宅基地“三权分置”的法律制度实现路径探讨

陈奕青张富利

（1.福州大学法学院；2.福建农林大学公共管理学院 福建 福州350002）

2018年中央一号文件中首次提出探索“宅基地三权分置”，由此明确宅基地制度的改革方向。如何界定“三权分置”下的资格权与使用权的法律性质，设计三权分置的法律构造，探索三权分置的实现路径是当下研究的重点。本文将从现行法律规定与制度改革政策探析“三权分置”中的资格权与使用权法律性质，并在此基础上，探讨相应法律制度构造以及实现路径，以期裨益于宅基地三权分置制度的构建与实施。

一、宅基地当前的法律制度规定与改革内容

我国现行法律将宅基地分为宅基地所有权与宅基地使用权，即两权分离的立法构造。当前的宅基地制度是由行政管理、基层自治与法律规范相互配套而成的综合性制度体系。宅基地的所有权与使用权分别规定在相应的法律、行政法规和部门规章中。宅基地制度的改革政策文件对于新宅基地制度的构建具有导向性作用，对改革内容的分析有助于新宅基地法律制度的构造。

（一）现行法律法规中相关宅基地规定的法律分析

从《宪法》第10条、《土地管理法》第9条规定可知，立法者按照土地所在地域进行城乡分置，以区分集体或是国家所有。此外，结合《宪法》第6条规定理解，土地作为重要生产资料，其属社会主义公有。以上是宅基地所有制层面中具有管制权性质的规定，而其中“生产资料的社会公有制”正是宅基地两权分置的基础。

《物权法》第三编“用益物权”中出现“宅基地使用权”，这是首次作为法律术语出现，由此形成具有中国社会主义特色的用益物权。《物权法》虽专章规定，但仅规定了权利的内容，宅基地在灭失情况下予以重新分配，以及变更、注销登记等，对于该权利的获取、使用与让与，则转引适用《土地管理法》和相关国家规定。可以看出，虽将其规定为用益物权，但该性质并不完整。如《物权法》第184条规定，禁止使用权用以抵押，仅允许集体内部流转。

分析宅基地相关现行法律可发现，现行法律呈现出宅基地管理的三元主体参与，即国家管制权行使、集体所有权实践与农民宅基地使用权实现三个维度[1]，其中国家管制权包括土地所有制层面的管制权与土地用途层面的制度管制权。国家在一定条件下有征收和征用由集体所有的农村与城市郊区土地的权力。经过法定的征收程序将农村宅基地转为国家所有的城市建设用地，这是国家对宅基地的土地所有权转化的垄断，也是对宅基地用途转化的垄断。而禁止农村宅基地使用权转让只许内部流转的规定是对宅基地使用权合法性的限制，与国有土地出让价格相比征收补偿差距甚远，因而有声音质疑国家征收征用农村宅基地的合法性，认为征收所获补偿属于“不公正补偿”。然而国家基于该土地为保障农民生活的生产资料而非商品进行征收征用的相关补偿，通过征地补偿的相关规定可知，其补偿的范围仅限于作为生产资料的赔偿。此外，集体所有土地转为国有土地的城市建设用地产生的增值收益，系社会整体经济发展所产生而非个人因素产生，当归属于社会全体①。对此国家将集体所有土地转为国有建设用地产生的增值收益转化为公共财政由社会整体共享。在土地用途管制权方面，《宪法》第10条所规定的合理使用、利用土地以及《土地管理法》《城乡规划法》等规定的土地用途与合理使用、利用宅基地的具体方式，为政府行使一般行政权力。

关于宅基地集体所有权实践方面，须先明晰“集体所有”的性质。“集体所有”原属于政治经济学概念，法律虽有明文规定但并未对“集体”“集体所有”的相关性质予以明确阐析。《民法通则》第74条、《土地管理法》第9条、《物权法》第59条等规定，集体所有权的主体为“集体”。“集体”的性质应是“总有关系”下的集体，而“总有关系”来源于“总有理论”，以财产权维持不变或长期总有为前提条件。在此条件下，依照身份资格是否为团体成员，予以实质意义分割团体财产权。集体作为土地所有权主体，管理或支配其土地所有权的特殊性与复杂性。农村集体与农民成员间基于集体所有土地的权利归属与使用关系，即为总有关系之一种[2]。而集体所有权的行使主体有四类，即“村民小组”“村民委员会”“集体经济组织”和“乡（镇）农民集体经济组织”，分别规定在《土地管理法》第10条与《物权法》第59条中。“集体经济组织”系上世纪农村基层组织发生演变的产物，当前仅少数农村还保留。作为主要行使主体的是基层群众性自治组织“村民委员会”，按照民主原则“村民自治”管理宅基地分配、调整、收回及使用限制等事项。

