印度涉藏政策的历史演变与趋势

柳 树 张 帅

【内容提要】独立后70多年以来，印度政府的涉藏政策演变经历了分别以继承与发展英印政府西藏政策、直接干预、利用与克制为主要特征的三个阶段。透视各届印度政府的涉藏政策，其本质上既有对英国殖民时期西藏政策的“历史继承”，但更多则是基于对华战略与外交的“现实考量”。印度将西藏问题视为践行“印度中心论”的重要一环，在对华关系和地区事物中积极培育和运用“软实力”、“巧实力”和“硬实力”。一直以来，围绕十四世达赖喇嘛和藏南问题，印度将其作为中印边界谈判和对华外交策略的重要筹码，旨在攫取更多现实利益；但随着在印藏人等问题的突显，印度涉藏政策的“内向性”约束有所增加，而如何保持其涉藏政策的对华影响力构成未来印度涉藏政策的关键。

西藏问题涉及中国的核心利益，也一直是影响中印关系的一个极不稳定因素。(1)Subramanian Swamy, India’s China PerspectiveNew Delhi:Konark Publishers Pvt Ltd,2002),pp.39-98.中印之间的西藏问题成因纷繁复杂，本文认为，其根源不仅在于英国在南亚殖民体系的构建这一历史渊源，也在于独立后印度政府对待中国西藏的态度和立场。实际上，随着英国在南亚殖民体系的瓦解，以及新中国的成立和西藏的和平解放，源自英国殖民时期的所谓西藏问题在法理上理应已不复存在。但是，独立后的印度政府为攫取更多的非法权力和利益，企图继承英国“遗产”、践行“印度中心论”，打着所谓“西藏情结”的旗号，围绕十四世达赖喇嘛和中印边界等问题，继续完善和发展英国殖民时期的西藏政策，相继推出一系列印度版的涉藏政策，从而导致西藏问题延续至今，并成为影响当今中印关系的一个重要问题。

纵观印度涉藏政策的演变历程，西藏问题在很长一段时期内受中印整体关系的影响，反过来又制约中印关系的发展。近年来，随着中印关系的不断改善，西藏问题对两国关系的影响程度相对减弱，但是，西藏问题并不会由于中印关系的向好发展而彻底消失，印度仍会将其视为制衡中国的一张“牌”，西藏问题仍然是影响中印关系向前发展的一大挑战。本文将紧扣印度独立后涉藏政策的发展与变化与这一主线，以其涉藏政策发生重大变化为节点，梳理其演变历程，并在此基础上透视其本质，从而研判印度涉藏政策未来变化和发展趋势。这对中国处理中印关系及应对西藏问题带来的挑战，具有重要的现实和战略意义。

一、印度涉藏政策的演变历程

英国对南亚的殖民统治是西藏问题产生的历史根源，而独立后的印度政府又在此基础上继承、发展和完善了英国的西藏政策，打造出影响至今的印度版涉藏政策。根据印度政府在西藏问题立场上的重大变化，其涉藏政策的演变总体上可以分为三个阶段。

(一)继承与发展：印度涉藏政策的形成

第一阶段是从印度独立后，即20世纪40年代末期至50年代中期，这一阶段印度涉藏政策开始形成，其基本立场是把英国殖民版图视为历史遗产，企图继承英国在西藏的非法权益。

在新中国成立之前，印度就一直鼓动西藏噶厦以反共为名驱逐汉人，割断与中国中央政府的传统从属关系，并一直鼓吹中国对西藏只拥有“宗主权”而非主权。同时，印度在独立前夕，也向国际社会表明了其将继续坚持英国殖民时期对待西藏的态度和立场。1947年，尼赫鲁就以印度临时政府首脑的名义邀请西藏以主权国家的身份参加3月召开的一次非官方亚洲国家会议(ARC)，试图在所有的亚洲国家面前公开宣传西藏享有“独立”的政治地位。1948年11月，独立后的印度政府则通知西藏地方政府：“印度政府继承了英王陛下政府对西藏的权利和义务，并将恪守业已存在的各项条约；如果西藏不遵守英藏条约及印度对其权益的继承，印藏间现有一切交通往来即将断绝。”(2)L.L.Mehrotra,India’s Tibet Policy:An Appraisal And Options,New Delhi:Tibetan Parliamentary and Policy Research Centre,2000,p.7.

