疫情应急志愿服务的“为”与“位”①

任学军 赵定东

当前，新型冠状肺炎已成为全世界最为关注的社会焦点。全国14亿城乡人员流动“暂停”，停工停学。原本繁华的都市显得清冷；原本兴旺的市场变得惨淡；城乡交通阻断，被隔离居民无不存在信息、无聊等恐慌情绪。如何让社会“停工不失序”，如何让居民在防疫期间足不出户，且能获得高质量服务成为社会治理能力的一个重大考验。应急志愿者不顾生命安全积极参与新冠疫情的战斗，在满足社会需求、加强社会治理、维护社会和谐稳定中发挥着重要作用。不完全统计，全国参与疫情的志愿者超过3亿人次，参与的志愿服务组织约1.2万家。在抗击新冠肺炎疫情的关键时期，志愿者们秉承着奉献、友爱、互助、进步的宗旨，在城乡各个角落演绎着“赠人玫瑰、手留余香”的感人故事。但在志愿服务过程中，也出现了诸如志愿者组织与政府协作不充分、志愿者热心“过度”、组织化程度不高、专业化程度弱及服务“越位”或“缺位”等服务无序短板，影响了应急志愿服务的服务实效。就此而言，探索应急志愿者的运行特点，特别是“位”和“为”的边界问题有利于进一步推进应急志愿服务的良性发展。

一、疫情应对中应急志愿服务的“为”及其共性问题

应急救援志愿不同于普通志愿服务，特指在重大突发事件中不计任何回报、利用自己的空余时间为所需要的人提供应急救援和抢险救助服务的行为。从广泛的调研看，这次新冠肺炎疫情应对成就显著，但共性问题也明显。

（一）整合效应有限

多层次动员保障了志愿服务人员数量和质量，但整合效应没有得到有效发挥这次疫情应急志愿者的动员方式主要有组织动员、媒体动员、参与动员三种形式。组织动员主要是由政府发动，其特点是公信力强、组织化程度高，志愿服务认同度高，志愿者素质高；媒体动员特点是扩散范围广，人员来源广且积极性大；参与动员专业性强，主动性高、群体归属感强。特别是有序化的党员动员保证了高素质的志愿服务队伍。这次抗疫中大量党员志愿者用初心践行使命，用担当扛起责任、冲锋一线的“领头雁”效应，切实增强了社会参与应急管理工作的积极性和联防联控疫情的合力，提升了紧急救援专业化处置水平和全民公共安全意识，从而推动了社会应急能力的提升。党建引领作用和党员先锋作用的充分发挥，不仅是战胜疫情的法宝，同时赢得了民心。

动员中的共性问题主要体现为四个方面：其一，党政机关和基层社区等动员主体存在着有效整合问题。最典型的是将志愿服务任务层层分配，容易产生“要我参与”而非“我要参与”的思想，志愿者缺乏参与的积极性与主动性，在志愿服务过程中会产生消极或敷衍的现象；其二，志愿服务存在着功利化和应景性问题。疫情志愿者是一个高度风险的工作，也是专业性很强的工作，由于志愿者各项能力，如沟通能力、协调能力、合作能力等不一定达到上述要求，导致应对突发事件、复杂局面的能力较弱，对志愿服务的标准化亦缺乏了解。导致为服务而服务的情况；其三，动员方式上存在着媒体使用不当及激励机制不健全问题。如志愿精神的宣传不到位。志愿精神是志愿服务活动存在的道德基础，是志愿服务得以蓬勃发展的基石。动员主体往往更加关心如何将动员客体吸引到志愿服务活动中来，而并未将志愿精神的宣传摆到重要位置，导致动员客体对志愿精神的内涵没能深刻理解，更谈不上内化；其四，动员环境上存在着法制化程度低及社会认同度低的问题。志愿服务提供者的责任与义务没有明确的规定，在志愿服务过程中，容易受到不公正的待遇，挫伤了志愿者的积极性。

（二）效应临时化短期化

这次疫情志愿者的招募方式主要有政府招募、社区招募、社团招募和个人主动参与四种。政府招募主要是行政命令，大部分是机关人员，特点是人员稳定，执行力强；社区招募是本社区居民，责任感强；社团招募主要是机构运作，专业性强；个人主动参与特点是参与感强，热情高。多样的招募方式有效保证了卫生防疫、应急救援、心理服务、亲情陪伴、后勤保障、新媒体宣传等岗位的人员需求。招募方式多样广泛满足了志愿者的参与热情，但临时化短期化效应明显

