民族地区重大公共卫生危机应对体制构建研究

李献青 刘进彬 张 玲

(①③川北医学院 ，四川 南充 637100 ；②四川民族学院 ，四川 康定 626001)

民族问题治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是合理解决民族问题的道路选择[1]。我国在应对新冠肺炎疫情中虽然给世界树立了“新标杆”，彰显了我国的制度优势，但民族地区的重大公共卫生危机应对体制机制仍需构建和完善。在民族地区生活环境特殊、医疗条件一定程度上受限，全面深入持久开展民族团结进步创建工作，铸牢中华民族共同体意识，是我国作为多民族国家现代化强国建设的必由之路。基于民族地区卫生事业的发展条件、健康意识、社会结构等，观照重大疫情的暴发与防控，构建民族地区重大公共卫生危机应对体制机制，探索有效路径，以实现疫情的有效协同治理，有利于民族团结进一步发展，促进国家民族事业发展；有利于民族卫生事业发展，促进民族地区美好生活向往的实现。

一、 问题的提出

世界不同国家在新冠肺炎疫情应对中的行动表现引人深思。在新冠肺炎疫情全球暴发之际，民族互嵌型社会结构下的民族地区，如何构建重大公共卫生危机应对体制机制？如何实现协同治理？如何保护民族地区人口的生命与健康安全？这些问题亟待研究与解决。新冠疫情暴发的突然性、传播性、难控性、复杂性等，叠加民族地区的社会结构的民族性、文化特殊性、地理位置的偏远等，对民族地区重大公共卫生危机应对体制机制的构建提出了现实要求。加之，以往公共卫生突发事件的应对，重事件本身而轻体制机制建设。目前，在民族地区对重大疫情的预防、决策、治理等的体制机制还需构建和完善。通过相关理论研究，为民族地区公共卫生体制机制构建提供理论依据与参考，有利于民族地区公共卫生政策制度的完善和理论探讨。

二、 民族地区重大公共卫生危机应对体制构建的基础

(一)理论基础

在人类命运共同体的当今，重大公共卫生危机应对体制机制的建设和完善是应对世界公共卫生重大事件频发的有效策略。当今世界，公共卫生突发事件频发，国际公共卫生紧急事件对世界人民的健康和生命安全形成严重威胁，相关学者对重大公共卫生危机事件进行了应急研究，对相关防控体系构建进行了研究。

相关理论为民族地区重大公共卫生危机应对体制构建奠定了理论基础。其主要有两个方面：第一，国内外有关民族地区公共卫生服务体系与保障的研究。世界多民族国家的主权与治理一直是世界难题。世界民族地区公共卫生服务体系与水平呈现不均衡性，因此，如何促进民族地区公共卫生事业的发展，保障民族地区人们的健康，既是重大现实问题，也是重大理论研究问题。我国学者对民族地区公共卫生服务体系构建进行了一定的研究探讨。例如，陈崇刚在《民族地区公共卫生服务体系的传统模式探究》一文中提出：洞悉民族地区公共卫生服务体系的传统模式,成为构筑民族地区医疗惠民的重要源泉[2]。王建伟和严锦航在其论文《民族地区健康促进与医疗保障研究述评》中提出：对民族地区医疗卫生事业应与地区民俗文化融合发展,其中,民俗文化与就医行为共生互融;就医行为与健康保障互相调节反馈;健康保障与民俗文化耦合发展[3]。周佳在《构建西部民族地区农村新型公共卫生服务体系》一文中提出：建立适宜于西部民族地区农村新型公共卫生服务体系,包括“六个体系”和“两个机制”的农村新型公共卫生服务体系,以保障西部民族地区人民群众身体健康[4]。相关研究表明，世界和我国的民族地区重大公共卫生应急体制机制建设亟须建立和完善发展。第二，有关民族地区公共卫生服务现状调查的研究。关于民族地区公共卫生服务现状调查的研究成果，为我们开展研究提供了坚实基础和范例。例如，张天舒的论文《少数民族地区贫困县基本公共卫生服务与扶贫开发联动》，以内蒙古自治区9个国家级贫困旗县为例，进行了相关调查研究[5]；许才明的论文《农村少数民族散杂居地区公共卫生治理创新研究》以中部地区民族乡为视角，对少数民族散杂居地区的公共卫生治理进行了调查研究[6]。哈梅芳和代越的论文《西部民族地区公共卫生服务项目绩效结构模型构建与实证分析-基于N省的数据调查》，通过数据调查对西部民族地区公共卫生服务项目进行了实证分析，为西部民族地区有针对性地提高公共卫生服务项目绩效提供实证检验的数据证据[7]。对民族互嵌型社会结构和民族协同治理的研究是学者们研究的重点和热点，重大公共卫生危机应对体制机制构建是疫情突发下的现实需求。相关学者的调查研究成果，为研究提供了经验模式和思路。