1950年，在中国人民解放军向西藏进军之际，印度政府内部便面临着在西藏议题上该采取何种具体立场和政策的选择。时任印度副总理兼内政部长的帕特尔(Sardar Vallabhbhai Parel)就致信尼赫鲁明确表示，面对中国人民解放军向西藏的进军，印度政府应该有一个具体的西藏政策。帕特尔在信中强调印度政府应当围绕西藏议题从战略高度谋划6个方面的内容，包括：中国军队对印度边境和国内安全的威胁、重新部署军力，尤其是考虑到保护可能引起争议的重要路线或地区、加强战备和国防、中国加入联合国相关组织的问题、印度驻江孜和拉萨商贸代表处的未来、涉及“麦克马洪线”的政策。(3)“Where Was India’s Tibet Policy,” Indian Defence Review, September 22, 2014, http://www.indiande fencereview.com/spotlights/where-was-indias-tibet-policy-i/.尽管随着帕特尔的逝世，这些设想和建议并未完全付诸实践，但这是印度官方第一次提出自己的涉藏政策。

于此同时，印度曾三次向中国提出照会，阻止中国军队进藏，并煽动西藏顽固分子将年仅17岁的达赖迁移亚东，策动其外逃。但是，基于中印两国现状以及对华外交整体上的考量，印度政府还是采取了相对友好的立场。时任印度驻华大使潘尼迦(Madhava Panikkar)表示：“中印两国应该携手共同应对来自西方的挑战，不应让西藏议题成为两国友谊的绊脚石。”(4)“Tibet:The Panikkar Factor,”Indian Defence Review,March 4,2011,http://www.indiande fencereview.com/news/tibet-the-panikkar-factor/0/.时任印度外交部副部长也在致印度驻锡金代表的信中表示：“印度要实现繁荣富强，并在亚洲乃至全球事物中发挥重要作用，不仅需要国际社会的团结，更要与周边国家保持友好关系。因此，不能采取通过支持西藏独立(无论西藏的历史与现状如何)来损害与中国之间关系的政策。”(5)Madhumita Das,Continuity And Change In India’s Early Tibet Policy: 1947 To 1960(Berlin: Südasien-Seminar der Humboldt-Universtät, 2018),p.169.尼赫鲁也认为，必须从现实和长远考虑对华政策。“中国将在很长一段时间内成为我们的近邻，而且我们将拥有一个漫长的共同边界。中国将拥有——至少在政治意义上的——整个西藏。”(6)Shadilya. Org, “Prime Minister Jawaharlal Nehru’s Note On China And Tibet 18th November 1950,” Shandilya.org, April 30, 2018, http://www.shandilya.org/preface/prime-minister-jawaharlal-nehrus-note-on-china-and-tibet-18th-november-1950/.基于此，印度一方面向中国表示抗议，并于1952年2月向中国提交《关于印度在西藏利益现状》的备忘录，要求维护驻拉萨使团、商业贸易、驻江孜武装卫队和朝圣等特权。但另一方面，经过中方反复的外交交涉，印度以中国方面尊重其在西藏商务代表等方面权益为前提条件，放弃了支持将西藏问题提交联合国讨论的呼吁。随后，1954年中印两国总理在“中印是兄弟”的友好氛围中又实现互访，并提出和平共处五项本原则，较为妥善地处理了涉及西藏的某些历史遗留问题，最终于1954年4月29日签署了《中印关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》。

总体来看，这一时期由于印度刚获独立以及新中国的成立，双方都有恢复和发展自身国民经济的现实需求。因此，对印度而言，建设和平友好的中印关系是两国关系的主流。但是在尼赫鲁看来，“友华”是一种情结，“友藏”也是一种情结。尤其是，尼赫鲁认为，中国对西藏只有宗主权而非主权，“我们渴望西藏应该保持自治，这一点至少保持了四十年，我们无意挑战或否定中国对西藏的宗主权。”(7)Jawaharlal Nehru,Jawaharlal Nehru’s Speech 1949-1953(London:Shambahala Publications,1962),p.173.实际上，这一表态奠定了之后历届印度政府涉藏政策的基础。同时，印度也在以实际行动捍卫英国的“遗产”。比如，朝鲜战争时期，印度就乘中国的安全受到严重威胁的机会，在中印边界东段大举向非法的“麦克马洪线”推进，特别是在1951年西藏和平解放前后，侵占了“麦克马洪线”以南的中国领土。这实际上是想借机造成既成事实，强迫中国接受非法的“麦克马洪线”。

