“不合理低价游”的治理进路分析*

王 伟，汤 静

(1.贵州财经大学文法学院，贵州 贵阳 550025；2.湖南师范大学旅游学院，湖南 长沙 410081)

“不合理低价游”为何屡禁不止？客观地看，这首先是一个不成熟旅游市场的特有现象，这种现象是旅游消费当事人在既定环境中个体理性选择异化为集体非理性，该现象的消除从根本上讲只能寄望于旅游业的转型升级和旅游市场的成熟规范。事实上，我国旅游综合执法改革尚未全面到位，理念、职能、体制的治理现代化转变还在路上，不习惯和不善于运用和借助市场化、社会化的执法方式和执法资源，这种传统行政管理路径依赖无疑是“不合理低价游”成为“老大难”问题的重要成因。因此，从旅游市场与旅游法治关系的视角来观察和理解“不合理低价游”现象，从《旅游法》法治化实施的层面探讨“不合理低价游”的治理进路，不失为一个科学而有效的分析维度。

一、“不合理低价游”的市场乱象与整治

在成熟的旅游市场，有效供给不足与市场秩序不规范之间并不直接相关，旅游市场主要通过价格和竞争机制实现相关要素的优化配置，调节旅游供求矛盾，市场秩序的动态稳定和平衡自不待言。就此而言，“不合理低价游”是近年来大众旅游的井喷式增长的一个“副产品”。不可否认，旅游市场的不规范与不成熟也是其重要成因。

《旅游法》于2013年10月1日起施行，原国家旅游局在同年12月17日启动了以“不合理低价游”为查处重点的旅游市场秩序专项整治活动，该项整治活动持续至2014年5月。2017年，原国家旅游局联合公安、工商、工信、网信等部门持续开展了全国旅游市场秩序综合整治“春季行动”“暑期整顿”和“秋冬会战”，此次整治号称“延续时间最长、动员力量最广、监督力度最大、处罚企业最多、各方反响最好”(1)胡浩.旅游市场整治剑指“不合理低价游”顽疾[EB/OL].(2018-08-01)[2020-05-14].http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/01/content_5311115.htm.。2018年，新组建的文化和旅游部组织开展了两次“利剑行动”，“不合理低价游”依然是整治重点。2019年7月1日，全国文化和旅游市场整治行动电视电话会议通报了2019上半年国家文化和旅游部聘请第三方通过采用“体检式”暗访方式对全国20个省、130多个市进行暗访拍摄到的全国文化旅游市场存在的8个方面的主要问题，“不合理低价游”赫然在列。会议就此提出的解决措施是从7月1日至10月15日在全国开展为期三个半月的文化市场场所、在线旅游产品、不合理低价及非法经营旅行社业务等多项专项整治(2)日照市旅游发展委员会.2019年全国文化和旅游市场整治行动电视电话会议在京召开[EB/OL].(2019-07-07)[2020-05-14].https://www.sohu.com/a/325378097_120206970.。2019年4月22日北京阳光消费大数据研究院、消费者网联合发布的《在线旅游消费趋势与消费维权趋势研究报告(2019)》显示，低价陷阱成为在线旅游消费维权十大热点之一(3)中国服务贸易指南网.《在线旅游消费趋势与消费维权趋势研究报告(2019)》发布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.。时至今日，在全国各地各级各类有关旅游市场的规范性文件和执法活动中，“不合理低价游”几乎是一个无处不在的“关键词”。总之，近年来从中央到地方开展的各种各样的“运动式”和“一刀切”的专项整治活动可谓屡见不鲜，许多“意见”“通知”“方案”从上到下如出一辙，相关要求和举措三令五申大同小异，但旅游市场的诸多乱象并未得到有效根治，往往风头过后死灰忽燃，二者之间事实上陷入了“道高一尺魔高一丈”的恶性循环。

