乡村振兴战略下民族地区推进土地流转发展农业特色产业模式——以甘孜州为例

杜明义

(四川民族学院，四川 康定 626001)

十九大提出的乡村振兴战略是我国实现农村农业现代化的必由之路，其中，产业振兴是实现乡村振兴战略的重要内容和保障基础。在农业供给侧结构性改革下，发展农业特色产业，保障有效供给是新时代推进产业振兴的必然选择。现代农业特色产业的发展离不开规模生产，而传统家庭承包的小块土地耕作无法实现规模经济，因此，推进土地流转发展农业特色产业是推进乡村振兴战略的必然途径。土地流转就是在保持家庭承包制度不变的前提下，保留土地承包权，将经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织的土地利用制度。我国实行土地承包制后不久，实际上就开始允许土地流转，发展农业规模经营。2014年11月，中共中央、国务院印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步推进了土地流转和农业产业化发展。我国东中部发达地区土地流转推进较快，而西部地区、民族地区推进相对滞后。

甘孜州是四川省的一个藏族自治州，是我国典型的集中连片特困区，土地流转缓慢，经济发展滞后。为了推进脱贫攻坚以及乡村振兴，甘孜州大力推进土地流转，发展农业特色产业。2017年，甘孜州政府印发《关于培育新型农业经营主体发展适度规模经营的实施意见》《关于规范有序推进土地草地林地经营权流转的实施意见》，支持土地流转，发展农业规模经济。仅2017年，甘孜州流转5.66万亩土地，实现流转收入2800余万元。2017年国务院印发的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》中指出，民族地区应充分发挥自然人文资源优势，大力发展特色产业，推进民族地区经济发展。甘孜州按照“山顶戴帽子、山腰挣票子、山下饱肚子”的立体生态产业发展格局，规划了“一圈一带一走廊”的特色产业布局，各建设100万亩特色农业、林业产业基地，从特色产业中农牧民人均将获得可支配收入7000元以上[1]。

民族地区推进脱贫攻坚，许多地方脱贫后进入了乡村振兴阶段，如甘孜州泸定县、康定市在2017年、2018年先后脱贫进入乡村振兴阶段，2020年底全州将实现脱贫，全面进入乡村振兴阶段。本文以甘孜州为例分析，认为民族地区应利用后发优势和资源优势，大力推进耕地、林地、草地等土地流转，发展农业特色产业，将有效防范返贫，推进乡村振兴，实现地区经济持续快速发展。

一、乡村振兴战略下民族地区推进土地流转发展农业特色产业的主要原则

乡村振兴战略下，民族地区除应坚持国家规定的土地流转依法、自愿、有偿，土地承包制度不变，农业用途使用不变的原则外，要根据产业振兴的要求，土地流转规律，具体的地理环境、资源禀赋特点，遵照因地制宜、适度规模和优势现代、特色生态的原则，推进土地流转，发展特色产业。

(一)因地制宜与适度规模原则

民族地区发展特色产业是发展的必由之路。亚当·斯密的绝对优势理论认为发展某地效率最高的优势产品，在交易下会带来最大的收益。大卫·李嘉图的比较成本学说认为即使没有优势产业，发展劣势较小产业也能获得相对优势增加收益。自然资源禀赋理论也认为，一个国家或地区，根据其自然资源禀赋，地理气候条件差异，必然会形成发展专门特色产业的格局，让其获得竞争优势，得到持续发展。可见，民族地区就应利用绝对和比较优势的特色资源，发展具有市场占有优势的特色产业，获得持续的经济发展。民族地区特色资源丰富，如甘孜州处于横断山区，是东部四川平原向西部青藏高原的过渡地带，海拔从500米左右逐步升高到4000多米，是高山峡谷地形，气候垂直差异明显，赋予了甘孜州各地丰富的地理环境和自然资源，为开发特色资源发展优势产业奠定了基础。民族地区各地就应按照实际情况，因地制宜，发展起优势农业特色产业，形成有效市场供给，获得市场优势回报，推进经济发展。

