学报,2015,(3):46.；二是这种模式并未在输入资源与目标人群的收入增长间建立起长效联系，导致目标地区和目标人群对输入资源的依附性严重，一旦政府外部资源输入减少或停止，便极易出现返贫现象。因此，在传统的外源式发展模式下，我国农村地区发展成效并不稳固，甚至出现边际效应递减，发展模式面临着从外源式向内源式转向的现实需求。较之于外源式发展模式，内源式发展主要强调农村地区的内源性潜力，主张地区的发展以人为中心，要求将各目标、技术等均汇总到“人”这个统一体上，由人自己来完成自己的发展(3)方劲.内源性农村发展模式:实践探索、核心特征与反思拓展[J].中国农业大学学报(社会科学版),2018,(2):26-27.。无疑，要想农村地区真正实现可持续发展，必须强调人作为发展主体的主人翁意识与自助意识，加大目标人群自身的参与度，培养目标人群的自助性。在此过程中，“合作制”定位下的供销合作社因有着“人的联合”的基本属性和以“自助”为根本立足点的制度安排，而具有天然的益贫性(4)徐旭初,吴彬.减贫视域中农村合作组织发展的益贫价值[J].农村经济,2012,(5):18.，被视为实现农村地区内源式发展的重要途径。

在“合作制”定位下，供销合作社的益贫性主要表现为两个方面：其一，供销合作社能够充分代表农民群体的切身利益。我国“三农”问题未能获得根本性解决，与农民群众在谋求自身利益上的能力不足密切相关。中共十七大报告肯定了人民群众的利益表达权，但这样的表达权，必须通过一系列的机制才能建立起来。而形成这个机制的重要前提条件，即构建一个能够代表全体弱势农民利益的组织体系(5)许欣欣.试析建构中国农民合作组织体系的基本理念与主要原则[J].广东社会科学,2016,(6):175-177.，供销合作社便是理想载体之一。不同于在全民所有制或集体所有制下的供销合作社，其主要站在政府的角度对农村地区的生产资料予以调配，“合作制”下的供销合作社成为了真正由社员全体所有、民主控制的农村经济组织，与全体社员“同呼吸，共命运”，能够充分代表农民群体向政府表达利益诉求。这种角色与视角上的转换，对于农民切身利益的实现有着重要意义。其二，在制度安排上，“合作制”下的合作社以“自助”“自治与独立”等为其价值导向，认为社会可以通过互助合作以实现自身的发展。基于此，合作社通过社员联合所有以及社员民主控制，使农村地区原本松散的生产模式在组织化程度上大幅提升，社员在互助合作的过程中能够获得价格改进、资本报酬以及按惠顾返还盈余等收益，较之于从前具有更强的市场竞争力以及抗风险能力。综上，在“合作制”的引导下，供销合作社以服务社员为中心，鼓励社员通过互助合作改变自身不利地位的做法，充分满足于我国农村地区内源式发展转向的现实需求，有利于实现农村地区的经济发展。

3. 我国供销合作事业发展与制度变迁下的历史经验

“合作制”定位的选择是我国合作事业发展与制度变迁下的历史选择。在我国，合作经济曾被认定为是国有经济或集体经济的一种形式，但事实证明，在全民所有制组织或集体所有制组织等不当的定位下，我国供销合作事业发展得不太理想。其中，我国供销合作社曾于1958年、1965年和1977年三度被宣布“改为”或“成为”全民所有制组织，而这三次与国营商业的合并与分立，均带有自上而下的强制性，未经过社员大会的集体讨论与决定，基层合作社以及各级联合社的直属企业沦为了干部职工所有的集体所有制企业，社员的出资也在“全民所有制”与“集体所有制”的转换过程中逐渐流失，导致后来很长一段时间内我国农民群体“谈社色变”，供销合作事业一度陷入困境。随后，为改变此种情形，中共中央自1982年起连续五个中央1号文件，均提出了供销合作社体制改革的问题，要求把供销合作社“真正办成农民群众集体所有的合作商业”。这种说法尽管比起“全民所有”的提法有所进步，但仍未澄清集体经济组织与合作组织的本质区别，地方供销合作社仍受地方政府领导，社员参与供销合作社的积极性与配合度依旧不高。直到1995年中央批准中华全国供销合作总社重新成立，我国供销合作社改革才踏上新的征程。无疑，供销合作社的根在基层，服务对象是基层弱势群体。我国供销合作社多次改革却仍然处于发展困境的事实证明，无论将供销合作社改造成全民所有制下的商业组织，还是集体所有制下的集体经济组织，均不是由社员自发及自愿组成的合作经济组织，在这种情况下，合作事业将难以得到社员的积极配合。曾有学者指出：“政府对法治体制的主观设计与乡村社会希冀实现的法治有较大的差距。乡村社会期望的‘法治’是‘法’能够成为对乡村自生秩序的真实表达。”(6)孙冕.法社会学视野下的乡村法治困境解读[J].行政与法,2007,(11):28-29.无疑，供销合作立法必须充分体现我国农村地区群众的自主与自治意愿，采取“合作制”是供销合作事业谋求生存发展的需要。