二、“不合理低价游”为何屡禁不止？

“不合理低价游”为何屡禁不止？学界对此可谓仁者见仁智者见智。如许忠伟认为价格战是旅行社市场结构而非《旅游法》所能决定的(4)许忠伟.“零负团费”的经济学解释——兼评《旅游法》[J].求索,2016,(3):67-71.。余琴、郭为从旅游者、旅行社和地方管理部门的故意无视以及旅游者的默认补偿角度解释“不合理低价游”的囚徒困境(5)余琴,郭为.旅游者的故意无视与默认补偿行为——关于不合理低价游的一种解释[J].旅游论坛,2018,11(6):34-44.。同样视“不合理低价游”为囚徒困境，李承哲、郭为的解释是信息不对称性及其基础上消费者、旅行社的理性选择和地接社、组团社、导游的串谋(6)李承哲,郭为.信息不对称、囚徒困境与串谋:对“不合理”低价旅游乱像的解释[A]. 中国旅游研究院.2017中国旅游科学年会论文集[C].中国旅游研究院:中国旅游研究院,2017.17.。程民选、白晔则强调交易环境而非信息不对称和经营者的利己倾向才是旅游消费者财产权受侵害的必要条件(7)程民选,白晔.旅游消费者产权遭受侵害的根源及其治理[J].河北经贸大学学报,2017,38(6):101-108.。胡抚生列出的原因包括：旅游供需双方信息不对称、包价旅游业务竞争加剧、传统“旅游+购物”利益模式固化、低价团为低收入者提供了出游机会(8)胡抚生.“不合理低价游”的成因及治理对策[J].价格理论与实践,2017,(2):32-34.。李志强、李玲认为是旅行社未将导游成本列入到产品成本甚至转嫁责任的方式使然(9)李志强,李玲.从利益相关者视角论《旅游法》对旅游产品价格的影响路径[J].价格月刊,2016,(7):11-15.。杨仕兵、邱小玲给出的解释为：旅游市场竞争激烈、导游的非正式性、旅游市场监管不力和旅游产品的可替代性(10)杨仕兵,邱小玲.“不合理低价游”法律规制的思考[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2016,13(12):110-112.。李莉、张婷剖析“零负团费”规制乏力的表面原因是是旅游行业服务类型的高同质性和旅行社逐利本性，本质原因是《旅游法》第三十五条可操作性不强(11)李莉,张婷.旅游中零负团费的法律规制[J].北京科技大学学报(社会科学版),2020,36(2):113-118.。张杨将“不合理低价游”作为强制购物和导游低薪的结果而非原因，后者源于游客投诉成本太高、旅游经营者违法成本过低以及监管不力(12)张杨.强迫游客购物问题的成因与治理策略探析[J].湖南财政经济学院学报,2015,31(5):108-113.。杨富斌归结为旅游者不同于其他消费者的特殊性、我国旅游行业长期存在的某些潜规则及旅游者在异地投诉和维权的困难等三因素(13)杨富斌.旅游者权益保护的特殊性探析[J].法学杂志,2015,36(9):54-61.。孟凡哲主张旅游市场主体的法律思维缺失在很大程度上导致了旅游市场的失范(14)孟凡哲.论旅游市场主体的法律思维——以《中华人民共和国旅游法》的实施为背景[J].法学杂志,2015,36(9):62-68.。王惠静从现行法存在漏洞、新旧法衔接断层等方面进行法律成因分析(15)王惠静.旅游“零负团费”问题法律规制再检审——兼论《旅游法》适用中的新问题[J].法学杂志,2016,37(7):79-86.。诸如此类的解释，虽然各有其着眼点和针对性，但基本上是所在领域和立场的“就事论事”。而在各自“专业槽”(16)该术语就其正面意义而言一般指专业的准入门槛或者研究特色与能力，其负面影响则指研究的封闭性。卢建平.非专业主义与刑法学的发展[J].人大法律评论,2001(01):406-419.马荣春.“专业槽”:刑法学知识转型中的一个原本、扭曲与回归[J].中国政法大学学报,2014,(3):69-78+159.的基础上，研究理论、路径的开放性与包容性，是这种“老大难”问题所必需的“综合治理”对理论研究的当然要求。