宅基地制度的关键环节在于农民宅基地使用权的实现，宅基地的取得与使用是实现宅基地对农民提供基本生存保障，满足居住需求等社会保障目的的重要环节。《土地管理法》第62条规定了农户在符合法律规定的条件下申请取得并使用宅基地，《物权法》将其性质规定为用益物权。根据民法学理论，用益物权利人对他人所有的动产或者不动产，依法享有对其占有、使用以及收益的权利。因此，宅基地使用权人也应享有占有、使用集体所有宅基地并获得收益的权利[3]。尽管该使用权仅是农户依法享有并以利用集体所有宅基地的用益物权，但法律上还赋予使用权人享有无偿取得并永久使用的权利[4]。永久存续期间乃所有权法律属性之一，而他物权和知识产权存续为一定期限，期间届满则会发生权利失效的法律效果。从此方面来说，“所有权”属性也为宅基地使用权所具备[5]。尽管宅基地具有类似“所有权”的属性，但宅基地被禁止在集体外部流转、抵押显然是立法者对农民宅基地使用权的保障性与财产性之间的选择与平衡。

综上，基于宅基地对农民生存保障的价值选择而对宅基地的流转予以限制，以及基于国家管制权对宅基地实行所有权层面及用途转化层面的垄断，并由此所构成有限用益物权性质的宅基地法律制度，使得在城乡分置局面下农村的社会经济发展产生困境。除此外，现行的法律规范的框架内无法形成禁止流转宅基地使用权的逻辑自洽[6]。因此在乡村振兴战略背景下，需要对原有的宅基地制度进行改革，从整体出发在原有法律制度上作合理调整以适应农村改革发展。

（二）宅基地三权分置的改革政策分析

自党的十八大以来，政策趋于对现有宅基地制度进行改革，以应对新的时代背景下农村宅基地制度实践中所反映出的制度性问题。2012年党的十八大报告中强调对资源的利用效率、效益，要求采用节约、集约管理方式。这是由于我国当下农村存在着一农户拥有多宅基地、面积超过标准规定、闲置或者粗放利用等利用土地资源方式不合理的问题，成为统筹城乡协调发展和优化土地资源配置的主要障碍[7]。2013年的中央一号文件开启了对农村宅基地制度改革的相关探索，对于农村集体经济组织的资金、资产和资源的管理要加强相关制度的建设，提出要依法保障宅基地使用权以及其他权利，进一步改革并完善农村宅基地的制度，加快所有权与使用权的相关确权登记管理工作。

党的十八届三中全会的报告中，更为直接地提出推进城乡一体化的管理体制和机制，以试点方式探索改革。要求保障宅基地用益物权，探索住宅金融交易方式使农民财产性收入多元化，建立健全农村产权流转交易市场。这都表明农村土地制度改革已触及宅基地这一制度核心[8]，进一步确立改革方向并提出更有针对性的改革试点与相关举措。2014年中央一号文件在三中全会精神指导下出台，对改革试点工作进行统一的指导，推进确权登记管理工作，其中提到完善城乡建设用地增减挂钩试点工作和坚持以保持耕地数量、提高质量为原则。

2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度试点工作的意见》中授权改革试点地区可暂突破相关法律规定，探索宅基地审批与使用权取得方式、有偿使用和自愿有偿退出制度。2015年的中央一号文件进一步推进改革，探索农村住宅保障的新制度，有序推进包括宅基地在内的有关农村土地法律法规以及包括农村集体经济组织条例的规章制度的制定与修改工作，强调法治的思维方式进行包括宅基地在内的农村土地制度改革，即改革所作出的决定应于法有据，并适时通过立法以回应改革同发展的需要。此外，禁止因农民户口迁至城市而取消宅基地使用权，并继续农民住宅财产权金融方式的试点工作。