其共性问题只要体现为三点：其一，宏观社会层面上志愿者招募短期效应较强，忽视长期规划与效应；宣传力度和范围不足。最典型的是有些部门将志愿者当做免费劳动力，而不是当做社会文明发展水平的一个体现，缺乏志愿服务精神的渗透；其二，中观组织层面党团牵头的责任过重，社会化组织程度有待提升。党团组织相对于民间公益性组织而言，具备绝对的权威性与号召力，但无可避免地带上了行政色彩，自上而下的官僚性、指令性很容易便造成纯粹志愿精神的缺失或减弱，违背了志愿者志愿服务的初衷；其三，从微观层面来看，志愿者招募工作中存在着志愿者岗位与申请人个人意愿不匹配，从而影响了志愿者的工作积极性和个人主观能动性的充分发挥。普通型岗位上往往“僧多粥少”，而专业型岗位上人才资源严重缺乏。另外，未能根据志愿者申请人的个人兴趣与特长来安排志愿服务岗位，从而影响了志愿者的服务热情的现象也较为普遍。

（三）培训专业性不足

从志愿者能力培训看，有采用自学与面授相结合、课堂讲授与实地训练相结合、网上学习与线下学习相结合、集中培训与分散培训相结合、自主培训与组织统一培训相结合的多元培训方式。这是2008年以后各级政府痛定思痛的结果，政府积极引导、组织志愿服务参与应急管理救援演练和专业培训，定期举行应急处置实战演练，定期组织不同类型的专业培训，并实行培训证书检测制度，在这次大疫中得到检验。

但也有一些培训理念和培训方式的问题。主要体现为三点：其一，培训面太窄，大部分缺乏专业性；有些培训流于形式。最典型的是干中学，风险性估计不足；其二，志愿者培训缺乏必要的政策保障和机构保障。存在重使用、轻支持，重付出、轻资助的现象，使得志愿者组织缺乏可持续发展能力，志愿组织项目的社会效益受到了一定的制约。特别是志愿者组织的日常管理、人员培训、项目策划缺乏必要的经费、场所等物资支持，严重制约其服务水平、服务能力的提高；其三，志愿者培训短期行为明显。先天发展的不良以及后天受到环境制度的制约，导致了应急志愿者组织目标模糊，同时，由于社会缺乏对志愿者组织事业长期发展的支持，使得志愿者组织的领导和成员较多考虑短期的服务效果，而不愿意考虑长期的服务计划，营造声势、争取资源成为许多志愿者组织惯常采用的方式。

（四）指挥调度的紊乱性

应急志愿服务的时间高度紧迫性、任务艰巨性和岗位危险性特性要求指挥调度必须有系统性，包含了高效的现场协作系统、灵敏的现场指挥管理系统、及时的现场反馈系统、良性的现场监督系统和有效的应急响应系统。客观而论，疫情志愿服务管理部门在一定程度上能够结合志愿者本身的兴趣、特长、性格等因素进行了岗位配置与志愿者使用，包括岗位、时间、工作量等，基本满足“以活动为中心，以现场为基础，以原生单位为保障”的指挥原则志愿服务的指挥调度能够基本满足“以活动为中心，以现场为基础，以原生单位为保障”的指挥原则，但也有紊乱性问题。

其实践性问题主要体现为志愿者管理科层制结构不够。一个完整的系统根据不同的职能小组至少可以分为信息组、工作组、联络组、后勤组、反馈组等科层制结构。每一个职能小组都需要有一个总的管理者，行使组织管理的职能，可以统一调配各个功能小组。如此，在现场可以快速并且高效地协调各小组的工作，包括时间、地点和志愿者的数量。但从志愿服务的现场运作来看，组织结构弹性不够，管理错位和越位的问题突出。