(二)直接干预：公开插手西藏问题

第二阶段是从1959年到20世纪70年代末期。这一阶段印度对西藏问题的主要政策是公开渲染“西藏情结”，公开插手西藏问题，支持达赖喇嘛叛逃，企图通过直接利用西藏问题在领土争端上获利。

西藏的武装叛乱，刺激了印度深藏于内心深处的所谓“西藏情结”。同时，中印边界冲突的爆发又加速了这种情结的变异和扭曲。在舆论造势方面，1959年3月17日至5月4日，尼赫鲁在人民院连续八次发表关于西藏问题的讲话，将西藏局势称为“悲剧”，“同情”西藏农奴主，把农奴主的叛乱称之为“强烈的民族情绪”，强调印度对西藏所谓的“宗教和文化联系”与“感情”。(8)Jawaharlal Nehru,Selected Works Of Jawaharlal Nehru,Jawaharlal Nehru Memorial Fund,Vol.48,2013,pp.447-448.此外，一些印度政客还公然宣称西藏是一个独立的国家，要将西藏问题提交联合国。在实际行动上，1959年3月，达赖集团在拉萨发动武装叛乱，印度驻拉萨领事馆成为叛乱分子对外勾结、藏匿枪支和人员的特殊据点。4月18日，印度外交部散发事先准备好的《达赖喇嘛声明》，后来尼赫鲁亲往穆苏里(Musuri)会见达赖，同意予以其政治避难的待遇。与此同时，印度政府开始公开以难民身份首次接纳所谓的流亡藏人，并通过颁发居住许可证的形式赋予流亡藏人土地、房屋等特权。(9)Tunga Tarodi,Tibetans In Bylakuppe: Political And Legal Status And Settlement Experiences, Bangalore: The Institute for Social and Economic Change, 2011, p.6.1960年，印度将喜马偕尔邦的达兰萨拉划归达赖集团作为所谓流亡政府的所在地。1965年印度公然在联合国提出或支持涉及西藏问题的某些决议。

在此过程中，印度乘西藏发生叛乱之机，又向中国提出大片领土要求。1959年3月22日，尼赫鲁致信周恩来，正式向中国政府提出中印边界东段和西段的领土要求。在遭到拒绝后，印度与中国相继在边界地区爆发一系列武装冲突。

相较前一阶段，此阶段的印度涉藏政策以西藏叛乱为分水岭开始从幕后走向台前。打着“西藏情结”的旗号，以支持达赖集团为手段、以中印边界问题为平台，力图将“英国遗产”转化为现实利益。

(三)利用与克制：积极中带有保守

第三阶段是指1988年至今。较前一阶段而言，本阶段随着对华政策的调整和中印关系改善，印度逐渐放弃了公开插手西藏问题的做法，并最终承认西藏是中国领土的一部分。但是，印度并未完全放弃西藏问题，特别是经常利用达赖问题刺激中国，西藏问题仍是印度手中的重要筹码。因此，印度的涉藏政策开始由一项“外交政策”向一张攫取现实利益的“牌”转变：从中印关系大局出发，印度尽量不让西藏问题影响两国的合作，但需要的时候，仍然会偶尔动用这颗“棋子”。

1988年12月，时任印度总理拉吉夫·甘地(Rajiv Gandhi) 访华时表示，西藏是中国的自治区，印度政府不允许任何政治势力在印度从事有害中国和被视为干涉中国内政的政治活动。尽管这表明印度政府涉藏政策有所改变，但本质仍是尼赫鲁政府时期“宗主权”而非主权的延续。2003年，印度涉藏政策发生重大变化，时任印度总理瓦杰帕伊(Atal Bihari Vajpayee)访华期间，中印两国总理签署《中华人民共和国和印度共和国关系原则和全面合作的宣言》，其中印度首次在西藏问题上积极地明确表态，承认西藏自治区是中国领土的一部分。这是印度长期以来涉藏政策中“宗主权”而非主权原则的改变，辛格政府和莫迪政府都继承了这一立场。

