网络信息内容治理法治化路径探析*

陈荣昌

（湖南大学 法学院，湖南 长沙，410082）

网络信息内容治理是营造清朗网络空间的重要手段。在技术发展与网民规模效应交互影响下，网络信息内容生成周期短、传播速度快、规模海量化等特点加剧了治理难度，而不良信息内容在污染网络生态时也对国家安全和社会稳定带来了威胁，推进网络信息内容治理成为社会基本共识。在全面依法治国新时代，作为“衡量一个国家治理体系现代化的重要标准”①俞可平.中国的治理改革（1978-2018）[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2018（03）：48-59。，法治是网络信息内容治理转型的必然路向，有必要将网络信息内容治理相关问题纳入法治框架，探寻其法治化路径。文章从探析网络信息内容治理法治化的理论蕴涵着手，结合当前网络信息内容治理法治化面临的现实困境探讨其现实路径。

一、网络信息内容治理法治化的理论蕴涵

网络信息内容是型构网络空间的基本元素，其内涵丰富、外延广泛，涵盖网络空间各类主体上传、存储和传播的各类信息；也包括网络游戏、网络文学、网络音乐等网络文化产品承载的价值内容②刘少华，陈荣昌.互联网信息内容监管执法的难题及其破解[J].中国行政管理，2018（12）：25-30。。在虚拟性与去中心化并存的网络空间，基于各类主体对话交流、资讯分享、利益表达等需求而生成的信息内容规模庞大、样态繁多，单一的政府主体在治理网络信息内容时面临技术壁垒、成本高企等困局，使多主体协同共治成为推进网络信息内容治理的重要选择，法治化则为规范多主体治理行为和均衡多元价值取向提供了可能选择，也是全面依法治国新时代网络治理转型的基本路向。一般而言，网络信息内容治理法治化就是以法律明晰各类主体权责利关系，用法治要求规范各类治理行为，使网络信息内容治理依据、主体、对象、标准、方式、观念、机制等的创设与运行合乎法治要义。

法治化是网络信息内容治理转型的必然路向。新时代网络治理具有“明显的本土性”③徐亚清，于水，姜凯宜.新时代网络治理的历史缘起与话语转向[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（02）：110-118。，治理现代化与全面依法治国构成国家发展的基本语境，网络信息内容治理因此必须达至法律规则明确、法律关系明晰、体制顺畅与机制高效的法治要求，以治理法治化驱动实现治理现代化。与此同时，实现治理法治化也是因应网络信息内容治理新特征的基本选择。当前，技术赋能所肇致的国家分权实践使社会转型逐渐加快，网络信息内容治理越来越“强调从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络的转变”①宋华琳.论政府规制中的合作治理[J].政治与法律，2016（08）：14-23。。治理的主体多元性凸显，由此触发的多主体法律关系变动已引发新的法律变革，亟需以法治方式厘清多主体在治理中的权责利关系，使之契合法治需求。此外，治理的复杂性也使得法治成为固化治理效能的重要手段。由于使网络信息内容具有生成周期短、传播速度快、跨界性强等特点，而网络信息内容由各种各样的主体基于各异动机创设、传播、使用和管理，其背后隐含的多元价值偏好与利益诉求放大了多主体博弈风险，而信息技术的颠覆性迭代升级进一步强化了网络信息内容治理情境的复杂性，如何回应多样态主体博弈和技术发展引发的治理问题，也需发挥法治具有的稳定性和长效性优势，用法治手段化解问题、解决问题，从此意义而言，实现网络信息内容治理法治化具有必然性。