(二)实践基础与经验借鉴

世界卫生组织领衔世界各国积极建立公共卫生突发事件应急管理体制机制，建立有《世卫组织突发卫生事件规划》《国际卫生条例(2005)》。SARS、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情，这一系列公共卫生事件的发生与经历，对应对重大公共卫生危机积累了经验，从中吸取教训，弥补不足，对促进我国公共卫生突发事件应对体制机制的构建和发展奠定了实践基础。在应对公共卫生事件中，我国国家制度优势在疫情应对实践中得以充分体现，实践经验为我们防控与治理疫情提供了行动思路。特别是2003年的SARS，我国采取有力措施严防严控，集全国之力使得非典疫情得到了有效的控制，小汤山医院的建立也成为中国速度的标杆之一。正值全球新冠肺炎疫情暴发之际，我国为应对疫情建立的火神山、雷神山医院是在建立小汤山医院的经验上加以改进，从而为世界树立了又一个标杆。

为增强国家民族凝聚力、维护民族团结，构建和完善国家公共卫生预防和应急管理体系，能更好地体现我国的社会治理能力和水平，使我国卫生健康事业成为助力民族地区打赢疫情防控阻击战，铸牢中华民族共同体意识的新平台。

(三)民族互嵌型的社会结构基础

民族地区重大公共卫生危机应对体制构建需要充分考虑民族地区的社会结构，民族地区的社会结构基础与经济发达地区具有明显的差异。民族互嵌型社会结构是民族地区的主要特点，在特定的社会结构下，其公共卫生事业的发展也具有地方特点和情况。从民族互嵌型社会结构视角调查民族地区公共卫生事业的发展脉络、历程和现状。重点根据民族地区公共卫生事业发展的脉络和历程，对公共卫生事业的发展基础、社会条件、经济条件、民族心理、民族文化、民族信仰等进行深入细致地现状调查研究。并从民族学和公共卫生学的交叉视野理清二者之间的现实逻辑关系，在分析民族社会互嵌结构的基础上，利于针对性地构建民族地区重大公共卫生危机体制机制。

三、 民族地区重大公共危机应对体制构建遵循的原则

(一)以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

重大公共卫生事件的应对是一个复杂的系统工程，需要有宏观的体制机制保证，更需要有科学思想的指导。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，应对重大公共卫生危机，构建民族地区重大公共卫生危机应对体制机制有利于在共克时艰中铸牢中华民族共同体意识。

习近平新时代中国特色社会主义思想是我国重大公共卫生危机应对体制机制建设的根本指南。新冠肺炎疫情防控的实践证明，新冠肺炎疫情防控的中国方案是成功有效的，这也是习近平人类命运共同体思想的具体实践。面对突发的新冠肺炎疫情，构建公共卫生安全的人类命运共体，是人类生命与健康安全的大势所趋。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建立重大公共卫生危机应对体制机制，符合人类命运共同体的现实需求。

(二)以科学理论和实践为指导

民族地区重大公共卫生危机应对体制机制的构建，需要在科学理论和实践指导下，进行科学决策、科学防治、科学治理等。疫情危机应对中的现实困难和突破的瓶颈问题，需要采取科学的方法和手段解决，特别是诊断和治疗，例如，因为具有SARS病毒研究经验，浙江省疾控中心的生物安全三级实验室，在2020年1月24日成为全国首个成功分离出新冠病毒毒株的单位，为疫苗的研制奠定了基础。由此可见，重大疫情的防控防治必须以科学为原则。

(三)坚持系统性原则

民族互嵌型社会结构下，民族地区的公共卫生系统具有复杂性，构建民族地区重大公共卫生危机应对体制，必须坚持系统性原则。在国家有关疫情防控的保障体制机制下，政府大力推行和优化医疗保障公共管理服务，确定民族地区有关公共卫生事业发展的方向，分析公共卫生发展体制机制，以选择科学防控的多维路径。

疫情防控研究必须遵守系统性原则。回顾分析民族地区公共卫生事业的发展历程，对民族地区公共卫生事业发展中所遇到的困难和瓶颈问题重点进行调研分析，沿国家疫情防控布局思路，以构建民族地区疫情应对体制机制为重点，厘清民族地区疫情防控的有效治理路径。