2016年中央一号文件要求进一步落实确权登记与颁证的工作，以及完善关于保障宅基地的权益，探索保障农民住宅的新制度。2017年中央一号文件则强调要落实集体关于宅基地的所有权、保障农民占有宅基地并使用的权利，提高其财产性收入。

2018年中央一号文件提出了“三权分置”，对闲置宅基地与农房开始探索。要求保障资格权、房屋财产权，允许对房地使用权予以合法框架下的灵活适用。由此正式提出了宅基地“三权分置”的方案，农村宅基地“三权分置”理论成为一次重大的农村宅基地机制体制创新，是对农村宅基地权能属性的全新阐述，为乡村振兴战略人、地、产三者关系构建了有机整体，提供了全新的思考角度及途径[9]。

2019年中央一号文件中要求在前面的基础上以稳慎的态度以推进改革，对于试点予以拓展、丰富内容、完善相关制度设计。将管理工作形成指导性文件，并提出着手研究、起草农村宅基地使用条例。此外，还对闲置的宅基地开展复垦利用试点工作。

通过上述梳理十八大以来关于宅基地文件政策进行研究，总结国家在农村宅基地法律制度改革的特点：第一，坚持国家管制权下农村宅基地集体所有制不变。农村土地集体所有制属于宪法层面的国家土地所有制管制权，国家未选择宅基地所有权理论改革方案而选择以农村宅基地使用权改革方案，一方面是基于我国社会主义资料公有制下的基本经济制度，宅基地所有权结构与之是相适应的；另一方面对于宅基地制度在用益物权方面进行解释、发展与完善即可适应改革的需要。第二，坚持农村宅基地对农民社会保障的居住功能为前提，改进宅基地利用方式以激发宅基地资源利用效率与效益，增加农民财产性收入。从十八大的报告强调资源的合理利用到每年中央一号文件，始终强调改革宅基地制度使土地资源得到合理利用以及尽可能以多元的方式利用发挥宅基地的财产属性，以此构建宅基地稀缺资源与市场供求关系相协调的法律制度。第三，坚持统筹城市与农村的一体化协调发展，从宏观视角进行顶层设计并统一有序推进改革各环节。在城乡一体化发展的背景之下，明确以宅基地产权制度作为基础，建立农村宅基地的产权交易市场。从上述的文件中可以发现中央一号文件始终是以顶层设计为出发点，来推动制度改革与三农问题相协调。“三权分置”相关理论，为新宅基地制度的顶层设计奠基的同时，也为城市与乡村的生产要素进行更加地平等、自由流动创造条件。第四，坚持法治思维予以改革，改革试点于法有据，推进制度改革始终在法治的框架下进行，立足试点经验推动宅基地制度的一般规定与灵活适用。从改革试点的提出到全国33个区县进行试点实施，强调在底线原则上允许试点地区积极探索有效途径。宅基地“三权分置”理论的提出，尽管属于政治政策表达而非法律表达，但其对地方试点突破原有“两权分离”具有原则性的指导作用，以便在该框架下总结试点经验为新宅基地制度顶层设计提供实践方案。

二、宅基地“三权分置”下资格权与使用权的法律性质

通过溯源宅基地“三权分置”政策后，提出相应的法律制度构造前须先理清三权分置中的权利构架模式及背后的法理。从“两权分离”模式转变为“三权分置”模式，其中“所有权”在制度构造其所有权不变因而不再赘述。下文就新宅基地制度设计中“资格权”与“使用权”的法律性质及构架模式选择进行学理上的论证。

（一）资格权的法律性质探析

当前关于“资格权”的法律性质有以下几种学说：持成员权说的学者认为，资格权实为分配资格，而非具有实体财产属性的权利，该权利是作为集体内部成员所享有成员权的组成部分，符合法律规定的条件时，农户可凭借其享有的成员分配资格权向集体申请取得一定面积的宅基地。其属于土地所有权使用形式的范畴，且当集体出现无地分配时，其在该阶段内则只享有宅基地的分配资格权，因而享有该权利并不代表农户能够实际享有对宅基地的使用权。此外，当农户取得并充分行使了该权利，那么该农户的分配资格权将灭失。若之后其将宅基地使用权转让，不再享有该宅基地分配资格权[10]。

