大数据嵌入乡村治理的路径建构*

王林霞，魏 磊

（中共临沂市委党校 教研部，山东 临沂，276005）

乡村治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前，以绅权、族权、政权为核心的传统乡村治理资源不断弱化流失，作为社会政治生活关键场域之一的乡村面临着空心化带来的治理主体缺位、治理碎片化导致的社会整合能力减弱、体系建构与运作行政性色彩浓厚带来的社会协同治理发育迟滞等多重治理困境。如何以新生的治理要素重塑乡村治理秩序，是学术界面临的重大课题。大数据引发了技术领域的颠覆性革命和思维方式、治理理念的深刻变革。大数据嵌入乡村治理契合了乡村治理生态转型和大数据开发应用的双重需要，其蕴含的创新基因和巨大价值将成为优化乡村治理的重要驱动力。

一、大数据嵌入乡村治理的可行性分析

（一）大数据嵌入乡村治理的技术支撑不断增强

以互联网、人工智能和云计算为代表的新一代信息技术迅猛发展，不仅引发了海量数据的快速生成，而且提高了数据采集、分析和处理的效率，促进了数据的跨界融合和开放共享，为大数据嵌入乡村治理提供了技术支撑。目前，我国大型云服务商已经跻身全球市场前列，泛在、融合、绿色、安全的宽带网络环境已初步建成。根据农业部发布的相关统计数据，截止到2019年第一季度，我国使用宽带、光纤、有线和4G通信的行政村比例超过98%，特别是5G 发展进入全面深入落实阶段，与以往4G 相比，5G 在很多领域创造出新的应用空间，推动整个社会的数字化转型。与此同时，各互联网企业、专业机构、行业协会等，不断加大对涉农微信、微博、专业App 等移动应用平台的投入，为大数据嵌入乡村治理提供了丰富的基础资源和应用场景，推动着乡村治理向着以数据深度挖掘应用为特征的数字化、智能化方向转变。

（二）大数据嵌入乡村治理的政策环境日益完善

2014年3月，大数据一词第一次写入政府工作报，在政府和社会各级引起了极大的关注。国务院于2015年8月印发了《促进大数据发展的行动纲要》，从国家层面对大数据发展进行了顶层设计，系统规划了“一体两翼一尾”的大数据发展格局，成为推动大数据发展的第一份纲领性文件。同年10月，大数据写入党的十八届五中全会决议，大数据战略正式提升到国家战略的高度。此后，工业和信息技术部发布《2016-2020年大数据产业发展计划》，标志着我国大数据产业建设的高潮正式到来。2017年10月，党的第十九届全国代表大会报告对促进大数据深入融入实体经济进行了着重强调，并提出要以技术创新建设数字中国。截至2018年底，国家累计发布了43 条大数据相关政策，31 个省（市、区）累计发布大数据政策347 条。2019年3月，政府工作报告第六次提到大数据，同年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《数字乡村发展战略纲要》，提出到2025年乡村4G 深化普及、5G 创新应用，城乡“数字鸿沟”明显缩小。国家政策持续性的方向引导和支持为大数据嵌入乡村治理提供了重要契机和强大推力。

（三）大数据嵌入乡村治理的生动实践契合了乡村治理现代转型的内在需求

当前，大数据已从抽象的概念落地到生动的实践。虽然乡村大数据治理的创新应用还处于初级阶段，但已显示出勃勃生机。通过任一互联网终端，就能随时随地了解村里的大小事务，获得市场、技术方面的便捷信息；政策传播、民意收集、舆情监控、智慧党建、产品推介等多种大数据平台的建立，适应了村民不在村里在群里的特点，给农民提供了宏大的利益诉求表达空间，参与村务管理的热情被极大激发，自主自治意识不断增强。而且，通过线上线下的整合和互动，乡村委员会和地方政府能够更好地了解民生需求，优化资源分配，丰富服务内容，拓展乡村治理的领域和空间，有效解决乡村治理主体缺位、自治制度虚置、村务参与渠道不畅等乡村治理难题。

