三治融合视域下村规民约建设：目标、症结与出路

顾秀文 张 波

（江苏师范大学法学院 江苏 徐州221100）

一、村规民约制度性质的理论辨析

关于村规民约制度性质的界定，学者大致存在软法论、硬法论和契约论三种观点。软法论者认为，村规民约具有软法的属性。“村规民约作为村民共同意志的载体，它在不违背国家法律法规规章的前提下，由村民共同参与协商制定而成，反映了公共治理模式中的辅助性原则，是一种柔性治理。”[1]持硬法论的学者认为，无论是村规民约的产生程序，还是村规民约对村民行为的规制，甚至是村规民约对村民的制裁，都体现了“法”的属性及效力，并承担了一定的行政职能，是一种硬法的延伸。契约论者[2]认为，村规民约是基于村民的合意产生的，与行业规范、公司章程类似，是一种民事契约。实际上，行业规范、公司章程等，也是广义软法论重要组成部分，因其强调合意性，而独立为契约论。

综上所述，学界对于村规民约制度性质的探讨主要集中于软法论与硬法论的分野，并且各有其合理性。之所以会出现软法论与硬法论的分歧，究其本质，是学者们的研究角度不同，即规范主义法学的视角以及法社会学视角的不同，而产生的对村规民约的认知差异。

（一）规范主义法学视角的村规民约

从规范主义法学的视角出发，当前的村规民约，无论是制度内容，还是实施效力，都与硬法，也即国家制定的法律法规，存在一定的差异，但是，随着村规民约的规范化发展，其行文载体、条款设置也都逐步趋于硬法化。规范法学派的奠基者凯尔森，认为“法律是一种强制性命令，是国家制定并具有效力的，以国家强制力制裁保证实施的实在法规范。”[3](P5-19)因此，基于凯尔森的立场，硬法是独立的、规范的科学制度体系，其不受意识形态、政治力量等因素的干扰，并受国家强制力保障，具有普适性与规范性。而就适用对象而言，村规民约是基于村民内部合意，结合本村具体情况而自行制定的自治性规则，是加强乡村内部治理的规范依据，这也决定了村规民约的强制力，主要是依靠村民内部的舆论压力，而非由国家强制力支撑，并且，村规民约所体现的是乡村内部村民的意志，而非代表国家人民的普遍意志。出于以上学理视角的考察，村规民约着实不同于传统意义上的硬法。

然而，随着现代乡村治理中法治思维的运用，村规民约也逐渐呈现出硬法化的趋势，主要体现于以下几个方面：其一，村规民约的内容结构愈加分明。村规民约体系主体包括乡村组织结构、财产保护、治安管理、婚姻家庭、山林土地、纠纷解决、防火安全和水电交通等方面，对村民的行为活动作出了详细的规定。村规民约的条款设置、行文载体与国家法律呈现出一定的相似性。其二，村规民约的强制力不再仅仅局限于依靠乡村舆论，而是与国家强制力相衔接，由国家强制力间接支撑。村规民约的遵守与否，并非可以由村民自主选择，而是一种被强制要求落实的刚性规则。此外，对于村民违法行为的制裁，村规民约也作出了与国家法律相对标的惩处规定，譬如：盗窃情节严重的，除接受村规民约的处罚，仍需移送法律程序处理，给予其外部的强制力保障。其三，村规民约日益规范化。为进一步整治村规民约，充分发挥村规民约对于乡村治理的重要作用，国家相继以《村民委员会组织法》《村民委员会自治法》《村民委员会选举法》等法律，以及《关于实施乡村振兴战略的意见》《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》等文件，对村规民约的制定程序、体系内容、表达方式等进行了规定，使其呈现出一种规范化的发展趋势。