综上所述，从各国、各地区的立法共识来看，选择“合作制”是我国供销合作立法的趋势所向；从我国农村地区的发展现状来看，选择“合作制”是我国现阶段解决“三农”问题的有效途径；从我国合作事业的制度变迁史来看，选择“合作制”是基于以往失败经验上的历史选择。因此，我国供销合作社采取“合作制”，是符合国际趋势及中国国情的、切实可行的模式选择。

三、《送审稿》涉“合作制”内容之评析

此次《送审稿》《送审稿说明》在明确供销合作社“合作制”定位的同时，均强调供销合作社是“中国特色的”合作经济组织(7)例如《送审稿》第2条规定:“供销合作社是中国特色为农服务的综合性合作经济组织”；《送审稿说明》在“制定的必要性”部分指出:“制定出台具有中国特色、体现合作经济组织特点、引领和推动供销合作事业改革发展的《供销合作社条例》。”。但是，既然采取了“合作制”，还是应当要体现出合作社最为核心的价值与原则，否则就不能被称之为“合作制”。据此，笔者尝试对此次《送审稿》中涉“合作制”之内容予以检视。

(一)《送审稿》分步推行“合作制”的合理性与局限性

供销合作社包括基层供销合作社和供销合作社联合社。此次《送审稿》将“合作制”作为供销合作社定位的同时，在《送审稿说明》中也明确指出“供销合作社坚持合作制基本原则”，由此来看，《送审稿》和《送审稿说明》将基层供销合作社与各级联合社均定位为“合作制”。不过，从《送审稿说明》中关于“承认和尊重中国特色供销合作社的历史和现实”“同时为深化改革留出空间”等表述，以及《送审稿》第25条第4款关于“县级供销合作社联合社应当逐步办成基层供销合作社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织”等规定来看，立法者暂未打算将各级联合社立即打造成合作经济组织，《送审稿》所规定的合作制度目前仅适用于基层供销合作社。也就是说，此次《送审稿》推行的“合作制”只能被认为是分步推行，而非全体推行，《送审稿》中的各级联合社暂不采取——至少不完全采取——“合作制”。《送审稿》第25条第4款关于在供销合作社系统内分步而非一步推行“合作制”的做法，具备一定的合理性与局限性。

1. 合理之处

这种分步推行“合作制”的做法，符合目前我国的现实国情。前文提到，供销合作社于改革开放前经历了与国营商业分分合合的演变过程，直到1995年中央批准全国供销合作总社重新成立，供销合作社才正式退出政府行政序列。但这一退出并不代表供销合作社从此完全脱离我国政府行政序列而存在，1999 年国务院颁发的《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》指出:“全国供销合作总社和省、市( 地) 级联社应大力精简机构，减员消肿，所需经费列入同级财政预算，不再向所办企业提取管理费。”从这条规定中可以清楚地看出，退出政府行政序列的各级供销合作社，依然可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，所需经费均列入同级财政预算。2009 年国务院颁布《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》，指出供销合作社“纳入参照公务员管理的范围”。由此可见，供销合作社及其联合社在实质上仍是一个“官办”的经济组织(8)周清杰.我国供销合作社的经济性质之谜[J].北京工商大学学报(社会科学版),2012,(1):46-48.。在上述背景下，供销合作社及其联合社作为参公事业单位，在工作人员安排以及资产管理上均与政府密切挂钩，在实质上已脱离“合作制”运作多年。无疑，此时《送审稿》若一刀切地要求整个供销系统均立刻遵照合作社的基本制度进行改革，缺乏实际可操作性。因此，《送审稿》第25条第4款关于“县级供销合作社联合社应当逐步办成基层供销合作社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织”的规定，即，《送审稿》在我国供销合作系统中分步推行“合作制”具备一定合理性，符合我国实际情况。