二、大数据嵌入乡村治理的价值意蕴

（一）有助于多元协同乡村治理结构创新

当前，互联网技术的不断发展和网络数据开放、交互、包容、共享的特性，打破了政府各部门间、政府与公众和市场间的数据壁垒，广大村民在任一网络终端都可以随时随地获取、分享和传递信息，并在特定的社会背景中解读信息。他们不再被动地接受和使用政府信息，转而成为数据传播者、创造者和拥有者。越来越多的村民通过各种数据平台表达利益诉求，对乡村治理建言献策、有效监督。传统的政府主导的单向度治理模式正在被打破。借助于各种数据平台，乡镇基层政府、村支两委、村民、民间组织，持续交流、对话和互动博弈多元权力主体更加积极地参与农村治理，开放、多元和协同共治的治理模式正在形成。

（二）有助于精准个性乡村公共服务供给模式创新

公共服务有效供给的关键是需求侧与供给侧的精准匹配，大数据提供了强大的技术支撑。

1.有助于准确“解码”公共服务需求。基层政府可以通过互联网、微信、微博、智能终端、社交平台等多种途径，高效采集乡村公共服务需求数据，并运用模型构建、语义网络分析等技术手段对海量数据深度挖掘、有效整合，通过分类服务内容和分众服务对象，实现公共服务需求与供给的精准对接。

2.有助于合理配置乡村公共服务资源。大数据技术可以通过对一些关键数据的挖掘分析，准确了解乡村公共服务资源分布情况，快速找到乡村公共服务供给的盲区、薄弱环节及需重点倾斜的人群和区域，准确核算提供公共服务的成本以及公共服务资源的拥有率和使用率，以便盘活乡村公共资源，优化配置，降低公共服务成本，保证乡村公共服务无死角、全覆盖。

3.有助于有效评估公共服务质量。通过数据的分析、对比和碰撞，可全方位、立体化地量化、评估、考核乡村公共服务质量，主动感知村民的服务体验和满意度，以便使公共服务流程更加优化、内容更加完善、方式更加多样，从而构建需求导向推动、政务大数据驱动、精准、个性、多元的乡村公共服务供给体系。

（三）有助于科学高效乡村治理决策模式创新

1.决策依据更加全面。传统决策依靠的是局部数据、抽样数据，即便这些数据具有较高的代表性和取样方法的科学性，但它们仍存在一定程度的偶然性、随机性，决策所依据的信息不完整，可能导致乡村治理决策前瞻性、科学性不足。而通过大数据对海量、动态、多样数据的实时收集和高效全景式分析，便于决策者超越局部事实和经验及时捕捉村民关注的热点、焦点问题，从而为科学决策提供强大而准确的依据。

2.决策参与主体更加理性多元。传统决策过程封闭、单一，公众参与度低，决策者个人的有限理性越来越难适应乡村公共事务日益复杂化的趋势，决策滞后性严重，失误概率大。大数据时代，普通百姓可以借助各种数据平台快速地获取信息，发表见解的公共空间和参政渠道不断拓展，参与政府决策的主体也越来越多元，决策的广度、效度、深度不断拓展，决策结果更能体察民情、反映民意。

3.决策方法更加多样。大数据不是数据的简单堆砌和罗列，而是通过数学建模、虚拟仿真、数据间的相关性探寻等前沿技术和方法，对多样化、碎片化、跨区域、跨界别的海量数据进行追踪、分析、重组，对事物之间微妙的关系进行挖掘，找到其背后蕴含的规律性、倾向性问题，从而更好地回应公众关切，实现科学决策。

三、大数据嵌入乡村治理面临的制约因素

（一）大数据嵌入乡村治理的创新应用不足

农村数据类型多、资源丰富，但海量数据开发利用的层次低、范围小。

一是许多乡镇政府和地方管理人员对数据治理认识不足，没有意识到海量数据作为战略资产和资源的重要性，利用大数据提升服务效能的内驱力不足，在具体工作中存在着不愿、不敢的畏难情绪。

