充分发挥专业社会工作在补齐社区治理漏洞中的优势①

尹忠海

一、加强社区建设：管理流动的现代性，维护社会稳定

社区在防止疫情传播中具有战略地位。2月10日，习近平总书记在北京调研新冠肺炎疫情防控工作时强调，要高度重视社区在一线中的重要作用，要把社区打造成为疫情防控的坚强堡垒。2月23日，习近平总书记“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。2月25日，李克强总理在主持召开中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组会议时强调应加快补齐社区防控的短板漏洞。

由此可见，如何发挥社会工作专业优势提升社区治理能力现代化成为党和国家面临的重大而急迫的课题。如果从内在需求来看，人类具有社区本能属性（丁元竹，2008）。深入研究这一课题具有长远意义。因而，无论是面对当下的重大挑战，还是从长期的民生需求来看，社会工作者义不容辞，应该深入把握社区的本质，以更加宽阔的视野来深入思考，提升政治站位，给出科学合理的答卷。

无疑，社区是命运的共同体。学者鲍曼曾经说：“‘共同体’意味着的并不是我们可以获得和享受的世界，而是一种我们将热切希望栖息、希望重新拥有的世界”（鲍曼，2007）。在流动的现代性当中，我们内心充满了恐惧。就国家与国家之间的关系而言，害怕门口的陌生人。在社区，害怕无法控制之物，因为人类作为生物的存在本身就带有生物的局限性（鲍曼，2012）。疫情让人们充分体会到了这种鲍曼式恐惧的存在。谁来安慰恐惧的内心？人们自然而然会提出这一问题。虽然从体制上，已经开始强调外防输入，内控输出。这里的“外”包括国家与国家之间、国家内部属地管辖之外的区域。但是，对于前所未有地希望拥抱一个安全的、可享受的共同体——社区的需求来说，还需要何种专业力量的介入？答案已经揭晓，那就是心理学界与社会工作界的携手合作。

可是，对社区进行深入研究以及推进社区建设的历史均比较短，从历史角度考察或存在困难。尽管如此，还是有必要从长时段来观察。无论就学理思辨角度，还是就政策实践角度，社区及社区建设和治理被接受的过程，也是从西学东渐迈向本土实践的过程，都充分反映了百余年来，中国人民不断追寻国富民强、社会和谐有序的时代气质与时代精神。从概念史来看，费老曾经回顾自己的翻译心路，强调使用“社区”一次本身就反映了中西传统相结合的思路，界定社区的概念需要充分理解其地域性与传统性。虽然历史较短，但学界的译介、研究、践行还是为从政策层面思考创新当代社区治理体系，提升社区建设与治理水平创造了条件。

创新必须要面对路径依赖的挑战。为此，有必要系统地梳理既定政策、制度的演化轨迹，以利于深入把握时代的脉搏，深入了解补齐社区治理短板的重要性。从政策史的角度来看，社会工作在社区建设中的地位与作用日趋清晰。从中时段来看，人们是先明晰社区建设的战略地位，然后再认识到社会工作在社区建设、社会治理中的地位与作用。2000年11月，中共中央办公厅与国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》（以下简称《通知》）。明确了社区建设的战略地位，强调“加强城市社区建设有利于提高人民生活水平与生活质量，有利于扩大基层民主，维护社会稳定，推进城市改革与发展”。虽然《通知》是基于全国26个城市试点经验总结的结果，也明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要目标、服务内容、队伍建设、社区规划等建设内容，但是《通知》主要针对的对象主要是城市社区，而非农村社区。《通知》并没有明确提到社会工作专业的介入空间与介入路径。其原因之一，与专业社会工作教育发展、社会工作人才队伍建设不充分紧密相关。也就是说，政策史的梳理表明，要补齐短板，首先要考虑人才因素，要做到有专业的人才队伍，能让专业的人才进入社区，能够建设有利于专业人才发挥作用的资源配置机制。其后，随着SARS的爆发，人们深刻认识到加强社区建设的重要性。如建设部在2003年就发布了《城乡社区建筑与环境和公共场所防控非典应急管理措施的通知》。

总体来看，在21世纪的第1个10年，人们已经充分认识到，加强社区建设有利于管理流动的现代性，克服未知的恐惧，维护社会稳定，提高人们的生活质量。无疑，加强社区建设是推进专业社会工作人才队伍建设的重要步骤之一。