二、网络信息内容治理法治化的现实困境

（一）法治规则体系不健全

一是法律法规体系存在瑕疵。从结构来看，虽然一套涵盖法律、行政法规和规章各个层级，贯穿刑法和行政法等网络信息内容各个领域的法律体系基本形成②支振锋.网络安全风险与互联网内容治理的法治化[J].改革，2018（01）：44-46。。但结构科学、框架完整的信息内容治理法律法规体系还有完善空间，这具体表现在没有专门统一的法律对多主体的权利与义务问题进行规定，相关要求分散于各种行政法规和部门规章中，立法碎片化较为严重。从内容来看，一些法律规定存在内容滞后问题，如当前个人信息权、被遗忘权等新型权利大量出现，但现有法律规定变革有限，确权进程较慢，放大了权利侵害风险；在禁止性信息内容规定上，《互联网文化管理暂行规定》未对上位阶的《互联网信息服务管理办法》第十五条第七款的色情、凶杀、恐怖等禁止性内容充分吸收，而是出现了内容遗漏，使不同法规面临谐适难题。

二是网络软法生态发育不足。网络信息内容治理“超越了传统的公私法划分界限，不但注重多主体间的协作与配合，更强调多渊源规则间的互动与融合”③季卫华.合作治理视域下社团规章的主要效力及其实施机制[J].河北法学，2016（03）：111-120。，国家硬法与软法都可为治理提供依据。但目前信息内容细分领域的软法在数量、效力和质量上面临系列难题，未形成科学的软法体系，比较典型的主要有《中国互联网行业自律公约》《文明上网自律公约》和《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》等，由于其缺乏必要的约束机制，这些软法的实施效力并不理想，有些仅停留于宣示层面，与国家硬法衔接不畅，实际功效未充分释放。

（二）法律关系界定不明晰

一是不同主体权力划分面临问题。治理推进使网络空间权力渠道增容，政府的权力垄断局面面临挑战，而网络技术的发展和普及为多主体权力分享“提供一个新的平台，国家和社会在这个平台上竞逐权力”④郑永年.技术赋权：中国的互联网、国家与社会[M].北京：东方出版社，2013：22。。在实践中，微博、微信等信息内容服务平台具有规则制定、行为管制、数据控制和争议处置权力。但法治实践与社会发展存在时滞张力，现有规定对公私主体之间的权力配置和划分问题关注不够，没有从法律层面明确不同性质主体的权力边界，如政府公权力与网络平台权力边界如何划分，网络平台权力在何种情形以何种方式授权并实施监督等问题还缺乏法治的系统回应，公私主体之间权力划分不畅可能引发不同主体权力博弈，最终损及公共利益。

二是不同主体责任界定存在难题。在信息技术颠覆性迭代引发社会全方位深度变革时，国家面临复杂而严峻的治理形势，“不得不放弃直接作用于私人的传统方式，转而将私人所依附的组织和符号作为控管对象，并在此基础上放任组织和符号对其成员的控管”⑤唐清利.公权与私权共治的法律机制[J].中国社会科学，2016（11）：111-128+207-208。。实践中，国家通过出台法律法规将相应责任赋予提供信息内容服务的网络平台，由其承担相应治理任务，但这种单方赋予的国家义务面临公法责任私人化转移的质疑，且公私部门不同主体责任界定也并不完全科学合理，这种结果最终投射于网络平台并引发其内部责任框架失衡，使之可能出于规避法律责任而忽视用户权利保障的责任履行，形成平台责任结构差序格局。

三是用户权利保障被边缘化。多主体协同共治的优势在于整合分散的个性化诉求，而失衡的权力分配格局与不同主体之间及其内部存在的畸形责任架构使网络权力主体在保障用户权利过程中存在两种互异面向，其“既可以促进多元主体信息共享和协同合作，促进网民等私权利主体的权利彰显，也可以通过设置技术壁垒剥夺其权利的实现”①梅夏英，杨晓娜.自媒体平台网络权力的形成及规范路径——基于对网络言论自由影响的分析[J].河北法学，2017（01）：36-47。。由于技术壁垒的存在，网络信息内容服务的可替代性不足，用户在与网络平台对峙时面临话语失衡和不对称劣势，即使是对于网络平台制定的明显侵犯用户权利的条款协议，用户为了享有其服务也只能被迫接受，网络平台在规则创制和议程设置中占据绝对主动权，权利救济阙如成为常态。此外，当网络平台未按要求对禁止性信息内容及时处置往往面临“查处、关停等关乎企业生存的高强度负激励”②于洋，马婷婷.政企发包：双重约束下的互联网治理模式——基于互联网信息内容治理的研究[J].公共管理学报，2018（03）：117-128+159。，这种情形进一步倒逼网络平台从严管制用户言论，服从政府要求，即使其行为损及用户权益。