（二）法社会学视角的村规民约

从法社会学的视角出发，村规民约并非由国家权力机关制定，却对乡村社会起着支配作用，是一种“活的法律”，属于典型的软法规范。欧根·埃利希，作为法社会学派的创始人，对规范主义法学的观点提出反驳，认为法不仅仅局限于国家立法机关的制定法，在社会团体内部也存在调整其内部关系的“活法”，并基于法社会学理论，指出“‘活法’就不属于制定法，也不属于法条中所确定的规则，而是一种社会性、民间性规范，对社会生活起事实的调整与支配作用。”[4](P545)在埃利希看来，各个社会组织、民间团体都可以自行制定保障其内在秩序的行为准则，而这些准则便称为“活法”。“活法”可以是只调整单一法律关系的规则，也可以是调整多重法律关系的规则，一般以政策、制度等形式呈现，并在事实上起到一定的规制作用，例如公司章程、行业规范等。由此可见，国家法律并非是能够支配、调整各类社会关系的唯一规则，正如马克斯·韦伯所言，其“将法视为一种社会化的产物，而非专属于国家或统治者，并认为所有的规范都必将被运用于社会中，所以应当从社会组织、社会行为乃至社会本身去探求法的真谛”[5](P38)。

村规民约，由民间自发制定，调整特定的社会关系，是“活的法律”的一种，因此，应当属于软法的范畴。国家法律的调整对象，是各类主体之间的法律关系，而特定法律所调整的，则是某一特定社会关系中自然人、法人和其他组织之间的行为活动。村规民约的调整对象是乡村主体之间的关系以及村务关系，具体规范村民的行为活动和村集体组织的工作建构。恰如自治条例、单行条例调整自治区成员的关系、党内法规调整党员关系一样，村规民约所调整的乡村主体之间的关系以及村务关系，并未超越普遍意义上社会关系的范畴。“从功能上看，传统的‘村规民约’作为法国社会学家涂尔干所说的‘集体意识’维系了地方社会内部的整合和基本的社会生活秩序”[6]，具有强大的乡村凝聚力，为乡村治理奠定了良好的基础。

综上所述，村规民约既具有软法的属性，又具有硬法的属性，因而，具有一定的特殊性。单纯的软法论或者硬法论，都不能全面解释村规民约的性质。虽然学界对于村规民约的制度性质有所争议，但是对于村规民约在乡村治理中所发挥的作用，则是毋庸置疑的。村规民约镶嵌于乡村治理体系之中，是国家治理的制度体系的重要组成部分，对于促进乡村振兴、三治融合、深化改革等乡村建设，具有广泛而深远的作用。

二、村规民约构建的目标定位：良法善治

村规民约是国家推进乡村振兴战略，推动乡村自治、法治、德治——三治融合的顶层设计，无论村规民约的制度性质如何，其作为乡村治理的规则依据，良法善治都将是其制定、适用、运行的最终目标。亚里士多德曾指出，“良法就是大家所服从的法律应当制定得良好”[7](P199)，由此可知，乡村治理中的良法，也即制定良好的村规民约，是塑造行之有效的乡村治理体系的理论前提。村规民约的构建，应以良法善治为目标，作为其不断完善的出发点与落脚点。具体而言，村规民约需要秉承良好的道德传统，弘扬并遵循基层民主制度，与国家法律法规相衔接，规范、健全其治理依据，避免出现治理的真空地带。与此同时，村规民约需注重其与国家法律之间的协同衔接，提升乡村法治体系的科学化；更新立规理念、立规事项，推动乡村治理体系的现代化；统一行文载体、整治修订程序，促进村规民约构建的规范化；借助于国家强制力，与国家法律形成制度合力，增强依照规约治村的实效化；运用法治思维，保护合法权益，推动乡村内部治理的法治化。

作为国家治理乡村的制度依据，村规民约根据乡村内部的不同情况、不同习俗、不同文化，因地制宜地确立了一套治理规则，规范了乡村集体组织的工作行为以及村民活动，在国家法律框架之下，对其予以细化，是对依法治国理念的深化。村规民约与国家法律相互补充、相互促进，共同构成了乡村治理的“善治轨道”，“这种治理规则的多样性，保障了各个治理系统内部的治理自洽性”[8]。推进乡村振兴战略，如何使村规民约起到指引、驱动作用，关键就在于不偏离良法善治的治理轨道，并将这一目标贯彻至村规民约制定、落实的全过程，以增强村规民约的规范性与实效性。