持宅基地使用权说的学者认为，资格权是宅基地创设次级使用权之后的宅基地使用权。由宅基地使用权分化的次级使用权完成宅基地市场化配置。依据物权法定的民法原则，当前物权法并无该权利，因而初级使用权在现有法律框架下应属“债权型利用权”。使用权本权仍归农户所有，一旦次级使用权的期限届满或符合终止条件时，该权利的使用限制将自动灭失并恢复至圆满的状态[11]。从而延续原使用权的身份性、封闭性属性，使其流转仍受相关法律、政策的制约。

持剩余权说的学者认为，资格权为使用权人让与一定期限的使用权后对原有宅基地的剩余权。母权利人事实上获取对该特定宅基地的支配性权利，但由于受制于法律对其身份性的限制而无法流转[12]。

从政策制定的目的与合理性角度探析宅基地资格权的法律性质。资格权的成员权说，从文义出发似乎具有一定合理性，但如果该资格权仅为农户依其集体成员的身份而取得使用权的资格，则不能形成对该特定物的支配性权利，如此“三权分置”中的资格权将毫无意义。从宅基地改革制度目的上看，提出该方案是为了在保障其用益物权基础上探索其财产权属性，进而以平衡农民生存保障利益与宅基地财产性收入利益。成员权说将无法解决除了能够基于资格权恢复其转让一定年限使用权届满后权利外没有其他的途径予以恢复的问题。而剩余权说能够解决上述问题，但对为何可凭借资格权收回剩余权所依据的法理缺乏论证，仅是笼统的表达。而宅基地使用权说实际上将原有的使用权分为初级使用权与剩余使用权，无法体现改革中对资格权赋予的居住保障的特殊性质。

宅基地资格权的法律属性应当从宅基地分配、取得、使用、交易以及回收或处分等各阶段予以综合探析。结合政策目的看，宅基地资格权应是一项综合性的权利，综合财产性权利、身份性和居住保障性权利等属性。宅基地资格权的内容应包含宅基地分配过程中集体经济组织对农户资格的认定、农户对资格相关权利的享有、资格权的表现形式及农户对宅基地剩余权利的行使，此外，资格权还涉及总有关系下，农村集体与农户之间对集体所有财产与成员利用关系的处理和养老、居住等非财产权关系的处理。在宅基地分配阶段，资格权是法定条件下农户有从集体中申请获得一定面积土地用以建造住宅建筑的身份资格权利，但该资格权利可为虚拟性的分配权利。因为在特殊情况下，例如宅基地基于法定事由全部收回后进行集体转让使用权阶段时，农户的资格权只能体现为虚拟性的分配权。在宅基地取得使用、交易阶段，资格权则体现出其居住保障性与财产性。在宅基地的回收或处分阶段，集体经济组织基于法定事由将农户已经分配使用的宅基地收回或者集体处分时，资格权则体现为一种财产性的权利，同时基于资格权的居住保障性，集体在收回或者处分后应当对此给予相应的居住保障。

（二）宅基地使用权的法律性质

对宅基地使用权的法律性质探析须建立在三权分置的构造模式上，并结合资格权法律性质去理解宅基地使用权。基于现有的试点与相关政策性文件的相关规定来分析“三权分置”下使用权的法律性质。有学者以地上权的理论来阐析三权分置中的使用权，即在宅基地使用权上再设立一定年限的具有用益物权属性的地上权，通过该权利行使以充分发挥宅基地财产性功能，为其自由流转于市场提供便利[13]。持法定租赁权观点的学者认为，当发生房地冲突时，即成员依据其身份或资格获取的宅基地使用权数量超过规定的标准而非集体成员在该宅基地上建造房屋时，应当适用法定租赁。地上权与法定租赁权，皆是从实际出发且具有合理性。结合上述，宅基地使用权应当是一项能够同时满足现实多种适用模式的权利。在三权分置的改革政策中，国家始终是在宅基地的居住保障功能上探索多元方式以发挥宅基地财产性功能。宅基地资格权在很大程度上已经承担了宅基地的居住保障功能，因而在设计宅基地使用权时应充分考虑宅基地使用权的用益物权、法定租赁权等财产性质。