（三）治理机制法治镶嵌有限

一是政府监管体制机制不完善。网络信息内容治理中的政府是“权力的驯服者、公众能力的建设者、敞开大门的倾听者和实现合意的推动者”③戚建刚，郭永良.合作治理背景下行政机关法律角色之定位[J].江汉论坛，2014（05）：91-96。，其监管体制机制设计是否合乎公平正义、权责一致等法治要求对实现治理法治化具有重要影响，政府在治理中应努力扮演“主导者、协调者、服务者和监督者角色”④许鑫.西方国家网络治理经验及对我国的启示[J].电子政务，2018（12）：45-53。。从行政监管体制来看，虽然我国将网络信息内容管理职责归口集中于各级网信办，但管理分散的局面并未因此消除，文化行政部门、公安部门、国家安全部门、广电新闻部门等在信息内容监管执法中仍发挥相应作用，各类主体权责划分未完全理顺，监管实践还面临体制障碍。

二是网络平台行为监督机制不健全。治理的现代化转型为网络平台参与网络信息内容治理提供了机会和渠道，并由此产生了政府公权力向网络平台等非政府主体让渡、网络平台承担相应治理责任的现象。网络空间的公共领域属性使网络平台等主体实施的治理行为亦具公共效应，需以类同于国家公权力的方式监督规制，嵌入法治价值的权力监督、权责一致、公开民主等要素。然而，现阶段我国在网络空间对网络平台的赋权和压责行为还处于粗糙放任状态，对网络平台在治理过程中的行为选择与效果评估还未形成完善的监督机制体系。

三是多主体协同共治机制系统化不足。网络信息内容治理具有的主体多元性与法治所追崇的民主参与价值天然契合，都要求各类主体在平等的基础上充分交流、沟通和协作，以此构筑信息互联互通的协同共治格局。然而，由于传统国家行政管理模式衍生的路径依赖，公私主体在治理网络信息内容中的民主互动和信息共享并未达至理想样态，政社之间、政市之间、社市之间及其相应主体内部之间的信息共享、交流沟通、角色分工和合作共治机制未能实现精细化的系统设计和普遍化的全面构建，各主体间的联系仅停留于简单的物理联结而非深度化学融合，多主体协同共治机制体系网络化、系统化不足，共治机制效能还未达至帕累托最优。

（四）网络法治生态建设不足

网络空间是网络信息内容治理的基本场域，良好的网络法治生态为塑造合乎法治要求的治理行为提供了重要动力，但现阶段网络法治生态建设相对不足，网络法治观念和各类主体法治素能与推动治理法治转型有一定差距。

一是网络法治观念转型不到位。一些主体在治理主体认知、对象界定和立法价值导向上存在的错误思想在异化信息内容治理观念结构的同时背离了法治的基本要义。首先，在治理主体认知上，政府万能主义思想仍然存在。现实空间长期以来形塑的政府治理垄断已催生路径依赖，其惯性被投射到网络信息内容治理中，影响了非政府主体的成长发育，继而缩减推进法治所能聚合的各类资源，一定程度扭曲治理资源配置结构。其次，在治理对象界定上，表层治理思维根深蒂固。治理只局限于在网络平台和传输通道中的可视化信息内容，未深入代码与算法层面约束生成违法违规信息内容的技术框架，并构建相应规制体系。须知代码和算法是信息内容生成与传播的技术支撑，忽视对技术的治理可能产生治标不治本的后果。最后，在立法价值导向上，法律工具主义思想还有生存空间。一些立法实践的管制色彩较为浓厚，对公民权利保障和互联网产业引导促进等问题考量不多，与治理推崇的利益整合存在一定偏差。