三、村规民约建设的症结所在

当前，村规民约尚处在规范化建设的初期，仍存在与国家法律法规的协同程度不高、对村民美好生活向往的回应不足、对基层民主及村民权利保障不力、制定命名及条款内容的规范性不强、有效落实的强制力保障措施不够等问题，须进一步在实践中以良法善治为目标，予以完善。

（一）村规民约与法律法规的协同程度不高

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第十条规定，村规民约的制定，应当在遵循宪法、国家法律、政策的前提下，按照法定程序进行，不得与国家法律、大政方针相悖。然而，当前，村规民约中与国家法律相互抵触、相互冲突的现象仍然存在，这在一定程度上削弱了国家法律的权威。譬如，贵州省魁胆村的《魁胆村酒席操办公约》规定：违规举办酒席的，罚款500元。广西融水苗族的《拉庄屯村规民约》规定：牲畜损坏财物的，罚款500—1000元。而《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十条、第十一条规定，行政处罚中，罚款的种类、幅度设定，须由行政法规、地方性法规予以规定，此外，如公民对罚款提出异议，可以通过行政复议、行政诉讼等救济渠道，保护自身的合法权益，并对公权力进行制约。对比《行政处罚法》，村规民约是否有权设定罚款的处罚种类，以及罚款的幅度如何确定、罚款的款项如何处理、处罚不服如何救济等问题，二者都存在不一致的规定。

（二）村规民约对村民美好生活向往的回应不足

村规民约是村民描绘的其向往的美好生活的蓝图，是村民对于新时代乡村建设的憧憬，因此，村规民约的“内容应更多回答和解决乡村治理之需，应该与村民生活息息相关”[9]。从功利主义的角度出发，满足村民对于美好生活的向往，就是实现村民利益的最大化；从法经济学的角度出发，满足村民对于美好生活的向往，就是以较低的治理成本，实现治理效益的最大化，这是乡村治理的最终目标。村民对于美好生活的向往也体现在对于美好制度的向往方面，反映村民需要的村规民约正是美好制度的重要组成部分之一。实质上，村规民约就是治理成本的制度化表现形式，以村规民约确定治理轨道，确保乡村治理的高效运转，进而达到乡村治理效益的最大化。

然而，就当前的村规民约建设而言，其对于村民美好生活向往的回应还不充分，部分领域甚至出现规制空白，村规民约的制定、完善具有滞后性，例如，村规民约的制度建设与村民生活的实践需要不相适应。村规民约对于乡村治理起到统筹全局的作用，乡村的组织结构、财产保护、纠纷解决等都是涉及村民切身利益的领域，而实践中，村规民约往往避重就轻，多为宏观架构的重述，缺乏具有针对性的解决问题的规约。

（三）村规民约对基层民主及村民权利保障不力

纵观村规民约的历史变迁，可以发现，一直以来，村规民约多以确认村民义务为其建构理念，不断要求村民遵循公序良俗、恪守乡村纪律、形成良好风尚等，在确认村民义务的同时，村规民约对于村民权利的保障却鲜少规定。当前，对于村民权利的保护，主要依赖于《村民委员会组织法》，权利的种类，也仅仅局限于知情权、参与权，村民行使这两项权利的途径，主要集中于村规民约的制定和实施阶段。而就制定阶段而言，村规民约的制定权往往集中于乡村少数德高望重的前辈手中，村民的参与度、知情度都较低，违背了基层民主的初衷。由于村规民约的制定时间大多较早，且不能及时更新，具有滞后性，所以，对于村民仅有的知情权、参与权也规定得较为粗糙，可操作性不强，形同虚设，其中，对于乡村中外嫁女的权利侵害尤为严重。传统的村规民约多规定，外嫁女不再享有本村的任何权利，而对于嫁入村而言，也并未将其纳入权利保护的主体范围，因此，无形之间，村规民约成为一部分人侵害另一部分人合法权益的“伪依据”，与法治现代化的潮流不相吻合。