尽管如此，在中印关系出现波折时，印度仍将西藏问题视为制衡中国的手段，(10)叶海林：《莫迪政府对华“问题外交”策略研究——兼论该视角下印度对“一带一路”倡议的态度》，《当代亚太》2017年第6期，第35页。开始不断聚焦于西藏问题中的具体议题。辛格政府时期，印度就一向将十四世达赖喇嘛在印度的活动作为和中国进行博弈的工具之一。莫迪上台后，在西藏问题上的攻击性和挑衅性明显强于辛格时期。2016年，印度在十四世达赖喇嘛和藏南问题上屡屡打破两国之间维持多年的管理，怂恿美国驻印度大使前往藏南，公开会见十四世达赖喇嘛。2017年4月，印度还高调允许十四世达赖喇嘛前往藏南。

综上所述，印度涉藏政策继承自英国殖民时期，成形于西藏和平解放之际， 1959年西藏叛乱是其涉藏政策的重大改变，上世纪80年代后期以来又开始回归，并对涉藏政策做出重大调整。暗中利用、公开干涉、审慎克制是60多年来印度涉藏政策的变化的主要特征。随着中印两国相对实力的变化以及总体关系的向好发展，印度涉藏政策日益表现出委婉和谨慎的发展态势。但是，从长远来看，印度不会根本抛弃其涉藏政策，只会围绕自身利益，不断地调整和完善。对印度而言，西藏问题是制衡中国发展的一张好牌。究其根源，这种难以割舍的心态在于印度涉藏政策的“历史继承”和“现实考量”的双重本质。

护理后，护理组患者PSSS评分（88.5±10.5）分，常规组PSSS评分（65.4±12.5）分，组间数据比较，差异具有统计学意义（t=10.398 0，P=0.000 0）。

二、印度涉藏政策的本质

如前文所述，印度涉藏政策既是一种历史继承，也是一种现实考量。因此，透视其本质，也表现出历史与现实的双重性。历史属性在于对英国“遗产”的继承，强调由“印度中心论”衍生出来的一系列心态、情结和地缘政治思想。然而，印度之所以如此重视西藏问题，其本质还在于现实属性，即通过西藏问题在中印关系当中实现自身利益的最大化。

(一)凭借“印度中心论”增强“实力”

英国在亚洲构建的殖民体系以及印度本身具备的地理位置是“印度中心论”产生的基础。20世纪初，英国在亚洲的殖民统治东起新加坡，西至亚丁港，北达伊朗、阿富汗和中国的西藏，南到印度洋岛国，而印度恰好处于这一广袤地区的中心位置。但是，需要强调的是，客观条件的具备并不意味着理论的必然产生，关键还在于印度政治精英大国主义思想的根深蒂固。尼赫鲁始终认为：“印度以它现在所处的地位，是不能在世界上扮演二等角色的。要么做一个有声有色的大国，要么就销声匿迹。中间地位不能引动我，我也不相信任何中间地位是可能的。”(11)Jawaharlal Nehru,The Discovery Of India(London: Oxford University Press,1985),p.56.因此，为达到这一根本目的，印度总是会从历史当中刻意地寻求某种与现实存在的必然联系。“印度中心论”便是这一逻辑的产物，其本质还是通过这套理论设计获取更多的“软实力”、“巧实力”和“硬实力”，而西藏问题正好是实现这一目的的有力抓手。