二是各类主体法治素能有限。政府是治理网络生态的重要主体，但其治理能力相对有限，在信息内容监管执法中存在人力不足、财力有限、技术装备不优等问题，再加之部分官员法治素养相对不高，对于不当言论或信息内容，常易陷入“一封了之”“一抓了之”的怪圈，这些问题对政府引领信息内容治理法治转型带来了掣肘。与此同时，网络平台在治理中具有内容审查、屏蔽、删除、封号等多种权力，但其天然的逐利动机并未因其承载公共权力的让渡而消弭，部分网络平台法治素能不高，存在选择性治理风险，既有可能出于法律责任规避严控平台信息内容而侵犯用户言论自由，也有可能在商业利益驱使下放任违法违规信息内容在平台生成与传播。

三、网络信息内容治理法治化的路径选择

（一）构建缜密完善规则体系

一要加强和改进立法工作，构筑科学完善的法律法规体系。“法律的介入能够对网络数字技术主导的虚拟时空起到引领和归化作用”①高全喜.协商民主、数字网络社会与合作治理[J].上海政法学院学报（法治论丛），2019（01）：113-119。。针对相关法律法规的结构性、内容性和协同性困境，要加强和改进立法工作，构建科学完善而又缜密系统的法制体系。首先，进行综合性专门立法实践，研究制定《互联网文化和信息法》作为治理信息内容的专门法律，将目前分散于网络新闻、网络播放和网络游戏等细分领域的规定纳入专门法律，形成以《网络安全法》为基础、专门法律为支撑、细分领域行政法规和部门规章为补充的网络信息内容治理规则体系。其次，积极推动法律变革，强化法律内容整合，提升法律规定的时代性与谐适性，及时研判网络技术发展新态势带来的法律变革，将相关网络新型权利及时纳入公民权利体系，强化法律风险预警防控，未雨绸缪地对相关技术变革问题进行法治解读。对于不同法律规定之间的内容冲突、矛盾与衔接不畅问题，可在国家层面组建专门工作小组，建立常态性法律内容审查机制，对不同层次、领域和部门的法律规定内容进行梳理整合，立改删废并举，及时消除法律内容性问题。最后，增强法律规定之间的协同配套，构建协同性法律体系，对于法律规定的较为抽象的内容与制度配套要求，应在行政法规和部门规章中及时予以具象呈现，确保上位法律规定的可执行性。针对目前法律法规对色情、淫秽、暴力和低俗等信息内容的抽象性规定，可由国家网信办牵头，广泛征集各方意见建立统一、具体和明确的违法违规信息内容评判标准体系，为网络信息内容治理提供标准框范。

二要重视网络软法建设，搭建软法硬法协同共治体系。软法硬法协同共治是现代社会治理的大势所趋②陈惊天，耿振善.互联网时代呼唤软法硬法的协同治理——专访罗豪才教授[J].人民法治，2015（12）：5-7。。网络软法形式多样，制定主体多元，在网络信息内容治理中，要特别注重网络行业组织、网络企业及平台专业优势的发挥，尊重其在网络软法制定和实施过程中的作用，积极引导其依法自治、自律、自管，通过出台《网络信息内容治理各方自律公约》专门性软法，并在各细分领域形成规模合理、结构完善、内容正确的网络软法体系，为治理提供第一道法治防线。对于软法实施效力不足的问题，要创新完善惩戒机制建设，健全信用监管体系，提升治理主体违规违约成本；对于软法的质量问题，要建立网络软法合法性审查机制，明确软法备案程序，及时修正和删除不合法、不合理内容，确保软法与硬法的内在一致性，保障其他主体合法权利。此外，也需建立健全软法硬法转换与对接机制，促进软法与硬法的内容融通，形成网络信息内容软法硬法协同共治体系，夯实治理法治基础。