四、 民族地区重大公共卫生危机应对体制构建的内容框架

民族互嵌型社会结构下民族地区公共卫生危机应对体制构建，应建立科学的内容框架，应遵循符合实际需要和科学的逻辑理路。民族地区重大公共卫生危机应对体制构建主要包括危机预防、危机评估、危机决策、危机应对行动、医疗专业人员调配、医疗物质分配、法律法规制度、政策制度、信息发布、疫情控制等诸多内容。可分为三个方面。

(一)制度体系

世界卫生组织制定的《国际卫生条例》，为世界各国应对公共卫生危害，抵御和控制疾病的国际传，提供了公共卫生应对措施和行动范式。我国对重大公共卫生突发事件建立有完善的制度体系，有《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》等，我国应对公共卫生突发事件的系列法规和制度在宏观上政策制度上保证了我国应对重大公共卫生突发事件有法可依、有制可循。这为民族地区构建重大公共卫生危机应对体制奠定了法律和制度基础。在民族互嵌社会结构下民族地区的重大公共卫生危机应对体制构建，要遵守民族地方自治政策、法规条例等。

(二)决策体系

决策体系是民族互嵌社会结构下的重大公共卫生危机应对体制的重要方面。重大公共卫生危机事件发生后，科学有效的防控前提是决策正确，没有正确的决策就没有正确的行动。

决策体系主要包括危机评估、危机决策经验、决策思维、决策理念、决策心理、决策知识、决策判断力、决策评估、决策修缮、决策整合力、决策宣传力等内容。决策体系是一个复杂的体系，在疫情防控中起着关键性作用。为此，决策体系还需构建科学的决策评价体系，通过正确的评价以反馈出决策行动中的不足，并不断加以修缮和完善。

(三)防控防治体系

根据我国科学防控、依法防控疫情的具体战略实践，吸取疫情防控的良好经验，有效选择我国民族地区重大公共卫生危机应对路径，凝练出战胜疫情，联防联控的多维治理模式，是防控防治体系的重要内容。总结和分析民族地区重大公共卫生危机事件应对过程中的困扰因素，如何筛选、优化疫情防控的有效路径和协同治理是防控防治的根基。

然而，重大疫情涉及很多方面，包括政府、村镇、社区、家庭等多元主体，为此，多元主体的协同行动是应对疫情的关键和要旨所在。建立多元主体协同治理是防控防治的基本路径之一。多元协同治理需要以理念协同、行动协同、方法策略协同等为基础，针对民族互嵌结构社会下的民族地区，在防控防治体系的构建中必须要考虑民族地区的特殊情况。

结 语

(一)系统认识、科学决策、融合共生破解危机

对民族地区疫情防控的发展定位、政策制定、路径选择和价值取向进行系统认识，一方面，将充实和完善民族地区公共卫生事业发展的理论；另一方面，在实践上规范和指导民族地区健康中国、现代化强国等战略的实施。

民族地区重大公共卫生危机应对体制机制构建是拱卫民族地区在疫情暴发时的安全稳定的重要保证。民族互嵌型社会结构是危机应对体制机制的社会基础。建议在民族地区，通过民族与公共卫生事业融合共生式的发展破解危机应对中所遇难题。

(二)布局合理、建立体制、长效保障

在研究疫情战略防控布局的基础上，逐步建立起疫情防控、公共卫生事业、民族健康等融合发展的共生机制，选择有效路径，以实现多元化的协同治理。

建议在民族地区重大公共卫生危机事件的应对上，采用多元主体的协同治理模式。把相关重大公共卫生危机应对体制机制构建置入新时代民族发展视野，从历史、理论、实践出发，以三个维度的分析空间，突破危机应对重事件本身而轻体制机制建设的束缚，建立长效保障体制机制。

(三)科学预防、正确决策、拱卫健康

民族地区重大公共卫生危机应对的最佳路径是科学预防，正确的决策评估、决策体制构建是重点，寻找有效的实施路径和协同治理是难点，难点的突破需要与其他民族事业融合共生，共享发展成果和协同治理，以保护民族地区人们的身体健康和生命安全。

建议强化中华民族认同，促进国家民族建设。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，在人类命运共同体宏大理想的激励下，坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向,以促进民族地区公共卫生事业的发展，建立公共卫生突发事件的应急管理体制机制，拱卫民族地区人们的身体健康与生命安全。