（四）村规民约的制定命名及条款内容规范性不强

村规民约的规范性不强，主要体现在两个方面，一方面是村规民约的制定命名，不具有统一性、协调性，而具有随意性，这在一定程度上弱化了村规民约的效力、权威。各民族、各地区为对乡村进行有效治理，因地制宜出台了众多以“决定”“办法”“通知”命名，实为村规民约的文件。而根据国务院办公厅发布的《党政机关公文处理工作条例》的有关规定，“决定”“办法”“通知”的使用各有其特定事项，甚至是一种对文件效力等级的定位，而村规民约的恣意使用，打乱了既定规则效力秩序。另一方面，村规民约的条款内容的表述欠缺规范性。制度政策的表述主要分为两种形式，一是段落式，侧重于说理，表达权威机关的态度、观点；二是条款式，侧重于规范，为民众提供明确的行为指引。村规民约作为乡村治理的基层设计，其规范性和可操作性要强于国家政策，因而，更适宜于条款式的呈现形式。然而，当前由于部分村规民约制定时间较早，仍然袭用段落式的表述，长此以往，容易与国家政策相混淆，减弱村规民约的规范性。

（五）村规民约有效落实的强制力保障措施不够

现阶段，村规民约的落实与保障，主要是依靠其内部强制力，“表现为社会的道德评价的降低和一定的物质利益损失，即违反村规民约者承受精神和物质的减损，从而约束其行为”[10]。这也导致村规民约的强制力较弱，制度的实效性大打折扣，究其原因，是村规民约的操作性不强和配套制度建设不足导致的。

对村民行为模式进行规制的基础性村规民约，是村规民约体系的主体性内容。然而，实际上，大量的基础性村规民约所包涵的都是倡导性的制度内容，大多只规定了村民行为的假定模式和目标要求，缺少对于村民行为后果的制裁性规定，更谈不上落实问责了。除此之外，有的村规民约对于问责条款规定得比较笼统概括，而有的村规民约压根儿就没有规定问责条款，行为模式体系的构成要件不完备，可操作性不强。部分基础性村规民约的条款设定模糊，缺乏强制力保障的配套制度。村规民约中，包涵诸多“视情况、适当、必要措施”等模棱两可的表述，而相应的精细化的实施细则却制定不到位，以致舆论压力和少量的财产损失成为了规制村民行为的主要措施，削弱了村规民约的乡土权威。

四、三治融合视域下村规民约建设的出路选择

（一）村规民约建设应以自治法治德治融合为指导

推进村规民约的建设，首先必须要有统筹全局、科学正确的理论作为行动指导。“中共十九大报告中明确提出了我国农村基础治理需要融合‘自治、法治、德治’多元联动，形成共建共享共治的乡村治理格局”[11]，为新时代乡村治理体系建设指明了努力的方向。2020年2月，中央一号文件再次重申了要“健全村规民约”“扎实开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的重大命题，进一步强调了三治融合对于乡村治理的重要作用，为村规民约的发展提出了极具建设性的要求。

（二）村规民约建设应服务于乡村振兴战略的实施

村规民约的建设是助推乡村治理能力现代化，并直接服务于建设新农村、推进乡村振兴战略实施的一项体系化、规范化的制度实践。要科学提升乡村治理能力现代化水平，其关键在于促进村规民约同新时代乡村治理的现实需要相契合，以发挥村规民约对于乡村治理的指引作用。村集体组织作为村规民约的具体制定、实施机关，强调村规民约的指引作用，也即强调村集体组织的领导能力建设。因此，为进一步提升村集体组织的领导能力，必须对村集体组织作出的各项治理决策、治理部署，以及对村民行为的制裁等权力予以确认和制约，通过长效性的规约制度，对村集体组织的领导进行规范化调整，以确保村集体组织的领导始终行走于善治的轨道之上。为此，应持续推动村规民约的建设与新农村建设的现实需要相对接，使村规民约充分发挥其指导、促进、保障作用，实现新农村的法治化建设。与此同时，村规民约也要适应时代和乡村内部情况的变化，紧密围绕着弘扬善良美德、保护村民合法权益、促进乡村全方位发展等核心要义，及时废除陈规陋习，更新规约内容，提升村规民约的现代化、实效化水平。如此“完善村规民约的制定与实施有利于提高村民自治能力与水平、完善法治建设、增强道德底蕴，最终实现乡村振兴伟大战略”[12]。