首先，宣扬“印度文化中心论”，在政治文化与历史文化上塑造“西藏情结”，获取“软实力”。一方面，古代印度只是一个地理概念，但是英国的殖民统治让印度形成了现代意义上的民族国家认同和边界理念。尼赫鲁认为，英国对印度殖民统治的积极作用是给了印度数千年来从未有过的东西，即一个在整个次大陆上握有绝对权力的政府、西方关于议会政府及个人自由的观念。而且由于它把英属印度改变成一个单一的国家，从而使印度具有了统一的观点，激发了印度民族主义的芽。(12)Jawaharlal Nehru,The Discovery of India(London: Oxford University Press,1985),p.53.换言之，尽管英国的某些遗产具有帝国主义色彩和不公平性，但却与印度实现“有声有色大国”的梦想所构建出的地缘安全观和地理范围要求相吻合，甚至可以说为之奠定了基础。推而言之，印度是大英帝国在南亚名正言顺的继承者。另一方面，印度在南亚以其独特的文化传统和底蕴形成了自己的文化辐射圈，即印度文化圈或梵文文化圈，诸多南亚国家也的确对其有着强烈的认同感。这也促使印度认为南亚在文化上属于自己的势力范围。而西藏的藏传佛教也源自印度，印度的种姓制度也对西藏带来深刻影响，(13)海蒂·菲耶尔德(Heidi Fjeld)认为，在1950年前，整个西藏社会的运作方式本质上就是一种种姓制度。参见Heidi Fjeld,Commoners And Nobles:Hereditary Divisions In Tibet,(Copenhagen:Nordic Institute of Asian Studies,2005),pp.1-2.西藏理所当然也属于其中一部分，并且是印度历史与文化遗产的骄傲。(14)Claude Arpi,“Cultural Relations Between India And Tibet:An Overview Of The Light From India,”The Quarterly Journal Of Astha Bharati,Vol.6,No.2,October 2004,https://www.asthabharati.org/Dia_Oct04/clau.htm.

其次，宣扬“印度地缘政治中心论”，继续将西藏打造为“缓冲区”，获取“巧实力”。从现实角度而言，20世纪50年代中印两国都是刚刚独立的人口大国，不仅拥有相似的国情，更面临着彼此之间的竞争。再加上两国边界问题悬而未决，印度自然而然产生了一种不安全的心理。因此，印度加紧推动“西藏独立”，不成功的情况下又拾起英国人的“缓冲国”、“战略边界”理论，力图将中国西藏纳入其防卫版图和政治影响范围。独立后的印度在一段时间内与西藏分裂主义分子保持联系，幻想使西藏成为一个隔离中国与印度非军事区。(15)吕昭义：《英帝国与中国西南边疆(1911-1947)》，中国藏学出版社，2001年，第15页。尼赫鲁为首的印度政治精英也多次强调，要把西藏变成苏联、中国与印度之间的“缓冲区”。“我们必须与西藏人，而且直接与西藏人打交道；我的意思是，西藏而不是尼泊尔必须成为我们竭力要建立的缓冲国。”(16)吕昭义：《英属印度与中国西南边疆》，中国社会科学出版社，1996年，第217页。尼赫鲁在1950年12月演讲时说：“长久以来，喜马拉雅山已经为我们提供了一个具有重大意义的疆界……我们不容许任何人跨越这道屏障，向这里渗透，因为它是印度安全的主要屏障。”(17)Lezlee Brown Halper,Stefan Halper,Tibet:An Unfinished Story(London:Oxford University Press,2014),p.292.总而言之，实现把西藏变为“缓冲区”的政策不仅为地缘政治学所规定，而且也是保证印度安全最经济的办法。(18)随新民：《中印关系研究：社会认知视角》，世界知识出版社，2007年，第265-266页。如同英国与俄国的博弈，在抗衡中国影响力的时候，印度凭借西藏也掌握了一个很好的“巧实力”。

最后，宣言“印度外交中心论”，打造印度版的南亚“门罗主义”，获取“硬实力”。独立前夕，尼赫鲁就已经萌生了“大印度联邦”的构想，其中地理范围包括了南亚次大陆地区的所有国家，以及中国的西藏和缅甸等。同时，尼赫鲁甚至还划出了“大印度”联邦的理想边界线，即克什米尔、尼泊尔、锡金、不丹和阿萨姆作为印度的内务防线，中国的西藏作为缓冲区，“麦克马洪线”则作为中印理想的边界线。尼赫鲁认为南亚次大陆是印度天然的势力范围，任何外部力量尤其是大国不可以干涉该地区的事务，因为这将不可避免的损害印度的政治利益，任何地区事务应该在印度的意志下得以处理。(19)李忠林：《印度的门罗主义评析》，《亚非纵横》2013年第4期，第15页。这种设想在英·甘地(Indira Gandhi)执政时期表现得尤为明显，她说：“非有必要，印度将不会干涉南亚地区任何国家的内政。但与此同时，也不能容忍来自外部大国的干涉。如果有的国家需要借助外部的力量来以应对内部危机，则应首先在地区内部(即向印度)寻求帮助。”(20)Sandy Gordon,India’s Rise To Power(New York:St.Martin’s Press,1995),p.269.为推行南亚版的“门罗主义”，印度实施的一项重要战略就是在其北部构筑防范中国的喜马拉雅山防线。自1949年以来，印度相继与不丹、锡金、尼泊尔签订了一系列条约。比如，1949年印度与不丹签订《印度—不丹友好条约》，获得了不丹的外交权，从而控制了不丹的对外关系。通过这些条约，印度逐渐加强了对北部邻国的控制，从而构筑了一道针对中国的“马其诺防线”。而在这道“防线”当中，西藏正是印度仍未实质性掌控的关键节点，同时又与中国在藏南地区存在领土纠纷，更是存有安全担忧。