推进特色经济发展需要规模经济，才能推进专业化分工，提高生产效率。要推进专业化发展，就要对民族地区小块土地耕作的土地制度进行改革，推进土地流转，让稀缺的土地资源得到合理配置，形成适度规模经济。因此，要因地制宜，选择适宜的流转方式，如将承包地转包、转让、入股、出租、互换等出让经营权，推进土地流转。其中，转包是农牧民将土地承包经营权在一定期限内转给同一集体经济组织的其他成员从事农业生产的流转方式；转让是农牧民将土地承包经营权让渡给同一集体组织成员发展农业生产的流转方式；入股是指农牧民将承包地经营权作为股权入股合作社或股份公司从事农业生产的流转方式；出租是指农牧民将承包地经营权以一定期限租赁给其他个人或组织从事农业生产的流转方式；互换是指农牧民之间将零碎土地相互交换集中到一起生产的流转方式。这些方式通过因地制宜，合理选择，能将土地相对集中，形成适度规模经济。土地流转中，要重视向专业大户、合作社等流转，努力发展规模化的农业特色产业。

(二)优势现代与特色生态原则

民族地区传统农业生产方式落后，先进生产工具和技术使用偏低。如甘孜州许多地方种庄稼还在用“二牛抬杠”耕作，“靠天”收获；许多地方牧业还处于“逐水草而居”的游牧状态，“靠天”养畜，生产效率不高。利用资源优势，发展特色产业，有些传统的生产方式可以保留，但更多要采用现代生产技术和生产工具；同时要发展新型经营主体，采用先进的经营模式，改变一家一户小农经济生产模式，提高生产效率。

民族地区许多地方生态脆弱，应大力发展生态产业。如甘孜州处于我国典型的生态脆弱区，属于西南山地农牧交错生态脆弱区，许多地方还兼具青藏高原复合侵蚀生态脆弱区特征，地质结构脆弱，地理环境恶劣；同时，长期砍伐森林、开发矿产和水电资源，也导致生态环境恶化。因此，要发展的特色产业不是以消耗资源为主的经济，而是可持续的绿色低碳的经济，是特色生态经济，只有这样才能形成长足发展格局，推进甘孜州经济的持续发展。

二、乡村振兴战略下民族地区推进土地流转发展农业特色产业的模式选择

乡村振兴战略下，民族地区推进土地流转、实施农业特色产业的规模发展，在产业模式和经营模式上有多种选择，许多模式在脱贫攻坚阶段已经有很好的实践效益，可充分借鉴推广。

(一)土地流转+产业模式选择

1.土地流转+特色种植型

民族地区可实施“土地流转+特色种植型”模式推进土地流转发展农业特色产业。甘孜州有独特的地理和气候资源，形成了丰富的种植资源。土地家庭承包制下，家家户户小块耕作，碎片化种植，产品主要自己消费，商品化率低，获得的收益低。通过土地流转，将土地资源整合聚集，形成成片规模土地，进行科学规划，合理布局，生产特色青稞、油菜、马铃薯、小麦、豌豆等，实现商品化的规模收益。甘孜州适合种植药材，通过土地流转，规划后可规模化种植重楼、三七、白芨等药材；可将半高山林地、坡地流转规划，通过请专家实验、论证、指导，进行人工天麻等种植。甘孜州适合许多优质经济作物、水果、蔬菜等种植，如羊肚菌、苹果、核桃、花椒、大樱桃等。2019年，甘孜州康定市呷巴乡塔拉片区，成立农民种植专业合作社，流转土地400余亩，进行莴笋、西葫瓜、香菜等精细化种植。合作社聘请成都来的蔬菜种植技术人员传授技术，农民在自家地里就能学会蔬菜育苗、移植等技术。在自家地里种植蔬菜，农民每天还能领到100元务工补贴。2019年土地流转后的特色种植为该地区农民增收50多万元[2]。

2.土地流转+特色养殖型

民族地区可实施“土地流转+特色养殖型”模式推进土地流转发展农业特色产业。甘孜州的草场、林地、坡地等，都承包给了农牧民，形成了小块状布局。甘孜州有牦牛、藏羊、藏鸡、藏猪等特色养殖品种，有很好的市场前景，可通过土地流转方式，将各家的草场、林地等土地资源整合，发展规模养殖业。如2017年，甘孜州稻城县赤土乡子定村，通过土地流转，整合土地资源，以成立的养殖专业合作社为载体，投入500万元，养殖梅花鹿120多头，经过几年的发展，每户收入分红4400元，同时也带动部分村民长期务工，带来了很好的经济和社会效益[3]。