二是缺乏大数据嵌入乡村治理的顶层设计和整体发展规划，相关的主管部门缺失，运行制度、评估指标缺位，数据转化为资产的比率低，数据资产的产权关系不明晰，对数据提取、处理、分析和开发应用的财政投入不足，技术创新不力，现有数据平台承载量、集成度不高，极大程度上降低了乡村数据治理的价值效应。

三是乡村大数据开发应用的人才和技术支撑不足。截至2018年，我国农民数量有近6.74 亿，但农村信息员只有70 万左右，且大多数信息员信息化水平不高，远不能满足农村专项数据产品和数据服务开发、数据平台运营维护等方面的信息化需求，既懂数据又懂乡村治理的人才缺乏，而且数据技术的投入不足、研发不力，导致数据开发利用的范围不广、深度不够。

四是乡村大数据开发应用的资金短缺。乡村大数据开发应用需要大量资金，但目前国家财政针对乡村地区的投入仍相对不足，农村税费改革后乡镇财税来源不足，村集体经济薄弱，收入渠道单一，金融资金缺乏有力支持。

（二）大数据嵌入乡村治理的伦理困境

1.隐私泄露风险。大数据时代，公共和私人领域之间的界限越来越模糊，村民的个人信息可以随时随地被记录、保存和查询，另外，隐私保护技术不足、相关法规和条例的不健全、村民的隐私保护意识不充分等也加剧了隐私泄露风险。如何加强村民个人隐私保护，成为大数据嵌入乡村治理所面临的公共伦理学难题。

2.数字鸿沟问题。不同社会群体在获得和使用数据信息方面的差异称作数字鸿沟。一方面，缘于农村网络基础设施不完善，造成互联网在农村地区普及率较低，仅为38.4%。根据《中国互联网络发展状况统计报告》第44 次的统计数字，截至2019年6月，我国非网民用户为5.41 亿人，其中62.8%在农村地区，非网民难以有效占有和利用数据信息资源，由此形成了城乡之间、乡村内部不同群体之间在发展机遇、信息红利分配方面的差距，加剧社会不平等。另一后面，农民的数据驾驭能力有限，运用网络获取数据信息的能力低，网络利益表达素养和技巧有待提升。

3.数据信息安全问题。当前，大量核心业务数据、敏感数据和隐私数据在数据平台和移动智能终端传输。由于主客观方面诸多因素的影响，数据信息泄漏的事情时有发生，数据安全问题越来越突出。主要体现在：数据的权属界定不明确和保护机制不完善，导致数据被滥用；数据技术本身可能有安全隐患，基于利益驱动的非法数据交易加剧大数据安全风险。

（三）数据体系不完善

1.数据资源的应用效率有待提升。乡村治理过程中，由于乡镇政府各部门、各行政村大都根据需求自行设计数据采集标准，导致数据难以有效整合，数据的异构化影响应用效率。此外，缺乏政策指导的数据采集针对性不强，加上部分数据采集人员对乡村事务不熟悉，可能会有选择性地采集数据，原始数据的完整性、真实性无法得到保证。再就是数据平台重信息发布，轻分析和深加工，政民互动交流少，相当一部分信息是大众化的。兼之数据更新不及时，利用率较低，农民个性化、多样化的信息需求无法得到满足。

2.数据开放共享不够充分。一方面，未能实现数据平台的体系化、分层化建设，数据存储次序混乱、传输缓慢，造成分享困难；另一方面，不同数据平台架构体系不统一，技术标准不同，功能各异，兼容性差，不同部门、行业和区域的数据信息难以有效连通，形成无数“信息孤岛”，难以实现数据信息价值增值；第三方面，缺失数据共享开放共享的责任机制和激励机制，交易规则不规范，收费和利益分配机制不合理，导致数据共享开放动力不足。

3.缺乏有效的数据管理机制。数据管理的流程不完善，监管、预警机制不健全，多头管理、分散建设问题明显；数据产权归属不明晰，数据管理者的权利和义务未厘清；数据更新缓慢，影响了数据时效性、针对性，无法满足村民对多样化公共服务信息的需求，无法提升乡村数据治理的效率。