总之，西藏问题是“印度中心论”由理论到实践的重要平台和关键节点。在“印度中心论”的驱使下，印度继承、发展和完善英国的西藏政策是必然趋势。尽管“印度中心论”更多是英国的历史“遗产”，但通过这一系列理论体系、制度设计和实际行动，印度可从“软、巧、硬”三面捞取更多的现实利益。

(二)将西藏问题作为中印边界谈判的筹码

在中印边界争端中，印度一直期望通过西藏问题牵制中国解决边界问题。(21)Surendra Chopra,Sino-Indian Relations(Amritsar:Guru Nanak Dev University,1985),p.75.为确保既得利益，印度不仅制定了“保东、守中、攻西”的边界政策，保持在中印边界上的军事优势，还将中印边界问题与西藏问题挂钩，妄图利用西藏问题加强其在边界问题上的优势地位。

1949年印度在承认新中国的同时，开始在中印边境线上默不作声地蚕食中国领土，以图造成既成事实来迫使中国政府承认。1954年，印度政府修改地图，强调“应沿边界全线建立一系列的边境哨所，特别是在可能有争议的地方，必须建立边境哨所”(26)张文木：《印度的地缘战略与中国西藏问题》，《战略与管理》1998年第5期，第10页。，这一系列举动最终导致了1962年的边境战争。尽管随着1988年中印关系的解冻，但是由于印度一直坚持“麦克马洪线”的存在，导致中印关系难以从根本上得到改善。而为了在今后与中国在领土争端中一直处于优势地位，西藏问题则成为印度历届政府牢牢握住的重要筹码。

(三)西藏问题是印度对华“问题外交”的重要议题

长期以来，印度把中国当作是最大的潜在威胁和主要竞争对手，但是印度不可能因为西藏问题不惜与中国一战。相反，将西藏问题纳入至外交策略的轨道，才是抗衡中国并争取更多利益的最佳手段。比如，面对新中国解决西藏问题，印度多次外交抗议；将西藏问题与中印边界问题挂钩；支持联合国关于西藏问题的相关决议等。然而，中印两国综合国力存在较大悬殊，印度无法通过与中国开展战略竞争而获取实质性的利益。因此，只有在外交策略上，战术性地塑造多个“问题”，开展“问题外交”，才是与中国在竞合关系保持利益最大化的最佳选择。比如，马苏德·阿兹哈尔(Maulana Masood Azhar)问题、克什米尔和中巴经济走廊问题等。而十四世达赖喇嘛和藏南问题正是这一系列问题中，具有一定历史基础、可以继续发挥其影响力的关键。也就是说，出于对中国作为竞争对手的根本定位，由寻求一次性整体解决，调整为每次提出一个问题，或同时提出多个具体问题，不断向中国表达立场和要求，才是印度对华外交的有力手段。西藏问题在印度看来正好又是达赖、领土、人权、宗教等多个问题的集合，既可以敲打中国内政，又可以吸引国际社会的关注。

综上所述，对中国而言，印度涉藏政策的本质就是印度纵容和支持达赖集团的分裂活动，干涉中国内政，从中获取利益。对印度自身而言，似乎存在一个看似合情合理，且有一定逻辑的“历史情感”、“历史依据”和“历史发展脉络”。但是印度在对待在印藏人的真实态度和立场，以及围绕西藏问题的对华外交和处理地区事物中的实践表明，现实利益的考量则更能体现出其涉藏政策的本质。