3.土地流转+特色加工型

民族地区可实施“土地流转+特色加工型”模式推进土地流转发展农业特色产业。甘孜州农业特色产品多，可在生产集中、交通方便的流转土地上建立加工企业，对特色产品进行加工，增加产品附加值。甘孜州有较多的特色农业产品可加工为特色产品，青稞加工为青稞面、青稞麦片、青稞酒等；牦牛肉加工成系列的肉干产品；葡萄加工成葡萄干和葡萄酒等产品。还有甘孜州的松茸、白菌等自然菌类特产，虫草、贝母等野生药材，仙人掌球果等野生水果，都可通过土地流转，建立生产基地，加工成为甘孜州特色产品，除了形成本地旅游特色产品外，还可远销到国内外，获得优势的市场回报。如2017年，龙头企业联合甘孜州炉霍县宜木乡虾拉沱村，推进土地流转，建起了5000亩百合综合开发基地，形成了“农业+加工业”的复合发展模式，将生产出的百合加工成特色产品，为当地农民带来了高附加值回报[4]。

4.土地流转+特色农业旅游型

民族地区可实施“土地流转+特色农业旅游型”模式推进土地流转发展农业特色产业。甘孜州有较多旅游资源，在全域旅游战略下，甘孜州广大农牧区可开发许多特色农业旅游资源。如通过土地流转，发展规模化种植的青稞、豌豆、油菜，可形成很好观赏价值的旅游资源。种植成片的大樱桃、苹果、梨树等果树；成片的重楼、白芨、三七等药材；成片的花椒、薰衣草经济作物等，可形成观光休闲旅游资源。也可通过草场流转，统一规划，形成一群群游牧的牦牛、藏羊景象，或一排排厂房养殖牦牛等生产场景等，形成特色牧区旅游资源。因此，通过发展特色农业，也能开发出特色农业观光、体验、休闲旅游产品。在发展农业旅游的时候，可结合特色民居、特色乡村、特色村寨、特色古镇、特色民俗文化，发展起综合性乡村、牧区旅游，让农牧民充分融入特色产业链中，获得综合收益。当然，这些旅游发展除了需要规划农地流转外，为游客提供“吃、住、行、游、购、娱”等服务也需要综合土地流转进行保障。如甘孜州道孚县八美镇通过土地流转，发展成规模的有观赏价值油菜花等，同时结合特色城镇和乡村旅游，增加了农牧民收入。如2019年，全镇流转土地3000余亩，帮助农牧户实现户均增收5280元、人均增收1365元。基于“文化+旅游+娱乐休闲”的发展理念，实现休闲农业、本土文化与乡村旅游融合发展，增加了农业产业的附加值，发展起了现代乡村和农业旅游的产品体系，为农业增产、农民增收提供了“旅游化”路径[5]。

(二)土地流转+经营模式选择

民族地区推进土地流转，发展现代的农业特色产业，不是一家一户小农耕作经营模式，而是要发展新型经营主体，构建现代的经营模式。

1. 土地流转+龙头公司+农牧户型

民族地区可通过外来投资或本地农牧民发起开办企业，组织当地农牧民，通过土地流转，统一规划，发展当地优势农业特色产业。特色产业以一定区域为基地，统一集中管理，产品集中销售，农牧民自己不用担心资金、技术和市场问题。农牧民获得土地流转的租金，也可通过入股方式，获得股息和分红。农牧民还可以在基地从事生产获得工资收入，也可在本地从事与农业特色产业相关的其他产业生产，或到异地从事非农生产获得收入。当地政府、农牧民成立的合作社等也可加入其中，形成公司+基地+农牧户型、公司+大户+农牧户型、公司+政府+基地+农牧户型、公司+基地+合作社+农牧户型等模式。如甘孜州在推进脱贫攻坚和乡村振兴中，采取“政府+银行+龙头公司+院校(研究所)+合作社+种植户”型的产业发展模式，在泸定、丹巴等地推动羊肚菌特色产业，集特色种植、加工、销售等为一体。该模式由一些龙头公司牵头，州县政府引导，中国农业银行进行资金支持，丹巴、泸定县的种植专业合作社、羊肚菌种植协会参与，集合片区的种植户，由省内院校(研究所)进行技术和智力支持，共同打造羊肚菌特色产业园区，该项目从2019年至2021年分三期进行，总推广面积2500亩，共建设80亩标准化羊肚菌示范基地，带动甘孜州约250户农户，辐射带动人数达1000人以上[6]。