宅基地使用权应是受让人通过合意而取得的对方依其成员资格获得使用宅基地权利中一定期限的权利。如上所述，宅基地的原始分配取得使用权更多体现宅基地的居住保障功能性，因而将此种原始分配获得的宅基地使用权纳入资格权的范畴之中，由使用权专指民事契约等法律事实所获得的宅基地使用权。根据民事契约的性质来具体判断是用益物权、担保物权还是具有物权性质的债权或单纯的债权。如此的三权分置构造模式有利于将宅基地最主要的身份性权利、居住保障性权利不至与财产性权利过分分离，而又能够适应宅基地根据市场需求发挥其财产性权利。并且此种方式的选择，能够将两权分离的使用权与三权分置下的使用权很好地区分开，不至于产生混淆。

三、宅基地“三权分置”法律制度构造建议

宅基地“三权分置”的权利构造方式有三：其一，将原宅基地使用权一分为二——资格权与使用权。其二，取消原宅基地使用权，设立全新的两项权利。其三，维持原“宅基地使用权”并再新创设一个权利[14]。通过上文所阐述的资格权与使用权法律性质，显然这是两项全新的不同于原有的权利。因而应适用第二种方式——设立全新的资格权与使用权。

（一）关于改革的政治表述与法律表述的对接

“三权分置”制度的法律表达应为：由所有权分置出宅基地资格权与使用权。由于集体土地所有权是农村土地权利体系的原权利，其他土地权利均由其派衍[15]，宅基地资格权与使用权作为土地权利自然由其分置而出。关于资格权，则是由享有宅基地资格权的集体经济组织成员在法定条件下有权申请获得一定面积用以建造住宅的土地或同等面积土地的分配权利凭证，并依据资格权设置宅基地使用权进行流转，且在流转期限届满后依据资格权回收剩余权利。而宅基地使用权中包含宅基地法定租赁权、宅基地经营权，以适应宅基地改革中对于非本集体成员进入宅基地流转市场的需要。所谓法定租赁，是指因自由买卖致土地与房屋由一人所有变为不同人分别所有，在房屋所有人与土地所有人推定存在土地租赁关系。因由法律规定而称为法定租赁关系。该房屋所有权人对土地享有法定租赁权[16]。宅基地上房屋买受人在取得该建筑物所有权时即取得债权性质的“法定租赁权”。此外，对超过资格权规定的数量标准面积和宗数所建造的房屋也适用。《合同法》规定了租赁期上限20年，但从保护房屋所有权的法益出发，宅基地法定租赁的存续期限不应受此限制，以充分保护其财产权[17]。因而，应规定建筑物存在期间其享有宅基地法定租赁权，直至建筑物损毁灭失后由集体经济组织收回该土地。宅基地经营权则是明确宅基地的经营性用途，实现直接流转并进行经营性活动，而无须转化为集体建设用地。由于宅基地的特殊属性，因而经营性须受到部分村庄规划、土地用途管制的限制。此外也要符合相关部门对住宅商用消防、环保、安全等方面的相关规定。对于该经营权的性质，可以是一种基于合同约定而形成的债权，这个新设立的经营权可以转让、租赁、抵押与担保融资，按照合同在一定期限内对原权利人的使用权构成限制，并于期限届满后自动灭失[18]。宅基地经营权人对其依法取得的一定期限宅基地使用权，其有权占有、使用并获取收益、也享有对该使用权进行再流转或抵押的权利，同时也要承担支付流转费用、维持用途以及履行合同特别约定的义务。在期限届满后，其享有优先受让和添附取回的权利，以及因征收获得补偿的权利。

（二）法律构造与制度设计

宅基地三权分置制度的实现，既包括解释论层面的，对现有规范性文件进行适应性解释，又包括立法层面的新型权利塑造[19]。宅基地的所有权、资格权与使用权仍应遵循由《宪法》《民法典》《土地管理法》《村民委员会组织法》《城乡规划法》《担保法》以及行政法规和部门规章等规定所形成的共同构成行政管理、基层自治与法律规范相互配套的综合性制度体系。在所有权不变的情况下，对于资格权与使用权的规定将主要在《民法典》与《土地管理法》中予以规定，具体的操作与管理办法则由其他不同层级效力的法律法规政策予以规定。