四、推进大数据嵌入乡村治理的路径选择

（一）强化大数据嵌入乡村治理的顶层设计

大数据嵌入乡村治理涉及多领域、多系统，必须从全局的视角，强化顶层设计。一是坚持问题导向，对大数据嵌入乡村治理的战略目标、运作模式、主攻方向进行全要素、全过程的科学规划，明确指导思想，细化数据治理的实施路线图、推进时间表，做好成本收益分析，从而谋划好政策、资金、技术、人才等方面的保障，增强数据治理的前瞻性、实用性和针对性；二是强化数据意识，有效获取数据、分析数据、应用数据，切实提高用数据推进工作的能力；三是健全大数据嵌入乡村治理组织体系，设立大数据治理领导机构、专门的数据治理机构、数据咨询机构，明确职责分工，坚持创新引领、应用驱动，营造市场主体、政府主导、社会力量积极参与，运转高效、协调有序的大数据治理良好生态环境。

（二）深化大数据嵌入乡村治理的开发应用

1.拓展大数据嵌入乡村治理的开发应用领域。大数据嵌入乡村治理是一个全新的事物，扶贫、党建、村务公开、电商是开发应用的热点，且已初显成效，但仍处于初期探索阶段。我们应从乡村治理面临的突出问题和薄弱环节入手，进一步拓宽大数据开发应用的领域，切实推动大数据与医疗、教育、权力制约、舆情监测、公共危机等的深度融合，加快大数据与区块链、物联网、人工智能等高端技术的集成创新，培育一批大数据乡村治理的应用与示范项目，开发一套特色化数据产品和数据服务，选择数据基础好的地区开展试点工作，在不断总结经验的基础上推广实施，将乡村社会中的数据资源转化为治理因素。

2.强化大数据嵌入乡村治理开发应用人才支撑。乡镇政府必须强化乡村数据治理的内生力量：依靠多种形式，如专题讲座、技能培训、外出学习等，大力培育村两委、大学生村官、乡村信息人才、农村民间组织的数据意识和数据应用能力，造就一支强有力的乡村数据治理骨干队伍。

3.加大大数据嵌入乡村治理开发应用资金扶持。加大财政投入力度，通过专项资金、减税、补贴、风险补偿、发行地方政府债券等方式创新政府扶持资金投入机制和使用方式；发挥市场机制作用，鼓励私人资本进入大数据领域；增加金融机构对大数据治理的支持，充分发挥货币政策和金融市场功能的作用，如有区别的准备金率、贴现、额外抵押贷款和股票、债券和保险，建立多渠道融资系统。

4.完善大数据嵌入乡村治理开发应用技术研发。根据乡村治理的实际需求，设立专项科研基金，构建政府与产学研融合的技术协同研发模式，加强开发关键技术，如数据获取、传递、感知、共享、数据可视化和数据挖掘等，加快大数据科技创新成果的转化应用，使村民更方便快捷获取政府数据和有价值信息。

（三）有效应对大数据异化引发的伦理风险

1.强化政府正向引导。通过有效的政策将“信息安全”“隐私保护”等价值理念引入大数据信息开发应用过程，让数据开发者和使用者明晰在这一过程中应秉承的伦理规制；加大宣传，强化数据伦理教育，提升农民的隐私保护和数据维权意识，让他们意识到个人信息安全的重要性，尽量从源头避免个人信息泄露的可能；规范数据企业的盲目逐利行为，加强对从业人员数据伦理准则培训，建立行业自律，企业在收集和使用个人信息时，应明确告知他们信息使用的范围及可能承担的风险，尊重其知情权和选择权，遵守个人数据使用边界，坚守伦理底线，减少数据的滥用。

2.加强数据信息安全的立法保护。通过立法，明确数据信息开发应用过程中应遵循的伦理秩序、价值规范，明确隐私保护的责任主体、内容范围，对数据的获取权、修改权、异议权、收益权、被遗忘权等权利作出清晰界定，严格防范泄露、篡改和滥用个人数据信息。