2. 土地流转+合作社+农牧户型

合作社是农牧民自愿联合建立的合作生产、合作经营的一种经济组织形式。民族地区农牧民可建立合作社，通过土地流转，整合资源，发展相关特色产业，实现提质增效。合作社强调农牧民参与的自愿性、管理的民主性，合作社成立理事会和监事会，建立严格的财务管理制度。合作社实现了农村生产组织形式的创新，由一家一户生产变成了联合生产；带来产品交换方式的创新，由独户零售到统一销售；形成分配方式的创新，由单独一次性收入到获得复合性分配。合作社管理下解决了一家一户生产常担忧的资金、技术和市场等问题，农牧民自己建立合作社，自己主导生产管理，获得更多直接收益。以合作社为主体的产业经营模式可变为支部+合作社+基地+农牧户型，园区+合作社+农牧户型等模式。甘孜州政府2016年印发《甘孜州扶持发展农民合作社导则》，进行了较多财政支持，发展起了较多的农牧业合作社。如甘孜县卡攻乡格上村，通过“对口援助+合作社+农牧户型”模式，在成都市龙泉驿区的援助之下，格上村和相邻的格下村联合成立了集体牧场合作社，投入资金33.4万元，流转公共草地200亩，共同种植红豆草草料，购买和入股牦牛143头。仅2017年，就出栏17头牦牛，实现销售收入66500元。甘孜县建立康北生态牦牛产业园区，形成了“园区+合作社+集体牧场+牧户”型模式，集生产、加工、销售一体化经营，形成牦牛特色产业化生产。2017年和2018年康北生态牦牛产业园区收购20000余头牦牛，购买资金达1亿元； 2019年，收购牦牛约32000头，交易额约1.6亿元[7]。通过养殖合作社发展，加上企业化园区的拉动，有力推进了特色养殖产业的发展。

3. 土地流转+“飞地”企业(园区)+农牧村型

民族地区生态脆弱，有些地区生存环境恶劣，特色资源利用不足，过多利用资源又会导致生态恶化。同时，民族地区许多地方地形崎岖不平，要么高山峡谷，要么沟壑纵横，交通通信差，发展特色产业以及加工的难度大。没有自己的优势产业，尤其缺乏加工业，没有高附加值的收入增加，难以获得较好发展。因此，民族地区可打破原有不同行政区划限制，在一定区域进行土地流转，建设企业或园区，各地区进行跨越空间的行政管理和农业特色产业开发，形成资源互补、协调发展的合作经营模式。如甘孜州理塘县2016年以来，针对许多乡村资源贫瘠、土地分散、经济发展滞后的现状，通过土地流转，按照“土地集中、各村飞地、龙头经营、按股分红”原则发展“飞地”经济。该县引进龙头企业，建立园区，按照各村“资源互补、利益共享、共同发展”的合作模式，将园区隶属行政区外的产业资金和项目集中投放到“飞地”园区内。目前，投入资金3000余万元，建设了种养植大棚、加工等设施，进行特色农业为主体的特色产业经营。“飞地”型经营模式让各村获得发展特色产业机会，获得产业园区发展的综合性收益[8]。

三、乡村振兴战略下民族地区推进土地流转发展农业特色产业的保障机制

乡村振兴战略下，民族地区要顺利推进土地流转，发展农业特色产业，需要在区域规划、意识与能力、资金与技术、制度与监管等方面构建起保障机制体系。

(一)建立区域规划统筹机制

中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年) 》中指出：“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。”[9]民族地区要推进土地流转，发展特色产业，需要进行区域规划。针对农业布局上，要落实“农业功能区制度”，民族地区许多地方为生态脆弱区，根据国家功能区规定，要“坚持保护优先、限制开发，发展高原特色农牧业。”可进行“一乡一(业)品”布局，注重生态、特色、现代农业发展。要根据地理环境、资源禀赋、传统文化特色等情况，确定一两种特色产业为主导产业，同时小面积发展其他产业，形成主次分明，形式多样，经营模式灵活，特色高效的农牧业产业。要广泛调研，征求群众的意见，选择适宜的土地流转方式，让大家踊跃参与，共同发展农业特色产业。要避免孤立发展、无序发展、同质发展，形成科学的区域发展规划。如2013年通过的《甘孜州农业特色产业发展规划》中，制定了东部环贡嘎山现代农业经济圈、北部生态农业产业带和南部特色农业走廊“一圈一带一走廊”特色产业规划。通过有序土地流转，到2017年投资约18亿元，建设130万亩的青稞、油菜、马铃薯、蔬菜、特色水果、中药材产业基地，达到120万吨产量，35亿元产值[10]。特色产业发展通过规划，形成产业基地、园区，培育特色品牌，申报注册特色农业产品地理标志，让传统特色产业由“小、杂、散”向“规模、精品、集群”转变，推进民族地区农业特色产业科学有序发展。