从民法典物权编中的规定可以发现该规定与此前物权法中的相关规定并无差异，未对宅基地制度改革进行立法回应。由于资格权的法律性质是一项具有综合性的法律权利，因而其需要在各相应的法律中规定。当前民法典物权编中并未对宅基地使用权的收益功能等予以规定，因而应在《土地管理法》中予以完善。此外，如学者高圣平所指出，为反映宅基地制度改革的成果，民法典物权编应充许宅基地使用权抵押[20]。而民法典第三百九十九条之相关规定并未予以突破，但其规定“法律规定可以抵押的除外”也为宅基地使用权抵押留有一定的空间。从《土地管理法》等法律中对宅基地使用权抵押的例外情形予以变通式规定，则是较为可实现的路径。

四、宅基地三权分置的具体实现路径

宅基地三权分置制度在权利构架模式与法律制度上设计之后，只有该权利能够具体落实到配套的运行规则才能称之为完成新宅基地制度的构架。下文分别从资格权与使用权来探讨该制度的具体实现路径。

（一）关于宅基地资格权的实现路径

首先，确立由集体成员多数决原则的资格权确认程序。无成员，就无所谓的集体，就无法形成集体的财产权；相反，无集体，成员身份也就无从谈起。两者相辅相成，不可分割，互为依托[21]。因而资格权的确认主体应由集体经济组织承担，并由其集体经济成员按照多数决原则予以确认，根据户籍、生活来源以及该申请人与村集体之间的权利义务关系等作为资格权确认标准进行综合判断，而不能按照统一的标准进行确认，在确认后应当进行确权登记。由土地管理部门或者某一机关作为统一不动产登记机关专门履行宅基地资格权登记。予以登记的宅基地资格权可虚拟化，即可不必将实地宅基地所处位置面积等数据予以登记，而是以其所持有的代表资格权的权利凭证进行确权。宅基地资格权虚拟化有利于农村宅基地使用权的市场化流转。此外对于具有高市场化和土地优势条件的村庄，如城市郊区的村庄，宅基地分配过程所涉及区位分配公平问题，可设置土地收益调节金制度予以解决分配公平问题并起到社会保障作用，即通过竞价来分配优越区位的宅基地，而竞价金的收益归该集体经济组织所有。由于资格权的确认问题涉及到资源利益的分配，容易形成纠纷，因而应对资格权确认结果有异议的成员提供权利的救济，即赋予相关异议者向人民法院提起重新确认或者申请撤销的权利。

其次，建立资格权人监管宅基地利用制度。由于宅基地对农民起到居住保障功能，因而此前其用途受到国家限制，受让主体也仅限于本集体经济组织成员。为盘活宅基地市场，宅基地制度改革后使得受让人身份突破本集体经济组织成员的限制，扩大到本集体经济组织成员以外的人。但由于宅基地的特殊性，因而对二级市场不能完全放开，对本集体经济组织成员以外的人对宅基地上建筑的用途予以限制，绝对禁止用以房地产开发。转让后的资格权人有权监督受让人，要求其维持用途。当发现受让人有违反该维持用途的情况发生时，资格权人有权要求其恢复原状并提供保证。

再次，建立资格权人有偿退出制度。宅基地资格权退出，将使其全部权利消灭。其与使用权转让不同，转让发生使用权主体的变化，资格权中的部分剩余权仍存在。同时也不同于宅基地收回，收回是在法律规定为了公共利益需要、改变宅基地用途、迁移停止使用、长时间闲置、房主死亡没人继承、房屋坍塌两年未在建房等特定条件下将已经分配的宅基地重新回到集体组织中。宅基地制度改革的初衷之一即解决部分已经进城且身份发生变化的农民，其宅基地上的建筑物及附属设施空置造成资源浪费问题，因有必要设立该机制。对其退出补偿安置的标准，参照当地同期集体土地房屋拆迁补偿安置标准执行。