2. 局限之处

与此同时，《送审稿》也存在着局限性。一方面，体现在《送审稿》对地市级以上供销合作社联合社未来是否推行“合作制”，即在未来改革发展方向的问题上进行了完全的回避。《送审稿》第25条第4款规定仅明确了县级供销合作社联合社在未来会逐步改革成为合作经济组织，但除县级供销合作社联合社外，地市级联合社、省级联合社乃至中华全国供销合作总社在将来是否也应当改造成真正的合作制组织？——《送审稿》没有规定。显然，《送审稿说明》中关于“承认和尊重中国特色供销合作社的历史和现实”“同时为深化改革留出空间”等表述，并不能成为《送审稿》回避地市级及其以上联合社发展方向问题的理由，否则这便与《送审稿》第2条所规定的供销合作社“合作制”的总定位相矛盾。无疑，我国供销合作社再有“中国特色”，也不宜脱离公认的合作社标准太远，否则就没必要使用“合作社”一词。实际上，很多国外合作社立法对企业组织名称中使用“合作社”一词，也是予以严格限定的，只有真正的“合作社”才能使用这一名称(9)例如在美国被多个州采用的《统一有限合作社协会法》第113节“准许的名称”。。

另一方面，由于《送审稿》第25条第4款对于地级市以上联合社是否实行“合作制”进行完全的回避，导致了《送审稿》对联合社的社员资格、盈余分配等问题均未涉及。同时《送审稿》中部分规定甚至还同“合作制”相违背。例如《送审稿》第7条第1款规定：“中华全国供销合作总社由国务院领导，地方供销合作社联合社由本级人民政府领导。”该规定就与合作社的“自治与独立”原则产生了明显冲突，极不利于未来供销合作社联合社向“合作制”方向的改革。综上，尽管目前我国不适宜在供销系统一步式推进“合作制”，但若立法者打算在未来将供销合作社联合社办成真正的合作社，那么《送审稿》就至少应当在联合社的改革方向上予以明确，就如对县级供销合作社联合社的规定一样。

(二)《送审稿》对基层供销合作社“合作制”体现之不足

1. 未赋予基层供销合作社以独立地位

“自治与独立”作为合作社的基本原则表明，合作社是由其社员民主控制的自治组织，不受他人对其合作活动的干涉，自负盈亏，自担其责。如果合作社要同其他组织(包括政府)达成协议，则必须以确保社员的民主控制和坚持合作社自治为条件，合作社决不容许外部任何个人、组织或者机构对其实施控制。历史地看，合作社一直与政府保持着距离(或中立)。例如，世界上第一个成功的合作社——1844年罗契戴尔公平先锋社——最初确立的原则之一便是“政治和宗教中立”(Political and Religious Neutrality)(10)Morris Altman, History and Theory of Cooperatives, International Encyclopedia of Civil Society, edited by Helmut Anheier &Stefan Toepler, New York: Springer, 2010, p.568.。1995年9月国际合作社联盟成立一百周年代表大会上通过的《声明》更是将“自助”作为合作社的首要价值，并将“自治与独立”确定为合作社的基本原则，强调合作社不允许外部任何个人、组织和机构对其实施控制的协议。上述价值与原则决定了社员必须对其合作事业进行自主、自我管理。即，合作金融组织的设立、管理与运行应当由社员而不是政府决定(11)张德峰.我国合作金融中的政府角色悖论及其法律消解[J].法学评论,2016,(1):60-61.。