(二)健全意识与能力驱动机制

民族地区土地流转和特色产业发展，需要广大农牧民积极参与。要提升农牧民参与意识，通过宣传，到发展好的地方参观体验等，让人们看到土地流转发展特色产业的优势，改变传统发展观念。要通过具体的案例、榜样来引导，如培养带头人，通过政府培训和资金技术支持，推动一些土地流转，让他们发展特色产业。通过市场营销，获得较好收益，形成示范效应，通过进一步的宣传，引导人们增强发展观念，提升内生动力。农牧民要参与土地流转发展特色产业，还需要掌握“种养加”的技能，掌握一定的企业经营管理技能，因此，要积极对农牧民培训，最好通过“传帮带”方式，通过培养“土专家”“田秀才”在生产中去指导，逐步提升农牧民自我发展能力。同时，鼓励民族地区走出去的大学生、退伍军人、外出务工获得发展经验的乡亲返乡创业，整体提升本地区的发展能力。农牧民具备了发展意识与能力，就能推动土地流转，建立适宜的特色产业模式，推进农业特色产业发展。

(三)构建资金与技术支持机制

民族地区推进土地流转，发展农业特色产业，在基础设施建设、生产设备配置、产品开发、市场营销等方面需要大量的资金，需要形成多渠道投入的方式解决资金问题。政府可通过“政府贴息+银行+农牧户”型模式，为特色产业发展融资；加大财政支农政策力度，支持开办企业、建立合作社发展特色产业。尤其要支持农牧民自己建立合作社和企业，可通过以奖代补形式，对建设合格、发展良好的企业和合作社进行奖励性支持，解决资金短缺问题。同时，金融机构应推进普惠金融，除了小额贷款资助外，还应主动降低利息，降低贷款抵押等要求，满足农业特色产业的资金需求。民族地区生态脆弱，发展特色产业风险性高，同时市场风险也大，应推进风险担保机制，降低融资风险。农业企业和合作社组织也可通过众筹、股份合作等方式获得发展资金。应创新本土特色的融资方式发展特色产业，如甘孜州可推进“农村信用社+藏饰贷+农牧户”型模式，农牧民将自己价值高的藏饰品抵押融资，将“死资产”变成“活资金”。此外，在条件成熟地方，可发展土地金融进行融资，如“农地信用合作社+企业+农牧户”型模式。通过政府或金融机构帮助下，农民建立土地信用合作社，农民将自己承包地流转给合作社，将承包合同当作存折存入土地信用合作社，土地信用社将存入的土地整理后以“零存整贷”的银行运作方式转让给企业从事农业规模经营，农民获得相应的“利息”，通过该模式能引入投资者投入资金，发展农业特色产业，增加农民收益，带动地方经济发展。此外，要积极派专家，投入技术，推进土地流转、土地规划、土地改良；提供技术推进“种养加”等产业发展；投入先进设备，并派技术人员进行使用培训，进行后续技术服务；鼓励科技人员在农民合作社从事技术开发、技术服务，以自己的技术向农民合作社出资取得收益。同时还应向农牧民提供生产、融资、市场、保险等信息服务，有效推进土地流转，推进特色产业发展。

(四)完善制度与监管保障机制

首先，要完善土地流转制度。2014年中共中央、国务院印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：“农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。”[11]为此，民族地区要制定针对本区域的土地流转制度，细化操作规程，在“三权分置”下为土地流转推进进行制度安排。要完善土地确权，明晰土地所有权；搞活经营权，盘活土地资源；释放土地红利，增加农牧民收益。同时，创新土地管理制度，要将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮等辅助设施用地纳入农用地管理。

其次，应构建制度统筹山水林田湖草系统治理，保护好生态环境。应本着“谁开发，谁破坏，谁补偿”原则，推进生态补偿等政策，推进牧民定居、推进植树造林、退耕还林、退牧还草等。通过完善生态保护制度，为特色产业发展构建生态安全网。

第三，要完善市场体系。推进为土地流转和特色产业提供产前、产中、产后服务的市场组织建设，为农牧民提供相应的市场服务。要健全市场营销通道。农民要积极寻求市场，同时在特色产业发展初期，政府应积极帮助寻求市场，努力让特色产品与超市、社区、公共组织对接，开拓出国内外市场通道。同时，鼓励发展电子商务，完善城乡道路网建设，鼓励邮政、供销、快递公司把服务延伸到农牧区，让农牧民通过线上出售特色产品。

第四，要加强土地流转和特色产业发展中的监管制度，相关工作人员渎职违规要严加惩戒；对一些公司将一些项目包装成农业特色产业项目，一些村开办虚假合作社，套取政府补贴与政策优惠的行为要从严处理，从而形成有序的生产和市场秩序，持续健康推进土地流转发展特色产业。