二、专业社会工作介入的空间：基于政策史的分析

随着社区建设的不断推进，人们很快发现如何提升社区工作人员的专业性是一个巨大挑战。与此同时，经过多年的发展与倡导，党和国家逐渐认识到专业社会工作人才在中国特色社会主义建设中的重要性，连续出台了一系列政策。如2011年，中组部、中央政法委、国家民政部等18个部门与组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。该文件开门见山地指出社会工作专业人才的服务范围，明确提出社会工作专业人才是社区建设的专业人员之一。随着社会工作人才队伍建设的一系列政策出台，政校社的合作机制得到充分发挥。但是，政校社合作机制的盛行也使得社区自身培养的专业社会工作人才非常稀缺，基于社区自身孵化出来的社会组织依然非常稀少。在政校社合作机制之外，政府购买服务政策也得到快速发展。这样，在资源配置上，专业社会工作受到了项目制的重要影响。项目制的推进调动了社会力量的多元参与，在社区内部，多元争利的情况也随之出现。这样，发展尚不充分的社会工作专业服务面临失去信任与信用的风险。

与此同时，随着农村社会治理出现了许多新情况新挑战，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。该文件同样明确了农村社区建设的战略地位、基本目标、基本原则、工作目标、工作任务与要求。从文件设定的目标来看，《指导意见》带有试点性质，提出要打造一批管理有序、服务完善、文明祥和的农村社区建设示范点。《指导意见》明确提出农村社区建设的根本任务在于全面提高农村居民生活质量和文明素养。为此，农村社区建设要进一步完善村民自治与多元主体参与相结合的农村社区共建共享机制，健全村民的自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台。《指导意见》也非常重视农村社区建设的软实力建构，提出要强化乡土文化和现代文明融合发展的文化纽带。同时，《指导意见》还把构建生态功能与生产生活功能协调发展的人居环境列为内容之一。值得注意的是，《指导意见》包含了专业社会工作介入农村社区建设内容，为专业服务的开展创造了发展空间。直接提到的内容包括：（1）在农村社区建设中使用社会工作专业人才。《指导意见》提出要“支持农村社区通过向社会公开招聘、挂职锻炼等方式配备和使用社会工作专业人才。”但是，在哪些领域使用，如何使用等问题上，《指导意见》并未作更加明确的规定。（2）专业社会工作介入农村社区建设时要因地制宜，分类施策。根据农村社区发展特点和居民需求，分类推进社会工作服务，发挥社会工作专业人才引领社区志愿者服务作用。从社会工作教育界的人才培养来看，虽然高校专业建设、学科建设早已经包含了农村社会工作的内容，但是农村社会工作教育的组织化是在2015年前后。是年，中国社会工作教育协会农村社会工作专业委员会正式宣布成立。也就是说，《指导意见》带有一定程度的超前意识。几乎同时，民政部推出了“三区计划”，但是仅仅依靠这一计划还远不能满足人才培养的需要。一些反思性研究表明，建设农村社区建设所急需的专业社会工作人才队伍依然任重道远。为了进一步培养人才，专委会先后在江西财经大学、华中农业大学召开年会。从参会情况来看，越来越多的高校重视农村社会工作的理论教育与实践。张和清教授承担的“双百”计划扎根农村社区建设，获得了很高的社会评价。与此同时，中国社会工作教育协会组织了一系列精准扶贫行动，农村社会工作专业委员会与反贫困社会工作专业委员会携手合作，在江西、云南、河南、西藏、甘肃等“三区三州”省市县开展服务，获得了广泛的社会认同。此外，一部分地处民族地区的高校也深入牧区开展了社会工作实务。无疑，上述实务性项目扩大了社会工作在相关地区的社会影响。但是，必须清醒地认识到，专业社会工作嵌入农村社会治理依然只是在一定时期内的某个点、某个省的某个项目中有一定的作为，专业社会工作介入农村社会治理尚未形成全国性的整体效应。补齐专业社会工作介入农村社会治理的短板是一个急迫的问题，解决农村社会工作发展的持续性问题依然具有挑战性。总结“三区”计划、双百计划的经验与教训，出台专门针对发展农村社会工作的长期规划是补齐短板的紧迫任务。

实践是常新的。实践每前进一步，就意味着制度创新需要面对时空的延展性挑战，需要面对新的社会需求。到2015年，全国有7957个街道，31832个乡镇，10万个城市社区，农村社区建设的覆盖面还在不断扩大。社区治理深刻地影响着人们的日常生活。社会各界带着对美好生活的追求必然会对社区治理提出更高要求。这样，如何全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度成为新时代的重大课题。党和国家及时回应了社会各界的呼声，在2016和2017年，连续出台了两份重要的文件。2016年，全国社区建设部际联席会议第二次全体会议审议通过《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020）》（以下简称《建设规划》）。值得注意的是，《建设规划》实事求是地承认了社区服务体系存在短板，明确把“坚持城乡统筹，补齐短板”列为基本原则之一。《建设规划》的操作性很强，具有鲜明的社会工作取向，直接提到“社会工作”的地方有9处。值得注意的是，《建设规划》明确提到了社区社会工作者的介入问题。这样，如何区分“社区工作”“社区社会工作”的职能关系就显得非常重要。然而，《建设规划》并未予以明确。尤为关键的是，《建设规划》对于“三社联动”的内在逻辑，尤其是三者的地位、作用与互动关系并未提供明确的操作说明。比如，对于专业社会工作服务，《建设规划》只是提到了“支撑作用”。可见，《建设规划》在专业社会工作补齐社区治理体系短板方面，并未得到系统论述。总体而言，《建设规划》为完善社区治理体系，提升社区治理能力现代化水平提供了可操作的举措。随着《建设规划》的临近结束，是时候系统思考如何在后2020时代进一步发挥专业社会工作在提升社区治理能力现代化中的优势了。