三、印度涉藏政策发展趋势

未来，印度涉藏政策的“外向性”势头将逐渐减弱，“内向性”或将成为其主要内容。近年来，中印高层互访不断，习近平主席和莫迪总理多次会晤，为中印关系发展营造了良好的环境。印度政府也逐渐意识到中印关系发展的重要性，在西藏问题上采取了一些积极的措施，减少西藏问题对中印关系大局的负面影响。一方面，从总体上看，印度在涉藏问题上的 “干预”能力不断下降，(27)韩敬等：《伟印度涉藏政策的历史演变与未来取向》，《南亚研究》2020年第2期，第75页。也就是说印度政府在西藏问题上可打的牌越来越少，可利用的空间也越来越小。另一方面，在印流亡藏人问题给印度国内带来的潜在威胁和挑战，从而促使印度涉藏政策更加突出其“内向性”。不过，无论如何，印度某些政治势力还是仍然无法割舍“西藏情结”，西藏问题仍然是影响未来中印关系发展的潜在负面因素。但是，对于中国而言，只要保持战略定力，就能灵活应对印度“西藏牌”所带来的风险和挑战。

首先，“外向性”的势头在逐渐减弱。得益于中印关系的总体向好发展，印度涉藏政策也呈现出积极演变的趋势，印度将继续在西藏问题上保持“低调”。(28)韩敬等：《伟印度涉藏政策的历史演变与未来取向》，第81页。尽管印度某些势力确实还存在某种继续利用达赖集团为本国的战略利益服务的想法，但同时也深感发展和继续改善中印关系的重要性。对印度而言，中国是其北部的巨大存在，无论竞争与合作，都是必须与之处理好关系。如果因为西藏问题与中国交恶，必将影响其周边战略环境，迟滞其崛起的历史进程。在中印友好关系发展的大背景下，印度会控制达赖在印度的活动，减少对中国的刺激。如果印度继续利用西藏问题与中国展开博弈，其失去的势将比得到的更多。印度也进一步理解，西藏问题涉及中国主权和领土完整，中国政府不会以任何理由在西藏问题上做出让步。同时，随着中印两国综合国力的不断提升，中印在全球和地区事物中扮演着不可或缺的重要角色，印度对中印关系和西藏问题在中印关系中的定位也将发生改变。加强金砖机制合作、加快经济发展、在亚洲和印度洋地区争夺影响力等议题将会比西藏问题重要得多，双方竞争与合作的重点将会向这些议题转移，直接在西藏问题上的较量将会减少。另外，由于中国政府在西藏建设上取得的成功也越来越得到西藏人民、全国人民和世界人民的公认，达赖集团的行为空间不断缩小，从而印度利用西藏问题的空间也在不断缩小。印度政府将会认识到，西藏问题对中国的反制力越来越势微。因此，印度的涉藏政策只会进一步趋向实用主义，也会更加理性、更加符合实际情况。