但此次《送审稿》却未能充分赋予基层供销合作社以上述“自治与独立”的地位，且在具体规定中损害了基层供销合作社的独立地位。例如《送审稿》第19条第2款规定：“供销合作社应当加强层级间的联合合作，坚持联合社为成员社服务、为基层供销合作社服务。建立成员社对联合社工作评价机制和联合社对成员社工作考核机制。”笔者认为，既然《送审稿》中的基层供销合作社被定位为“合作经济组织”，那么其就应当承认“自治与独立”这一合作社原则。根据该原则，基层供销合作社作为独立法人，应当自负盈亏，联合社与基层供销合作社之间既不存在行政隶属关系，也不存在投资关系，联合社没有权力对后者进行工作考核。《送审稿》的这种做法侵犯了基层供销合作社作为合作经济组织的独立地位。

2. 在基层供销合作社具体制度的设计上存在不足

除未能保障基层供销合作社独立地位外，在具体制度的设计上，《送审稿》也存在不足。第一，在社员资格的设定上限制不足。《送审稿》第12条第1款规定：“具有完全民事行为能力的公民，以及从事与基层供销合作社业务直接相关的生产经营活动的组织，承认基层供销合作社章程，可以成为基层供销合作社社员。”即《送审稿》对自然人社员的唯一要求是——具备完全民事行为能力。然而，合作社本质上是社员互助的一种组织形式。根据国际合作社联盟的相关理论，成为合作社社员的前提条件是能够利用合作社的服务，或者叫做能够惠顾合作社，即所有社员都必须参与合作社，同合作社发生交易，任何类型的合作社，包括农业合作社、信用合作社、消费者合作社等概不例外，社员必须是惠顾合作社的人。对此，我国《农民专业合作社法》第19条便将社员限定为“能够利用合作社提供的服务”的人。此次《送审稿》对社员资格几乎不作出限制，这种做法是不合理的。如果任何一个“具有完全民事行为能力的公民”均满足社员资格，这就意味着任何一个投资者仅通过出资(即使不惠顾合作社)便可以成为社员。这样基层供销合作社就可能成为一个事实上由投资者所有或控制的企业，从而背离“合作制”。

第二，《送审稿》关于设立基层供销合作社的社员人数设定过高。《送审稿》第12条第2款规定：“基层供销合作社应当有六十个以上符合前款规定的社员。设在乡村的基层供销合作社，农民社员应当占百分之八十以上。”即要求设立基层供销合作社必须要有社员六十名以上，这种做法有违合作社本质。“社”本质上即“团体”，团体的成员当然必定是多数，也就是三人以上。因此，合作社成员人数应不少于三人——但最低人数也应当仅以三人为限。这是因为，过多的人数要求是对弱者以合作社形式开展互助合作活动的限制，同“合作制”服务弱势群体的本质不符(12)张德峰.合作社社员权论[M].北京:法律出版社,2016.140-141.。在域外，如《芬兰合作社法》第2章第1条第1款、《独联体成员国合作社及其联社模范法》第6条第1款、《加拿大合作社法》第8条第1款等，规定的最低成员人数均为三人(13)例如《芬兰合作社法》第2章【合作社的设立和章程】第1条第1款规定：“合作社的发起人不能少于3个自然人或组织、基金或其他法人。该发起人应成为该合作社的社员。”《独联体成员国合作社及其联社模范法》第6条第1款规定：“组建合作社须有发起人的大会决议。社员数量不得少于3人。”《加拿大合作社法》第8条第1款规定：“申请设立合作社至少3人，或者一个或更多个合作社联盟。”。况且，从国际立法趋势看也如此，如《德国工商业与经济合作社法》原第4条规定:“社员的数量至少七名。”2006年修订时第4条【最低社员人数】规定:“社员人数至少为三人。”

第三，在附加表决权的授予上依据不明。合作社作为弱势群体互助合作活动的载体，在理想状态下，其社员应当具备无差异性，这样任何社员在主观上都不会寻求对合作组织的控制以及对其他社员的利益侵害，合作社社员们能够在“一人一票”的合作社表决制度下充分实现“社员的民主控制”原则。但合作社实践证明，合作社社员之间往往存在着多元化与异质性，在自身素质、交易能力等方面均存在着一定差异。此时，为兼顾合作社内部运行的效率，立法者提出设置附加表决权，以激励对合作社贡献较大的社员。但值得注意的是，出资额较大的社员不宜被赋予其附加表决权，因为一旦出资较大的社员可获得额外的表决权，合作社将会面临被资本控制的风险。《送审稿》第21条第1款规定：“基层供销合作社章程可以设置不超过表决权总票数百分之二十的附加表决权，单个社员表决权不得超过表决权总票数的百分之十。”并未明确附加表决权的设置依据。在实践过程中，任意授予社员附加表决权的行为容易导致其他社员的表决权被挤占，无法实现社员对合作社的民主控制。