2017年，为了促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，中共中央、国务院专门出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称“《治理意见》”）。虽然《治理意见》直接提到“社会工作”的地方只有4处，但是《治理意见》打破了城乡分立的阈限，非常重视“三社联动”机制在城乡社区中的良性运行，包含了大量关于专业社会工作的内容。社会工作的很多分支学科能够从中发现自己的广阔天地。这三处内容分别是：（1）明确了社会工作在社区治理体系中的地位。《治理意见》强调要“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系。”（2）社会工作者应介入化解社会矛盾。《治理意见》提出要“完善心理疏导机制，依托社会工作服务机构等专业社会组织，加强对城乡社区社会救助对象、建档立卡贫困人口、困境儿童、精神障碍患者、社区服刑人员、刑满释放人员和留守儿童、妇女、老人等群体的人文关怀、精神慰藉和心理健康服务，重点加强老少边穷地区农村社区相关机制建设。”（3）鼓励社区工作者加强社会工作专业能力。《治理意见》提出要“加强对社区工作者的教育培训，提高其依法办事、执行政策和服务居民能力，支持其参加社会工作职业资格评价和学历教育等，对获得社会工作职业资格的给予职业津贴。”显然，《治理意见》对专业社会工作在社区治理能力现代化建设中的地位、发展空间、待遇作出了一定程度的回应。（4）专业社会工作服务是补齐社区治理短板的重要一环。《治理意见》提出专业社会工作要有以综合服务设施为基础。文件明确规定“所有以社区居民为对象的公共服务、志愿服务、专业社会工作服务，原则上在城乡社区综合服务设施中提供”。

然而，随着疫情大考的到来，补齐社区短板的重要性、紧迫性由此再度充分显现出来。这一现实情况表明，加快落实疫情前已经出台的《治理意见》的重要性。因为《治理意见》对社区治理的短板有着清醒的认识，专门在第四部分拿出专门篇幅进行系统论述。《治理意见》认为，社区治理要在5个方面补齐短板：（1）改善人居环境。（2）加快社区综合服务设施建设。（3）优化社区资源配置。（4）推进社区减负增效。（5）改进物业管理服务。在这5个短板中，《治理意见》只是在社区综合设施建设部分提到了专业社会工作服务。社区工作、社区社会工作的厘清问题依然悬而未决。可见，专业社会工作服务在发挥补齐社区治理短板的优势并未得到更为细致的认识与认可。

三、面向后疫情时代，提升社区治理能力现代化水平

发挥专业社会工作的优势还需要充分尊重历史，充分确保实践探索的连续性与纠错性。为此，需要充分总结疫情爆发前社会工作介入社区社会工作的基本经验。无疑，社区工作与社区社会工作既有联系，又有区别。国内学者已经开始在实践中探索本土化的社区社会工作模式，进而探索提升社区治理能力现代化的基本路径。如，张和清、古学斌等人在平寨通过口述史来推进乡村社区唤醒历史记忆，推进社区文化发展获得了良好效果。其后，绿耕的理论与实务逻辑框架表明，社区社会工作主要包括社区为本的理论视野和资产为本的社区发展等实务理论（张和清，杨锡聪，2016）。其后，在“双百计划”中，张和清教授的团队在计划制定、社区照顾、本土人才的培养等诸多方面获得了政府与社会各界的认可。与此同时，部分学者开始从华人文化圈引入社区营造的做法。这一做法基于自组织理论，探索建构社区的自我造血路径（罗家德、梁肖月，2017）。从清华大学在老旧街区大栅栏的实践来看，这些造血路径包括培育社区组织、优化空间规范与院落挑战、推进文化创意等内容（沈原，2019）。在这一框架之内，同样需要运用整合社会工作的策略方法来推进实践的发展。就学理层面而言，社区工作包括六种模式，即社区照顾、社区组织、社区发展、社区计划、社区教育、社区行动（甘炳光、梁祖彬等，1998；夏建中，2005）。整合策略涉及到了六种模式的大部分内容。可见，整合策略获得了许多学者的认可。然而，整合策略面临的一个难题是如何适应社区治理能力现代化的需要，正确进行角色选择，正确合理化、合法化自身的功能。