（二）明晰多元主体法律关系

一要重构不同主体权力边界。权力配置决定网络空间的性质与形态①冯建华.网络信息治理的特质、挑战及模式创新[J].中州学刊，2019（03）:162-168。。公共权力的转移和让渡重构着网络空间权力格局，而网络平台权力的私有化趋向不仅放大权力运行的失范风险，不同属性权力的模糊化配置也使网络空间权力博弈愈显复杂。因此，对不同主体权力关系进行建构，第一步是要解决公私权力边界问题，可以通过创建多主体网络化权力清单制度，以权力清单形式全面列示不同主体治理权力，特别是准确定义政府权力和网络平台权力在信息内容治理中的权力样态，明确不同权力的行使主体、范围、手段和方式。与此同时，也需将权力清单实践衍射至公私主体内部的权力划分之中，在政府各部门之间、不同网络平台之间明确不同权力运行边界，形成结构科学、秩序井然的权力配置格局。

二要重塑不同主体责任结构。权责一致是法治的基本要义，治理所导致的分权实践必然带来责任框架的变动，不同主体在治理中享有不同权力，也需承担与之对应的责任和义务。对于政府责任框架的建立，要严格按照法律规定，积极履行法定职责，以责任清单形式明确不同部门治理责任，防范政府主体以不符规定的外包形式对其他主体转移法定义务；对于网络平台的责任界定，要维持其所承担的国家义务与用户责任的均衡，防止两者分化，并建立科学的责任清单，明确不同情形对网络平台追责的适用标准，防止追责工作无所适从；对于网络信息内容行业组织的责任定性，要尊重和引导行业组织依法自治，明确不同行业组织制定行业规章、监督成员自律等自治责任。这样，形成多主体之间的差异化责任分解与共担体系，实现治理责任结构的科学性、合理性。

三要积极保障用户合法权利。在各种权力面前，权力的作用对象往往缺乏议价资源和能力。因此，对于用户在网络信息内容治理中的话语低迷困境，要通过制度和机制创新保障用户合法权利。一方面，要特别注重国家层面立法、司法和行政机关的统筹建设，通过法律确权与权利救济机制建设为用户维权提供公力救济保障；另一方面，也要在优化网络平台等权力主体权责结构的同时，在网络平台内部建立和畅通申诉举报等权利救济渠道，使之抑制扩权冲动，自觉维护用户合法权利。除此之外，需创新建立符合多主体协同共治的用户权利保障网络体系，如可在相应领域建立涵盖党、人大、政府、法院、企业、行业组织和公民等多主体共同参与的第三方调解委员会作为用户维权由私力保障向公力救济的缓冲选择，这不仅能够有效纾解司法机关压力，也能更高效维护用户权利，更重要的是在维权过程中实现了多主体之间的对话与沟通，进而提升治理水平。

（三）创新优化治理机制

一要深化政府监管体制机制改革。政府监管是网络信息内容治理的重要组成部分，要不断深化监管体制改革，理顺政府部门内部职责权关系，健全相应监管机制，多措并举提升监管能力。一要深化监管体制改革，在坚持分类治理基础上，以大部制改革思维推进机构精简、优化和整合，相对集中执法权，建立不同层级、部门权力和责任清单，廓清部门之间职权责关系，在政府内部形成以网信办为核心主体的网络信息内容监管体制，相对集中执法资源；二是健全多部门执法联动机制和跨地域协作机制，利用大数据技术在政府内部建立统一的监管执法信息共享和业务协作平台，推动治理资源共享，促进不同层级、不同单位和不同地域政府部门信息交流常态化、机制化，破除监管执法的部门与地域障碍，提升政府监管能力。