（三）村规民约建设应与国家的法律法规协同衔接

村规民约与国家法律相衔接，将有利于保障村规民约的合法性、填补国家法律对于乡村治理制度的空缺、清除村规民约中不合时宜的制度，全方位、多层次地实现乡村法治。推进村规民约建设与国家法律法规协同衔接，首先，需要建立起村规民约的合法性审查机制。村规民约，并非是独立于国家法律而另建的一套乡村治理制度，而是在法律框架下，对抽象、宏观的法律法规的细化。因此，需要在各地方人民代表大会之下，建立起对村规民约的合法性审查机制，审查其是否存在与法律法规相冲突、相矛盾、相抵触的内容款项。对于报送审查的村规民约中存在的与法律法规不协调的内容，合法性审查机制应予以告知并提出修改建议，以确保村规民约不逾越法律的轨道。其次，增强立法机关与村规民约制定机关之间的沟通。一方面，国家法律体系的建设，从制定程序、落实保障到修订更新，都已相对成熟，而村规民约虽已长期存在，但是却缺乏体系化建设。增强立法机关与村规民约制定机关之间的沟通，有助于立法、立规经验的交流，促使村规民约的建设更加规范化。另一方面，增强立法机关与村规民约制定机关之间的沟通，有助于将二者的制度冲突、制度重叠排查于早期，以保障法律法规、村规民约的确定性，提升其公信力，避免造成立法资源的浪费。最后，根据国家法律的发展，定期清理、更新村规民约。自2018年中央一号文件提出移风易俗开始，中央已连续三年开展相关的村规民约整治工作。定期清理村规民约，将有助于村规民约对标国家法律，祛除不符合法治发展的陈规陋习。

（四）村规民约建设应契合村民对美好生活的需要

村规民约是满足村民对于美好生活需要的制度保证，也是实现新时代乡村善治的重要抓手。村民对于美好生活的定义，归结起来，即德治传承美德、自治实现民主、法治保障秩序。村民的美好生活离不开德治。村规民约生长在传统的乡土社会，受到伦理道德的浸养，虽然国家法律对人们的行为已经以强制力为保障进行了规制，但是村民们对村规民约的信仰形成的善良品德，才是维护乡村长久安定、创造美好生活的坚定基础。村民的美好生活也离不开自治。村规民约是村民自行协商、自行制定，以进行自我管理的制度规则，是基层民主的具体体现，也是村民切实行使民主权利、追求美好生活的重要方式。村民的美好生活更离不开法治。村规民约是深化法治的具体形式，是国家法律法规的延伸。村规民约细化了国家法律，填补了国家法律对于乡村治理的真空地带，为村民追求美好生活营造了良好的秩序氛围。村规民约作为德治、自治、法治的集中体现，应当将村民们对于美好生活的诉求作为其践行的根本目标。“善治始终嵌入在德治、自治和法治相结合的乡村治理实践中，它在确保乡村居民社会生活秩序良好运行的基础上，其最终目的在于尊重和实现乡村居民的各项社会权利，在于及时回应村民的现实诉求，使他们的社会生活更美好。”[13]

（五）村规民约应由义务确认型向权利保障型转变

村规民约不仅是村民行为义务的指南，更是村民权利保障的遵循。村规民约是对国家法律的细化和补充，村民不止要遵守国家法律规定，还要按照村规民约的具体标准，严格要求自己，履行相关义务。例如，广西省融水苗族村制定的《新平村村规民约》规定：盗窃他人瓜果蔬菜的，须赔偿损失，并处以罚款[14]；贵州省魁胆村制定的《魁胆村村规民约》规定：辱骂老人者，处以50—100元罚款[15]。村规民约在国家法律的基础上，对村民的行为提出了更高的要求，村民的义务更加明晰。当然，在确认村民义务的同时，村规民约也不能忘记其保障村民权利的初衷，需要进一步维护村民的相关权利。如规定基层民主的实现形式，保障村民对于村务的知情权、参与权等政治权利，有助于充分调动村民参与乡村治理的积极性，保证乡村治理决策的有效实施。就当前的村规民约建设而言，应当适当增加对于村民权利及其保障的配套性规定，扩充村民参与乡村治理的权利范围和种类，推进村规民约由义务确认型规范向权利保障型规范转变。