从实践层面看，对于“不合理低价游”，无论社会舆论口诛笔伐还是官方三令五申历，经20余年一直是旅游市场规范和发展中的顽疾，其成因纷繁复杂，利益相关者又众多，产业链也盘根错节，其背后的体制机制根深蒂固。这从根本上决定了“综合治理”的必要性与现实性。而实践中这却是旅游市场整治的最大短板。2014年即《旅游法》实施一周年之际，全国人大常委会执法检查组对13个省(区、市)组织开展了直接和委托执法检查，向全国人大常委会报告中提出了五大突出问题。时至今日，这些问题有的部分得以解决，有的进展缓慢，总体上实施效果不佳。

具体而言，对于“配套法规制度建设还没及时跟上”问题，虽然《旅行社条例》《导游人员管理条例》均于2017年修改，2014年以来虽然有26省(区、市)修改了《旅游条例》，但对应于《旅游法》于2016年和2018年的两次修改，26省(区、市)地方性立法作相应修改的数量分别为10次和3次。2015年修改后的《立法法》赋予所有设区的市(282个)地方立法权以来，制定地方性旅游条例的仅12例(17)这是分别以“旅行社”和“导游”为检索词在“北大法宝”进行标题“精确”检索的统计结果。。而截至2009年国家旅游局暂停中国优秀旅游城市评选活动，共有337座城市相继获评中国优秀旅游城市命名，此后以“旅游立市”定位和纳入各级各类“旅游目的地”体系的城市更是数不胜数，但大多数地方并未制定具有地方性、针对性和可操作性的旅游条例，旅游工作的依法行政自然主要是依规范性文件甚至是依政策行政。

关于“旅游综合协调体制机制运行还不到位”的问题，自2018年从中央到地方全面推进《深化党和国家机构改革方案》，将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责以来，全国各地主要按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》的通知(中办发[2018] 59号)进行改革，对于如何整合职能、规范编制、建设队伍、健全制度、规范机制都还处于探索甚至试错阶段，《文化市场综合执法管理条例(征求意见稿)》公开征求意见后还未提请国务院常务会议讨论，真正严格意义上的、规范化、常态化、制度化的旅游综合协调体制机制仍未到位。

关于“旅游市场秩序中的突出问题还没有根本好转”的问题，《旅游法》利益相关者特别是作为直接和主要利益相关的旅游消费者的切身体验应该颇具说服力。人民日报客户端、新京报、新浪网、新浪新闻、新浪微博联合发布的《2018旅游消费权益白皮书》根据12301国家智慧旅游公共服务平台数据认为，2013—2017年全国景区口碑好评率和满意度变化趋势不明显、全国酒店口碑好评率和满意度小幅提升。22%的新浪网及微博用户有过实际的旅游投诉经验，不满意的地方主要集中在与旅游密切相关的旅游景区、交通、食宿、购物等方面，不知道有效的投诉维权途径、认为商家会不作为、无人跟进、认为无法得到满意处理结果、担心投诉后信息泄露被报复、担心解决时间成本高，这几方面在导致放弃投诉的原因中占比均超过40%(18)新浪微博数据中心.旅游消费权益白皮书来了[EB/OL].(2018-08-22)[2020-05-14].https://weibo.com/2230631943/GwI04tkeT?type=comment.。2019年4月22日北京阳光消费大数据研究院、消费者网联合发布的《在线旅游消费趋势与消费维权趋势研究报告(2019)》显示，在线旅游消费维权热点主要集中在以下十个方面：默认搭售、霸王条款、大数据“杀熟”、订单退改、信息泄露、虚假宣传、低价陷阱、下单后涨价或无票、订单失误(错单、漏单等)、旅游意外赔偿。报告认为，“目前行业发展仍然缺乏成熟经验，再加上在线旅游消费过程点多、线长、面广，涉及线上、线下多个环节，无论是有关部门的执法监督，还是企业自身的内部管理，客观上都存在一定难度。”(19)中国服务贸易指南网.《在线旅游消费趋势与消费维权趋势研究报告(2019)》发布[EB/OL].(2019-04-23)[2020-05-14].http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/yanjiu/hangyezk/201904/81733.html.