其次，“内向性”的趋势在加强。受限于国内流亡藏人问题，印度涉藏政策日益谨慎克制，将更多关注与此相关的国内问题。在印流亡藏人的管理一直是印度难以处理的麻烦，自1959年以来，在印藏人的数量一直以较快的速度增长，目前已经超过10万人。(29)Shishir Gupta, “The Myth Of India’s Tibet Card Is Finally Shattered,” The Hindustantimes, December 26, 2018, https://www.hindustantimes.com/analysis/the-myth-of-india-s-tibet-card-is-finally-shattered/story-y3FedE5ipnkzyn2Oz7ZYBN.html流亡藏人几乎都是藏传佛教的信仰者，内聚力较强，融通性较差，因此不时因土地权属、就业机会和宗教纠纷与当地人发生摩擦甚至剧烈冲突。尤其是，60多年以来，印度政府始终将流亡藏人视为“难民”，将其与本国公民和移民区别对待，在涉及土地、财产、护照等一系列公民权利的领域内制定诸多歧视性法律法规和政策，引起流亡藏人的强烈不满。(30)Abhishek Madhukar and Rina Chandran, “Sixty Years After Fleeing Tibet, Refugees In India Get Passports, Not Property,” The Reuters, June 22, 2017, https://www.reuters.com/article/us-india-refugees-tibet/sixty-years-after-fleeing-tibet-refugees-in-india-get-passports-not-property-idUSKBN19D019.实际上，在20世纪70年代初期，印度就已经意识到流亡藏人人数持续增加而造成的经济社会发展压力，并收紧了专属于流亡藏人的居住许可证制度。同时，达赖所谓的流亡藏人“中央政府”也担心在印藏人一旦融入当地社会，将会削弱其争取“独立”的政治资本和人力资源，因此制定种种规定，严格约束流亡藏人“入籍”印度。(31)马加力：《印度涉藏政策的演变》，联合早报，2011年4月7日。https://www.zaobao.com.sg/wencui/politic/story20110407-174253如果流亡藏人放弃自身难民身份，选择加入印度国籍，也就不难再获得“流亡政府”的更多支持以及作为难民的特定权利。在这种情况下，如何有效管理流亡藏人已成为印度政府面临的一大挑战。而且，印度政府十分清楚，一直以来国内存在一系列民族分裂和宗教纷争的问题，如果不能恰如其分地处理好流亡藏人问题，其会产生强大的反作用力。所以，一定程度而言，印度政府和民众也逐渐对流亡藏人产生了厌烦和抵触情绪。不少有识之士甚至提出，流亡藏人特别是其中死硬的“藏独”分子已经成为阻碍中印关系发展的绊脚石。印度政府将投入更多精力来处理在印藏人问题，这一问题反而可能让印度“引火烧身”。

最后，印度不会从根本上放弃利用西藏问题抗衡中国的战略企图。当前以及今后在国际体系格局未有重大变化前的时期里，印度对华互动的基本趋势就是“战略性竞争、战术性合作”，这构成了印度与华互动的本质特征，构成了印度对华外交的内核、本原。(32)冯传禄：《近期中印关系发展趋势研判：“回归常态”抑或“战略性转向”》，《南亚研究》2019年第3期，第39-40页。因此，未来印度或许会将其涉藏政策分解为若干个具体议题。基于“战术性合作”，印度会在十四世达赖喇嘛问题上做出某些让步，以换取相应的现实利益；基于“战略性竞争”，印度仍不会放弃在藏南问题上的战略利益，依然会在该问题上表现出强硬姿态。同样，印度也可以选择战术上的不合作，向中国施压以争取更多的战略利益，这也正是2017年印度政府允许达赖窜访藏南地区以示其“主权”的根本原因。(33)2017年4月4日印度允许十四世达赖喇嘛访问藏南地区，遭到中方坚决反对。印度则声称一向尊重中国主权和“一个中国”原则，从未干涉过中国内政，希望中国也同样(不要干涉印度内政)。也就是说，印度认为其对藏南拥有“主权”。

总而言之，对中国而言，未来由西藏问题带来的挑战并不在于达赖集团本身，关键还是在于印度的涉藏政策。与过去相同的是，借西藏问题制衡中国这一涉藏政策的核心目标仍未改变；与过去不同的是，印度涉藏政策的外延，即“外向性”和“内向性”开始失衡。相较于通过“外向性”获取到的利益，在印藏人问题对印度经济社会发展等国内议题更是一种潜在的威胁和挑战。

结 语

一定程度而言， 印度70多年以来的涉藏政策演变历程就是一部中印关系的发展历史，也是印度自我认知和定位不断变化的历史。这种历史、现状和未来发展趋势，总是可以追溯于英国在南亚的殖民统治，又无不受制于中印关系发展过程中现实利益的变化与波动。

印度涉藏政策毫无疑问是干涉中国内政。对印度而言，“西藏”暗含意义深远的历史惯性和非常重要的现实利益，这指向印度涉藏政策的本质所在，即涉藏政策不仅涉及“历史”，即英国在南亚的殖民遗产，更是“现实”，即西藏问题牵涉到的外交、领土、发展等现实利益所在。推而言之，在西藏问题上，中印两国自然形成一种认知差异和不对称性。

未来，西藏问题仍然是中印关系中不可回避的重要内容。随着时间的推移，中国的主动权正在增加，印度利用和干预西藏问题的空间正在缩小。对印度而言，其如果妄图继续捍卫英国“遗产”继承人的身份，还要妥善处理在印藏人等现实问题，同时处理好与中国的关系，将面临更大的挑战甚至是风险。