第四，在盈余分配上，未能明确“按惠顾返还盈余”的基本原则。实际上，个体加入某个经济组织，其最为直接的目的往往就是增加自身收益，因此这些经济组织的生命力在很大程度上取决于成员利益的实现程度。基于此，这些经济组织通常选择一类对自身发展起到核心作用的要素提供者，使其成为该组织的所有者，获得剩余分配，而其他要素提供者便只能获得相对固定的报酬，例如工资、租金、利息等。这种剩余的分配不仅是事后的结果分配，也是一种事前的激励制度。无疑，在以人为联合的合作社中，与合作社产生交易的农产品生产者成为了合作社的联合所有者与民主控制者，因此合作社的剩余分配应当要遵循“按惠顾返还盈余”的合作社基本原则。此次《送审稿》第36条第2款规定：“基层供销合作社建立健全按交易额返还盈余和按股分红相结合的分配制度，具体由章程规定。”虽然肯定了“按交易额返还盈余”的盈余分配方式，但也同时允许“按股分红”，且未对两种方式的比例予以规定。这就意味着，一个合作社可以将其可分配盈余的百分之九十九按股分配，仅留百分之一按交易额返还，这显然违背“合作制”中“按惠顾返还盈余”原则的要求。

四、“合作制”定位下《送审稿》之修改建议

值此《送审稿》审议之际，检视其对供销合作社涉“合作制”之内容的规定，提出以下具体建议，以助供销合作社“合作制”模式构建之科学：

(一) 明确地市级以上供销合作社联合社“合作制”的发展方向

“合作社之间的合作”是一项合作社基本原则，合作社联合社就是这一原则的具体体现(14)例如《农民专业合作社法》第56条规定：“三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上，可以出资设立农民专业合作社联合社。”。但从《送审稿》第10条对供销合作社联合社的规定来看(15)《送审稿》第10条规定：“中华全国供销合作总社是全国供销合作社的联合组织。地方供销合作社联合社是本区域内供销合作社的联合组织，名称为“行政区划+供销合作社联合社”。供销合作社联合社自本级人民政府批准成立之日起具有法人资格。”，目前供销合作社联合社并未采取合作的组建方式，而是维持已有供销合作社联合社的现状。根据前文的充分论述已知，我国供销合作社采取“合作制”，是符合国际趋势及中国国情的、切实可行的模式选择。因此，《送审稿》也应当明确供销合作社联合社在未来“合作制”的发展方向。基于此，建议在《送审稿》第25条第4款：“县级供销合作社联合社应当逐步办成基层供销合作社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织……”的基础上，删除“县级”二字，将该条款改为：“供销合作社联合社应当逐步办成基层供销合作社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织……”以明确供销合作社联合社未来的改革方向，使之契合于《送审稿》第2条关于供销合作社“合作制”的定位表述。

(二)修改涉基层供销合作社“合作制”的相关内容

1.修改关于“合作制”的表述

在构建合作制度前，必须要明确“合作制”的内容。“合作制”作为对反映合作社特有价值、原则与规则的一种企业组织及其运行模式的统称，其价值和原则均有国际社会所公认的标准，即该制度必须体现自助、自担责任、民主、平等、公平与团结的五项基本价值，以及自愿与开放的社员资格；民主的社员控制；社员经济参与；自治与独立；教育、培训与告知；合作社之间的合作；关注社区七项合作社基本原则。而《送审稿》中关于“合作制”内容的表述，主要体现在其第4条规定：“供销合作社应当坚持合作经济基本属性，实行自愿、互利、民主、平等的合作制原则，推动多种形式的联合与合作。”其中，“自愿、互利、民主、平等”并非合作社的基本原则，具有“张冠李戴”之嫌疑；除此之外，第4条规定中“实行……原则”的表述也并不规范，属于病句。因此，建议将《送审稿》第4条表述改为“供销合作社应当坚持合作经济基本属性，体现合作社价值和遵循合作社原则。”使之与国际上对于“合作制”的定位相一致。