对于“旅游资源保护与开发利用的矛盾还比较突出”和“旅游公共服务的能力和水平还有待提高”的问题，2013—2017年，我国出境旅游人数和支出均居世界第1位，我国入境旅游人数居世界第7位(20)中国政府网.国际地位显著提高 国际影响力持续增强——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十三[EB/OL].(2019-08-30)[2020-05-15].http://www.gov.cn/shuju/2019-08/30/content_5425839.htm.，而在世界经济论坛(WEF)发布的《2019年旅游业竞争力报告》中，中国位居第13位，具体各项指标排名为：有利环境第53位(商业环境第53位、安全保障第59位、健康卫生第62位、人力资源第24位、通信条件第58位)，旅游政策和条件第85位(旅游业优先度第66位、国际开放第76位、价格竞争力第43位、环境可持续性第120位)，基础设施第54位(航空交通第31位、地面和港口交通第48位、游客服务设施第86位)，自然和人文资源第1位(自然资源第4位、文化和商务旅行资源第1位)(21)世界经济论坛.2019年旅游业竞争力报告[EB/OL].(2020-03-04)[2020-05-15].https://cn.weforum.org/reports/the-travel-tourism-competitiveness-report-2019.。除“老天爷赏饭吃”的自然资源、5000多年历史积淀而来的文化资源和40多年经济腾飞带来的世界商机等形成的资源指标外，其他指标均低于总排名，旅游政策和条件更是在四类指标体系中垫底(四类指标权重均为25%)。总的说来，我国旅游硬件优于软件，政策(法律)在规范和促进旅游公共服务能力和水平方面的表现乏善可陈，特别是在依法调整和解决旅游资源保护与开发利用的矛盾未起到应有作用。

近7年来，《旅游法》并未起到应有的依法治旅作用，无论维护利益相关者的合法权益还是有效规范旅游市场，无论保护资源利用还是环境保护，无论对行政权力的规范协调还是对社会行业组织的引导约束，都未起到应有作用，在相当程度上可以一言以蔽之为“软法”。究其原因，《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》指出的“旅游业发展的体制机制与综合产业和综合执法的要求不相适应”“我国旅游业处于黄金发展期、结构调整期和矛盾凸显期，也面临不少挑战”当然是较为客观的表述，但从治理体系与治理能力现代化的角度看，《旅游法》对“不合理低价游”规范不力，存在从理念到制度、体制、机制等一系列的认识和实践成因。

总的说来，全国人大旅游执法检查中指出的五大问题，在各自不同层面共同催生了“不合理低价游”现象，其背后的主客观因素，在前述“不合理低价游”成因相关研究中多有论及，相关对策建议不无针对性和建设性。但时至今日，“不合理低价游”仍然大行其道，这客观上给我们提出了一个更为基础和宏大的理论和实践问题，即“不合理低价游”的治理现代化问题，即必须从行政主导的、自上而下的、运动式的“整治”转向体系化、现代化和法治化的“治理”。

三、“不合理低价游”治理的现代化进路

党的十九届四中全会明确将“厘清政府和市场、政府和社会关系”与“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度”相提并论，作为“优化政府职责体系”的应有之义，也是“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”(22)中国政府网.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].(2019-11-05)[2020-05-16].http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.的前提和基础，而这都必须在“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的法治轨道和治理体系中才得以理解和践行。这内在地规定了“不合理低价游”的法治框架与进路。