最后，完善资格权人宅基地征收补偿制度。对宅基地占有、使用并在该地上建造建筑物的资格权人有权基于其资格权、房屋所有权以及成员身份获得的与该房地相关的征收补偿款及其增值收益。在法定租赁模式、宅基地经营权中已受让地上建筑物的情况下，由于非集体成员已经取得了房屋所有权，因而资格权人仅有权获得区位补偿费和同成员身份相关补偿等。

（二）关于宅基地使用权的实现路径

首先，确立无须集体经济组织同意的设立宅基地使用权备案制度。当前国家对宅基地的征收、征用行为所产生的宅基地所有权流转，由所在集体经济组织所行使。现实中集体经济组织往往由村集体的管理干部行使其权力，由于监督不利与制度设置的不足使得操作过程中容易发生侵吞农民土地权益的情况。当前我国村集体管理干部作为集体经济组织代表的现状并未发生变化，且宅基地使用权更多直接涉及到资格权人的利益而非土地所有权的利益，因而在设定宅基地使用权时，无须经过其所在村集体或者集体经济组织同意，但须向其备案。且宅基地使用权的设定必须建立在资格权已经进行确权登记的基础上。此外，集体经济组织作为管理方依据相关规定，在村庄规划和土地用途管制等方面对流转后宅基地使用权人使用宅基地的用途范围和方式予以监督管理。

其次，完善宅基地使用权流转登记制度。建立相应宅基地使用权流转备案审查制度，农村宅基地使用权登记公示与异议救济制度。宅基地使用权流转前须进行所有权审查公示，并由所在的集体经济组织向公众进行有效地公开公示。有异议者可提出异议申请，仍无法解决则提请法院裁决。由上述登记资格权确权的土地管理部门或者某一机关的不动产登记机关统一履行该使用权流转登记的职责。双方当事人在使用权发生流转之后，应立即进行相应的变更登记程序。且当权利证书与登记簿内容不一致时，以登记簿为准。权利自登记之日起，一经登记就取得了权利效力。

为了防止农户由于宅基地使用权的流转而使其居住权无法得到保障，进而导致农村的不稳定。因而农户应满足相关条件才可进行宅基地使用权流转，需要流转的农户证明其另有其他稳定住所和稳定的收入。为防止“圈地”情况的出现，对于受让宅基地面积或者宗数已经达标的同一主体不许其再次取得宅基地使用权，因此在备案审查时应予以特别关注。此外，注意处理当前房地多头登记、管理混乱的局面，以及加强流转中宅基地变更登记工作[22]。

再次，确立宅基地使用权的法定租赁模式。当宅基地资格权人与集体组织成员外的受让人签订宅基地上房屋买卖合同或者在该地上建筑房屋后，依据法律规定房屋买受人与宅基地的关系适用宅基地法定租赁权利关系，即受让人获得宅基地法定租赁权，从而获得占有使用该宅基地的权利。宅基地法定租赁使用权的客体为宅基地，法律关系的当事人为集体经济组织。该权利人享有合法占有使用收益等权利，也负有交纳土地租赁费的义务，而缴纳费用的数额由相关的法律或合同来确定。法定租赁期限与其地上的房屋使用期限一致。此外宅基地使用权上的房屋转让、继承、赠予、抵押等均适用。

最后，设置宅基地使用权转让保障金制度。社会保障制度在农村尚未健全，属于农民集体所有的农村土地是农业最基本的生产要素，是农民基本的生活保障[23]。由于当前农村社会保障体系仍不够完善，因而需要以社会保障为目的设置保障金制度。保障金制度是以宅基地使用权转让形成的增值收益为基础建立的。宅基地使用权转让的价金除集体组织可收取一定管理所需的合理费用外均归转让人，但根据保障金制度转让人需要从宅基地使用权转让价金中提交一定比例，用于该农民的失业保险金和农民廉租住房保障金等缴纳。以此将保障金作为保障宅基地对于农民转让后的社会保障。

注释：

①孙中山指出：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步……由众人的力量经营而来的；所有由这种改良和进步之后，所高涨的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”参见《孙中山文集》上册，团结出版社1997年版，第619页以下。