2. 保障基层供销合作社的独立地位

在我国，政府一直希望农民走互助合作之路，以摆脱经济贫困和繁荣社会经济。基于此，政府认为其应当推动处于弱势地位的个体从事合作事业。历史上供销合作社的产生便同这种观点密切相关。同时，政府为了帮助发展合作社，也不遗余力。在合作社的设立方面提倡、宣传成立合作社、加入合作社；在合作社的运营方面直接任命合作社的管理层，甚至是接管合作社的经营管理，实质上这种“帮助”已经构成了干涉。笔者认为，对于合作社的发起设立以及经营管理，政府的角色应当是消极的，这是因为合作事业是一种社员自愿的事业，是“我要合作”，如果是随大流或者被误导下的产物，即“要我合作”，则脱离了“合作制”下合作社“自治与独立”的基本原则，终究办不好。基于此，纵观《送审稿》全文，共有以下几点建议修改：

第一，个体是否选择合作社形式进行互助合作，应当充分尊重个体自身意愿，无需政府部门或者上级组织替其进行考虑。具体来看，即只要设立人符合成立供销合作社的主客观条件，主管部门就应当为其进行注册登记，无需经联合社同意。因此，建议将《送审稿》第16条规定：“设立基层供销合作社，应当向县级市场监督管理部门申请登记。由全体设立人指定的代表或者委托的代理人向登记机关提交下列文件：(一)县级供销合作社联合社同意设立基层供销合作社的相关文书；(二)……”中第一项的要求“县级供销合作社联合社同意设立基层供销合作社的相关文书”予以删除。

第二，基层供销合作社的负责人，只能由社员民主选举产生。基层供销合作社是独立法人，而且是合作制法人，“自治与独立”“社员民主控制”作为合作社的基本原则，意味着任何组织、个体都不得干涉合作社内部事务。因此，建议将《送审稿》第41条中“鼓励村党组织书记通过法定程序担任基层供销合作社负责人”的表述予以删除。

第三，基层供销合作社作为独立的合作经济组织，应当自负盈亏、自担其责，无需对社员及债权人之外的个体负责。《送审稿》第11条第3款也明确规定：“基层供销合作社以其全部财产独立承担民事责任；社员以其出资额为限对基层供销合作社承担责任。”因此，基层供销合作社无需向联合社汇报工作，更无需由联合社对其进行工作评价与考核，建议将《送审稿》第19条第2款:“供销合作社应当加强层级间的联合合作，坚持联合社为成员社服务、为基层供销合作社服务。建立成员社对联合社工作评价机制和联合社对成员社工作考核机制”中“建立成员社对联合社工作评价机制和联合社对成员社工作考核机制”的表述予以删除。

3. 完善涉基层供销合作社的具体制度

既然采取了“合作制”，那么其制度安排也应当要充分体现合作社的基本价值与原则，即在组织体系、治理结构、盈余分配等方面均要符合“合作制”的要求。因此，根据上述标准，对《送审稿》予以检视，并对涉基层供销合作社的具体制度安排提出完善建议：

第一，在社员资格的设定上，应强调社员必须具备利用合作社的需求。根据前文对“合作制”的分析，“自助”作为合作社的根本立足点,强调社员通过互助合作以改变所处的弱势地位，实现个人的发展，因此加入合作社的社员应当要积极参与互助合作活动。并且，利益诉求的单一性保障了社员目标和行动的一致性，在社员的入社目的具备差异的合作社中，不同的目的所导致的结构性利益冲突，将会对合作组织的运行效率造成影响，组建或加入合作社的目的一致对合作具有着重要意义。因此我国《农民专业合作社法》第19条规定“能够利用农民专业合作社提供的服务……可以成为农民专业合作社的成员”，要求社员均应当利用合作社所提供的服务。基于此，建议在《送审稿》原有第12条第1款规定的基础上插入“能够利用基层供销合作社提供的服务”的条件，即，将《送审稿》第12条第1款改为“具有完全民事行为能力的公民，以及从事与基层供销合作社业务直接相关的生产经营活动的组织，能够利用基层供销合作社提供的服务，承认基层供销合作社章程……”至于如何判断申请入社者是否能够利用合作社提供的服务，或者说是否具有对合作社的利用需求，可以交由合作社章程进行明确规定。