（五）激励报账体制不健全

从疫情应急志愿服务实践看，其服务动机大致为责任奉献导向型、发展奉献导向型、快乐奉献导向型，而与此对应，各地的激励机制大致体现为责任荣誉型激励机制、自我发展型激励机制、自我愉悦性激励机制。各地都出台了很多建设性的政策。如宁波市从2017年起，每年统一为全市注册志愿者购买人身意外伤害综合保险，2020年2月又首次把传染病纳入保险项目，把所有防疫志愿者纳入保险对象，增加了志愿者因感染新冠病毒肺炎死亡赔偿50万元的新内容；宁波市志愿者协会还与市征信系统、省青年信用体系实现“无缝对接”，为广大注册志愿者打造了一个有效的信用激励。各地也在精神上给予激励，例如授予各项荣誉称号、树立志愿者典型、积极宣传应急志愿者事迹等。这些措施增强了志愿者的认同感和归属感，激发了志愿者的荣誉感和积极性。在一定程度上满足了应急志愿者价值层面的需求，帮助应急志愿者发展价值型动机，保证应急志愿者自律思维的促成。

综观各地的激励措施，发现有一些共性问题，体现为三点：其一，志愿者考评办法和反哺机制不够。如绩效考评机制未能制定合理的考评标准，未能将考核的标准进行量化，也缺乏科学的考评方法；其二，志愿服务活动的待遇保障体制不健全。从依托政府资助的角度出发，没有将志愿服务纳入到公共财政预算之中，也没有从而无法建立起志愿服务专项基金，保证志愿服务活动的资金顺畅周转；其三，志愿服务团队精神建设不够。碎片化的志愿服务导致志愿服务组织无法有效培养志愿者共同的信念和一致价值观，无法培育志愿者强烈的组织归属感和主人翁责任感，也无法鼓励志愿者提高自己的技能以保证他们能够以自己独特优势和互补性的技能积极、主动、创造性地为实现团队的共同目标而努力。

瑕不掩瑜，应急志愿者的成就值得充分肯定，其问题的发生既有历史的原因，更多是现实的环境制约导致的。其中应急志愿服务的定位问题是一个重要因素。

二、应急志愿服务“位”的确立及其实践机制的完善

“位”和“为”的关系富有哲理，其中充满了唯物论和辩证法的味道。是“先有为才有位”还是“先有位才有为”历来争论不休。于应急志愿服务而言，定位的准确性直接关乎着其运行方式、运行机制和建设的思路。上述志愿服务产生的诸多实践问题正是由于志愿服务的定位不准导致的。

（一）应急志愿服务是疫情应对工作的调和剂

应急志愿服务是志愿服务在突发事件应对中的特殊形态，针对突发事件的突然性、发展的不确定性、危害的严重性和公共性、时间的紧迫性而必须有特殊的定位。

其主要“位”是在政府不擅长、不到位或需要社会参与的领域，应急志愿者、志愿服务组织发挥其灵活、非强制、更具亲和力等优势，完成沟通官方与民间关系、传达国家法律与政策精神、缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾及整合、放大社会资源等工作。2020年2月23日，习近平总书记在新冠肺炎疫情防控和经济社会发展部署会议上强调“支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持和保障支持等服务”，是政府工作的补充，是政府领导下的全社会应急机制的重要组成部分和重要基础因素，这是应急志愿服务的准确定位。

基于我国“集中力量办大事”的制度特点，身负法定职责、掌控极多资源且有不忘初心使命的政府机关，面对巨大灾害、灾难的“大事”之际，不容置疑要积极履行救援职责，且有责任、有能力积极领导社会力量共同参与，成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥。政府可以提供资源，但是它不可能提供更具体的服务，诸如遭受灾害的人群的心理康复、社会关系的重建等等，而志愿组织可以满足这样的要求。就此而言，志愿服务是在政府构建的良好秩序中发挥作用，是政府工作的重要补充。

（二）应急志愿服务是一项专业化程度很高的服务

由于疫情病毒的特殊性导致应急志愿者必须具备专业的知识技能、充沛的体力体能、良好的心理素质和强大的心理承受能力以及整个救援团队的协调和配合，否则就可能会危及志愿者自身和救援对象的生命安全。