首先，作为依法治理的前提和根据，需要科学认识《旅游法》的立法目的与规范精神。

在坚持全面依法治国的治国方略中，旅游经济的发展方向必然是法治经济，旅游市场的规范路径必然是依法治理，旅游行政的执行方式必然是依法行政。这里的法首先指的是旅游领域的基本法和综合法——《旅游法》。虽然时任全国人大常委会法制工作委员会经济法室主任王超英主张《旅游法》立法之初就聚焦于“以人为本,保护旅游者的合法权益”(23)中国人大网.旅游者合法权益是立法主线[EB/OL].(2013-04-26)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-04/26/content_1793565.htm.，不过从文义解释看，该法第一条表明的立法目的是同时致力于“保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展”。在立法者看来，“本条表明，制定本法的目的不仅是要保障旅游者的合法权益，也是要保障旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的旅游经营者的合法权益，从而平衡旅游者与旅游经营者之间的权利，以促进旅游业的发展。”与其他三方面一样，“上述立法目的是一个有机整体，相互关联，不可分割，本法其他各项规范都是为实现本条的立法目的服务的。”(24)中国人大网.中华人民共和国旅游法释义[EB/OL].(2013-12-24)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/flsyywd/xingzheng/2013-12/24/content_1819959.htm.可见，《旅游法》既是旅游市场秩序的规范法，也是旅游者和旅游经营者权益的保护法，还是旅游业健康发展的促进法。这也是时任全国人大财经委副主任委员、旅游法草案起草组副组长尹中卿所坚持的“它要保护旅游者、旅游经营者、旅游从业人员的权利，也要规范旅游者、旅游经营者、旅游从业人员、政府机构、旅游执法人员的行为，更要促进旅游业的持续健康发展。”(25)中国人大网.加快制定旅游法，推进旅游业健康发展[EB/OL].(2013-01-30)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-01/30/content_1792577.htm.更为重要的是，该法制定于2013年4月25日，总体上较好地体现了科学发展观，符合“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”等党的十八大精神要求。不仅在立法过程，全国人大财经委作为牵头单位，“我们并没有倾向于哪一个部门，而是站在宏观、超脱、中立的位置上，公允地协调各个方面、各个部门的分歧和争论，在矛盾焦点处砍一刀，坚决纠正权力部门化，竭力避免部门利益法治化。”而且在坚持综合立法的同时，突出保障旅游者合法权益的立法理念，“以保护旅游者的合法权益为主线，同时平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任。这才是旅游法的灵魂。”(26)中国人大网.加快制定旅游法，推进旅游业健康发展[EB/OL].(2013-01-30)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-01/30/content_1792577.htm.从立法总体思路上，强调“充分发挥市场配置资源的基础性作用，明确并细化各市场主体间的权利义务关系，着力解决旅游资源及其经营管理中部门、行业和地区分割问题，实行统一的服务标准和市场准则，破除体制机制性障碍。”(27)中国人大网.关于《中华人民共和国旅游法(草案)》的说明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.从规范内容看，无论是总则部分专门规定对旅游业发展和监管的政府综合(统筹)协调责任、旅游行业组织自律管理权利并体现在其后的相关条文中，专章规定旅游规划(第三章)，专章规范旅游合同，还是具体条文的内容、结构和权利义务设置的规范性、合理性和可操作性，应该说基本上达到了“坚持以人为本，安全第一，以保障旅游者合法权益为主线，平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，强化政府监管，规范旅游市场秩序，保护和合理利用资源，促进旅游业持续健康发展。”的立法初衷(28)中国人大网.关于《中华人民共和国旅游法(草案)》的说明[EB/OL].(2013-07-18)[2020-05-16].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/lyflfzt/2013-07/18/content_1872437.htm.。简言之，依法治旅无论从旅游法律治理体系的角度还是依法行政的角度都有法可依和有法必依，这个法就是以《旅游法》为核心、以相关政策法规和地方条例为支撑的旅游法律政策体系。因此，我们观察和分析《旅游法》的实施，需要将文义解释与目的解释、体系解释、合宪性解释及社会学解释有机结合，立足于该法的原理、原则和精神进行相关规范内容及其实施应然与实然态势的比较分析，才能有的放矢的同时而不“一叶障目不见森林”。