综合起来分析，人们不难发现，政策史的走向、学界的社区实验与学理探讨都表明，专业社会工作具备了补齐社区治理漏洞的一系列优势。而现有的防疫实践也证明了社区一线的基础性战略地位。基础不牢，地动山摇。形势表明，专业社会工作只能直面灾害，沉入社区，方能抓住机遇，拓展出广阔的发展空间。如前所论，就20余年来的发展来看，社会工作人才队伍建设问题得到了初步的缓解。专业社会工作介入2008汶川地震的经验证明，社会工作者要敢于作为。因此，社会工作人才队伍建设与壮大需要在延续以往主动补位主动嵌入意识的同时，以能力建设为主线，积极思考后疫情时代的自身专业特色与发展空间。更为重要的问题是，专业社会工作的探索需要社会各界以更为包容的心态，以更加长远的眼光来支持。比如，如何进一步优化“三社联动”机制，推进三者均衡发展，让专业社会工作者能够进入社区治理体系、服务体系，获得良好的资源配置机制，进而发挥优势，扮演好专业社会工作应该扮演的角色？

在能力建设方面，专业社会工作不妨主动回应补齐社区治理短板的需求，主动对接社区工作能力建设的需要。前文论及的《治理意见》明确强调了社区六大能力建设的重要地位。疫情防控的实践表明，加快落实《建设规划》《治理意见》，加强对落实情况的督查有利于专业社会工作发挥优势，补齐社区治理体系、服务体系的短板。此其一。另一个方面，专业社会工作自身也需要把角色选择与加强能力建设结合起来，有效承接资源，提供优质服务。从长期来看，专业社会工作机构的自组织能力建设更为重要，基于自组织的力量获得的社会认可更具有持续性。只有这样，专业社会工作机构才能发挥好自身优势，才能在国家、社会市场、社会的三角轮动中不限于被动状态。大略而言，政策史分析表明，专业社会工作者在角色扮演方面，至少可以从以下方面进行组合性选择：（1）社会参与的赋能者；（2）社会支持的建设者；（3）社会政策的倡导者；（4）社区组织的孵化者；（5）社区规划的策划者；（6）专业服务的提供者；（7）社区照顾的践行者；（8）社会资本的优化者；（9）社区数据的调查者；（10）资源链接的整合者；（11）社区文化的培育者；（12）居民心理的辅导者。

组合性选择就是优势组合。优势组合就是专业形象塑造。形象就是力量。但需要警惕的是，专业社会工作者要在主动面向后疫情时代的社会需求的同时，清醒地保持谦卑之心，因为专业社会工作者不是万能的，不可能扮演所有角色，也不可能取代其他力量。相反，要充分认识当代中国社区的复杂性与挑战性，清晰分析自身在多元力量参与中的地位与发展空间。从微观层面来看，不同的社区，发展的历史差异甚大。有些社区是以城中村为特征的；有的尚且只是小区，但是社区形态已经初露端倪，业主维权行动不断（盛智明，2019）；有的社区可能还是易地搬迁安置居民点，等等。从宏观层面来看，这种复杂性与挑战性充分反映了管理流动的现代性，管理不确定性的风险社会的高难度（贝克，2000；鲍曼，2002）。疫情的爆发本质是流动的现代性之结果，是风险社会的表征。就社区的实际概况来看，我国社区总体还存在形态多样，人口构成不一，流动特征不一，管理的成熟度不一，人才队伍的专业性不够等各种情况，其间所潜藏的风险也为数不少。故而要充分认识到社区是一个宏微观连续的共同体。为此，专业社会工作机构如果要充分发挥自身优势，需要在介入之前加强社区史的调查、社区成员构成的调查、社区资源配置机制的调查、社区微权力机制的调查、社区需求的调查等方面的基础性工作非常重要，尤其是要针对社区权力结构与治理特征进行系统调查（杨荣，2019），进而科学判断可作为的空间，提出有特色的运行项目。否则，专业社会工作机构非但难以发挥自身优势，还会面临信任、信用等方面的巨大风险，甚至面临专业形象危机。而信任与信用是专业社会工作机构的生命线。

一言蔽之，专业社会工作既要在社区建设、社区治理与社区服务中积极作为、主动上位，又要始终加强风险管理。要放眼后疫情时代，提升管理复杂的现代性、管理复杂的风险社会的能力，要在社区工作中充分听取弱者的声音，倾听弱者的需求。这是专业社会工作者必须迎接的挑战，必须承担的使命。