3.弥合数据鸿沟。大力提升乡村信息基础设施水平，进一步推进光纤进村入户，加快农村宽带、物联网、移动终端等数据应用建设，积极开发适合乡村特点的数据产品，降低互联网接入费用，加快不同网络系统的整合，完善信息服务供给，形成“网有服务站、格有服务员、户有对接点”信息化服务管理格局，为村民提供负担得起、方便快捷的信息服务。同时，通过数据扫盲、手机应用技能培训等针对性措施，提升农民个体的数据驾驭能力和网络利益表达素养与技巧，激发他们应用大数据参与乡村治理的意识和能力。

4.加强数据安全的技术控制。一是实施数据安全分级分类保护，根据数据的来源、内容、价值、敏感程度将其划分为机密、敏感、普通等不同的级别，分层建设、分类防护，对其中的涉密或敏感数据通过加密钥匙、加密函数转换、脱敏处理等方法，力争从源头上杜绝数据安全隐患；二是加强数据访问权限控制，通过认证身份，使不同身份的大数据平台用户能够访问不同的信息资源，确保系统和数据资源不受侵犯；三是定期对大数据平台进行脆弱性检测，查明安全风险并采取有针对性的保护措施；四是建立数据创建和修改的申请和批准制度，确保数据的安全性；五是加快研发APT 攻击防御、数据审计等关键技术。

（四）完善乡村治理数据体系

1.优化乡村治理数据服务平台。借助互联网、云计算等前沿技术，以村民需求为导向，不断优化功能模块，构建覆盖市、县、乡、村的分层分类的大数据综合服务平台，打通各层级数据服务平台的通道；同时，实现数据服务平台与政务APP、微博、微信等的联动更新和有效对接，推动政务数据与乡村数据多领域、多行业的双向传输，既有利于各级政府从数据分析中感知、提炼村民多样化、个性化的服务需求，也方便村民及时了解政府部门的各项涉农政策、村情村务，以提高乡村治理的整体效力。

2.完善涉农数据信息共享体系。大数据的本性要求数据信息的自由流动、融合共享，从而产生数据集群效应，增强数据价值释放能力。为此，要做好数据共享的架构设计，完善数据共享的组织保障、技术和设施支持，编制数据共享清单，制定数据共享的规则、内容、流程，让数据开放共享有序推进；完善数据共享的考评机制，可委托第三方评估机构，按照一定的评价指标和程序，定期对种数据信息开放共享的数量、质量、应用成效、公众满意度等进行评估，并将评估结果纳入绩效考核；探索数据共享社会化、市场化运作机制，建立健全大数据交易和服务市场，以数据的交易流转拓展数据共享开放的广度和深度，释放数据应用潜力。

3.完善乡村治理数据管理体系。一是提高数据采集质量。数据采集是实现乡村数据治理的基础，为获得鲜活动态的乡村治理数据信息，一方面，要完善数据采集标准体系，力求数据采集的权威性、规范性；另一方面，要拓宽数据采集渠道，可以依托对农村事务比较了解的农民、农村信息服务站信息员、经过专门培训的政府采集人员，通过“农民数据信息服务平台”的数据采集直通车、遥感、传感器、智能终端等多种方式进行数据采集，增强数据的多样性、实用性。

二是提高乡村治理主体的数据分析处理能力，特别是要积极引导和鼓励市场主体挖掘数据的潜在价值，参与乡村治理数据资源开发，实现大数据资源的高效利用。

三是健全数据治理反馈体系。定期对数据治理状况开展全面的评估，依据数据质量、数据应用、数据安全和数据开放等焦点问题的解决率等建立评价指标，通过数据治理成效评估模型、鼓励村民参与评估、引进第三方评估机构，找到数据治理存在的偏差，及时整改优化，提升治理效果。

四是健全数据风险监管体系。运用数据实时分析引擎，根据数据的具体内容、数据类型及风险指数，将数据划分为不同的风险等级，加强数据风险识别、风险评估、风险预警和风险监测，提升对数据风险的应急管理和处置能力。