志愿服务专业化的欠缺是这次疫情救灾中比较突出的问题，受到广泛关注。虽然大量的应急志愿者肩负起小区测体温、查看进出门证件、指导办理出入证及指导扫码任务，特别在科普宣教方面，应急志愿者为群众培训基本的自救互救知识，普及紧急救护技能，提高群众安全意识方面做了大量工作，增强了民众自救互救能力，提高了基层民众公共安全意识，从而推动了社会应急能力的提升。但也要看到，大量志愿者的主要动力是热情。虽然精神可嘉，但缺乏专业救助能力，更有一些志愿者缺乏救援知识和自身生存能力，反而需要他人救助，徒增地方政府的工作压力。

就此而言，与常态下的志愿服务相比，专业高效是应急志愿服务应予遵循的重要原则。应急志愿服务应以定向的精英化招募为主、广泛的社会招募为辅的招募方式高效率地获得专业志愿者资源。在招募工作中搭建起多元主体的长期合作机制，通过专业分工来让专业的人负责专业的工作，通过制度合作使得整体的志愿服务工作高效、专业、有序开展。同时需要扎实推进志愿服务从碎片化、低质化、同质化、临时化向系统化、岗位化、专业化、常态化转变，使志愿服务逐步成为社会治理和公共服务的重要力量。

（三）应急志愿服务是一项应力性很强的服务

由于应急的特别要求，应急志愿服务应当在突发事件发生地政府应急管理机构统一指挥、安排和管理下，井然有序地开展应急服务活动。其应对能力体现为健全的应急制度、有效的组织化动员机制、一定的专业技能和严密的科层体系，这是应急志愿服务与常态下志愿服务最大的不同，也是有效开展应急志愿服务的最基本要求。志愿者开展组织化的应急志愿服务，与自发的个人志愿者提供服务相比具有以下优势：第一，有组织的志愿服务更有利于救援的有序化。在抢险救灾过程中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更能发挥实效性；第二，有组织的应急志愿服务有利于保障受援群众的人身财产安全和社会秩序，有助于防范居心不良者以志愿服务为名而行非法行为之实；第三，非组织的单个志愿者救援容易导致权利义务关系的界定和补救发生困难。组织化是应急志愿服务应力发挥的基础保障。

就此而言，需要加强志愿者的日常管理和专业培训，促使志愿服务长期化、有序化、专业化、固定化；需要进一步在全社会进行志愿组织培育，进行志愿者管理制度建设，提升志愿者素质，这有利于提升志愿服务能力。如在设计合理的培训计划中需要加强标准化和普遍性要求，即要求志愿者组织要具备制定计划的正式规则，培训计划也必须适应不同的志愿者工作岗位、不同的志愿者培训需要的是有效性，制定培训计划时一定要以培训需求分析和评估的结果为基础，针对志愿者岗位工作，以现有资源为限度，这样才能保证计划能够落到实处，达到预期的效果。

（四）应急志愿者是自律性较强的群体

疫情应急服务是一个严密的协作管理体系，包括人员调度、物力调度、信息调度等都对志愿者提出了他律要求。自律是相对于他律而言的，是指个人只能自觉满足组织内部自上而下的调配，并自觉自我约束、自我调整，为自己确立行动的准则，并自愿遵守。一般而言，他律靠制度约束，自律靠激发产生。

因为大部分应急志愿者是是“关系在单位、活动在区域、奉献在社会”复合型生活状态的体现者，是“自我与他人”之间的温度供给者,他们的“热情”应该更多被外在的激励措施、考评细则等所激发。如根据情况可颁发志愿者纪念证书、根据服务时间和贡献，颁发志愿者纪念证书和进行优秀志愿者表彰，授予志愿者志愿服务勋章、设立志愿服务基金，对遇到特殊困难的志愿者的进行救助、将单位评优与志愿服务时间与质量进行有机结合等反哺措施。但也要防止出现因过度的正面宣传引发部分志愿者“为志愿而志愿”的问题，避免出现形式主义的“志愿服务”和荣誉追逐的志愿行为消解志愿服务的高尚公信力。

总之，应急志愿者队伍建设在我国已经取得了实质性进步，但通过这次的新冠肺炎疫情实践来看，志愿者应急的“专业属性”、精细化管理制度、组织化的动员体系和实效性的服务能力等与应急事件的处理要求之间仍然有较大的差距，需要进一步准确认知应急志愿者的“位”和“为”，才能完成应急志愿服务体系建设的突破和变革。