其次，作为综合治理的组织载体和运行框架，需要客观把握《旅游法》实施体制的市场化路径和综合性特征。

区别于其他法律实施机制，《旅游法》实施有其显而易见的特殊性，这是由旅游消费作为异地、即时和综合性服务消费所决定的。旅游消费的综合性，表现在旅游过程基本上都包括吃、住、行、游、购、娱等消费行为，对应地这些产品和服务的提供者关联到旅游资源、旅游设施、旅游服务等不同主体，直接和间接涉及、带动的产业不计其数。这直接体现在《旅游法》实施体制的综合性，从传统法律实施角度看，既有民法的多元化纠纷解决渠道，更有经济法的自上而下的行政与执法机构，还有为数不多的行业自律等社会法平台和追究刑事责任的刑法方式。站在治理体系现代化的视角，这些各自为政的实施，不仅缺乏科学性的逻辑基础，也没有针对性的顶层设计。《旅游法》的逻辑基础就是发挥市场体制的核心作用，不仅我国旅游业的兴起本身作为市场经济发展的产物，而且市场经济就是法治经济必然要求旅游行政必须符合旅游市场的内在需要，旅游执法必须与旅游消费的特征相适应，旅游市场秩序的维护和旅游纠纷的解决必须充分尊重和支持市场、行业、社会等非权力化路径，而这注定是一个内生和演化的过程。同时，《旅游法》的实施本身也要考虑成本问题，不仅要考虑国家机关的支出成本，也要考虑社会成本，更要考虑旅游消费者和经营者的成本。这种意义上的实施市场化考量，也是《旅游法》实施精确化的重要因素。路易斯·卡普洛(Louis Kaplow)从法律经济学角度主张，法律的实质正义的程度取决于程序正义的精确性，后者受制于责任和赔偿金的确认成本，这种纠纷解决成本及与其息息相关的纠纷预防成本取决于制度设计是否有利于激烈利益相关者充分和公开展示、核实、分享相关信息,是否有助于罚当其过(29)Kaplow Louis, Steven Shavell, Accuracy in the Assessment of Damage, Journal of Law and Economics, 1996, Vol.39, 191-210.。汪沛即据此表格显示，民事诉讼相对于行政诉讼和刑事诉讼具有显而易见的制度成本优势(30)汪沛.法律实施的精确性研究[D].武汉大学,2011.37.。

最后，作为治理现代化的关键和抓手，必须正确处理《旅游法》实施机制的科学、民主、效率要素及其相互关系。

《旅游法》2013年颁布实施及其2016年、2018年两次修改的与时俱进性，为旅游法实施体制和运行机制提供了较好的制度基础，随着《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》(中办发[2018]59号)的全面贯彻实施，各级人大、政府进行相应法律、法规的“立改废”工作和机构重组、职责调整和人员转隶的顺利完成，应该说《旅游法》实施的制度和体制方面的主要瓶颈基本突破，实施机制问题已成为影响《旅游法》有效实施的关键要素。

旅游消费的情境性、个体性、异地性，旅游服务标准的不确定性、内容的弹性和提供的延时性，旅游纠纷利益相关者之间的信息不对称和力量的不平衡，决定了《旅游法》实施机制的顶层设计应以人为本，特别是以作为旅游活动中的“弱势群体”即旅游消费者为本。这不仅是“买方市场”条件下《旅游法》有效实施的“抓手”，也是倒逼经营者、监管者和其他利益相关者有效参与旅游治理现代化、法治化的“阿基米德点”。具体而言，应结合“放管服”的改革创新，从依法改革和依法行政的角度为旅游市场各类主体创造充分竞争的市场条件，结合司法体制改革，从高效、便捷、亲民的目的导向建立健全旅游矛盾纠纷多元化解决方式的有机衔接和案件繁简分流机制。其中的关键环节是，立足于旅游治理体系和治理能力现代化的目标导向，着眼于当前我国旅游领域的主要乱象及其症结，致力于《旅游法》实施的长效性和可持续性，不以“命令——服从”型的传统执法模式为分析对象，而从私人、社会、行政、司法等几类《旅游法》实施方式的多元化和《旅游法》实施利益相关者之间的互动性这两个“关键词”为视角，以旅游消费纠纷的法律解决为主题来分析我国《旅游法》的实施机制问题，探索创新和健全《旅游法》实施机制的路径和方法。