第二，在社员人数的设定上，应当降低创始成员下限人数。如前所述，合作社创始成员的下限应以三人为宜，但是当前《送审稿》对基层供销合作社创始成员人数下限的要求为六十人。显然，过高的人数下限要求就意味着更高的合作社设立门槛，不利于潜在社员设立合作社以改变其弱势地位。因此建议将《送审稿》第12条第2款改为：“基层供销合作社应当有三个以上符合前款规定的社员。设在乡村的基层供销合作社，农民社员应当占百分之八十以上。”

第三，在附加表决权的设定上，明确授予附加表决权的标准。诚然，任何合作社都需要激励其社员，给予贡献大的社员以附加表决权就是一种常见的方式。但在合作社实践中，社员对合作社的“贡献”可以有多种表现形式，例如与合作社进行了较大数额的交易、为合作社提供了大量出资、作为合作社的经营者取得了显著成效或者为合作社提供了先进技术支撑等等。由于合作社的需求各不相同，其对“贡献较大”一词的理解自然也千差万别(16)张德峰.论我国合作社社员附加表决权的法律规制[J].现代法学,2016,(3):98-100.。但是，基于“合作制”的要求，为贯彻“社员民主控制”的基本原则，并非任何“贡献”都可以作为附加表决权的授予依据，合作社只能根据社员同合作社的交易贡献给予附加表决权，而不应该基于社员的出资贡献给予附加表决权。如果《送审稿》不对授予附加表决权的范围予以限制，合作社就可能成为“资本控制”而非“社员民主控制”的组织，即不再是“合作制”。因此，建议在《送审稿》第21条第1款原有内容中插入“附加表决权由章程按照社员与本社交易量(额)情况设定”的附加表决权授予标准，即改为 “基层供销合作社章程可以设置不超过表决权总票数百分之二十的附加表决权，附加表决权由章程按照社员与本社交易量(额)情况设定，单个社员表决权不得超过表决权总票数的百分之十。”

第四，在盈余分配机制上，应当确立按惠顾返还盈余的基本原则。前文提到，“社员经济参与”原则又包括社员出资、提取公积金、按惠顾返还盈余和资本报酬有限四个基本点(17)唐宗焜.合作社真谛[M].北京:知识产权出版社,2012.25-26.。曾有学者研究指出，100多年来合作社的原则只有三条基本未变——成员民主制、按惠顾(即交易额)返还盈余和资本报酬有限(18)徐旭初.中国农民专业合作经济组织的制度分析[M].北京:经济出版社,2005.65.。由此可见，这三条原则是合作社的本质要求。其中，之所以要坚持按惠顾返还盈余的分配规则，是因为合作社的盈余主要来自社员同合作社交易时，合作社“多收”或“少付”的费用，因此当产生合作社盈余时，应按交易贡献而不是按出资贡献向社员返还盈余，即按“劳”分配而非按“资”分配，这是任何合作社都必须遵循的基本分配规则。对此，我国《农民专业合作社法》第44条也强制性规定了“按交易额返还的可分配盈余比例不得低于百分之六十”。综上，建议在《送审稿》第36条第2款原有内容中插入“可分配盈余按社员与本社的交易量(额)比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”的要求，即将《送审稿》第36条第2款改为“基层供销合作社建立健全按交易额返还盈余和按股分红相结合的分配制度，可分配盈余按社员与本社的交易量(额)比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十，具体由章程规定。”

五、结语

2020年2月5日，中共中央、国务院发布中央一号文件《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，该文件是21世纪以来中共中央、国务院发布的第17个指导“三农”工作的中央一号文件，可见解决“三农”问题于实现全面小康之重要性。供销合作社作为合作经济组织，是推动“三农”工作的重要载体，也是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量。此次《送审稿》的制定，实现了供销合作社立法零的突破，在明确供销合作社“合作制”定位的基础上，立法应当要在供销合作社合作制度的构建上充分体现合作社的基本价值与原则，使供销合作社成为真正意义上的合作经济组织，从而实现立法对供销合作社系统改革发展的引领和推动作用。