二要强化网络平台行为监督机制建设。网络平台是承接政府权力转移的重要对象，需特别突出网络平台行为监督机制建设，防止网络平台私有逻辑凌驾于公共利益之上。权力是网络平台行为实施的核心要件，因此，首先要“建立科学的网络平台权力授予机制，明确网络平台权力必须要有法律明文规定方可授予”②郭渐强，陈荣昌.网络平台权力治理：法治困境与现实出路[J].理论探索，2019（04）：116-122+128.，并在此基础上要求网络平台内部建立完善的权力行使程序，在平台决策中充分纳入民主价值，确保平台权力行使公开透明，自觉接受各方监督。其次，主体的参与行为有其结果指向，要针对网络平台行为建立相应效果评价机制，充分吸纳各类主体共同组成治理评价委员会，将平台在治理违法违规信息内容过程中所采取的措施和最终结果纳入效果评估，以此作为平台授权、业务拓展和责任追究的重要依据。最后，要在以上机制建设的基础上，构建网络平台行为追责机制，明确追责主体、对象、情形、程序和结果等要件，形成对网络平台参与治理的全周期监督体系，防止平台权力运行脱域。

三要提升多主体协同共治机制系统化水平。由于政府在网络治理中具有联络多方的地位与资源优势，因此要“建立中国特色的政府网络治理的民意吸纳模式”①阙天舒.网络空间中的政府规制与善治：逻辑、机制与路径选择[J].当代世界与社会主义，2018（04）：184-192。，充分发挥政府在构建网络信息内容协同共治机制中的重要作用。具体来看，可利用先进技术创建全国统一的网络信息内容治理平台作为多主体共同参与治理的基础平台，构建和畅通党和政府与网络平台、网络企业、网络行业组织、非政府组织、新闻媒体和网民等各类主体之间的对话交流机制，通过发挥政府作用，促进各类主体之间的有效互动，形成各类主体积极参与治理的协同共治格局，提升多主体协同共治机制体系的系统化水平，消除信息孤岛，充分释放各类主体独特的治理优势。

（四）培育良好法治生态

一要推进网络法治观念转型，引领治理实践合乎法治要求。在治理主体认知上，要破除政府万能主义思想，树立多主体协同共治观念，理性对待非政府主体参与治理实践，破除对政府主体的依赖思维，尊重非政府主体依法自治、参与共治。在治理对象界定上，要由表层治理思维深入根本层面树立算法和代码治理思想，将清理违法违规信息内容的治标行动向规制网络空间代码和算法的治本实践转型，标本兼治，充分利用技术治理手段和工具提升治理效能。在立法价值导向上，网络信息内容治理与公民言论自由、社会民主推进和市场秩序维护密切相关，需破除法律工具主义思想，淡化立法管制色彩，树立安全优先、保障权利、产业促进为基本原则的立法价值导向体系，平衡秩序、创新和权利保障三者关系。

二要提升各类主体法治素能，建设网络空间法治文化。首先要提升政府主体法治素能，高度重视监管执法队伍建设，完善监管执法人员教育培训制度，不断提升监管执法人员法治素养和业务能力，加大财政投入，积极引进先进技术，持续推进制度创新，为治理能力建设提供人力、财力、技术和制度支撑。其次，要提升网络平台相关人员法治素能，重视网络平台内部法治文化建设，建立具有针对性的常态化法治教育机制，将法治教育嵌入网络平台各项管理制度，切实提升网络企业负责人和工作人员法治意识和素养，并在此基础上建立守法表彰制度，对守法经营的网络平台和企业实施奖励，将其治理行为与其他业务申请或许可挂钩，作为网络平台相应资质评估的参考指标。再次，要提升网民法治素能，创新普法方式和手段，充分利用案例报道、舆论讨论等多形式普法活动普及法治知识，增强网民在生产、传播和使用信息内容时的法治意识、维权能力以及与违法违规信息内容进行斗争的自觉性。最后，要深化网络内容供给侧改革，大力建设网络空间法治文化，坚持“优存量、强增量”的治理思路，在打击现有违法违规信息内容的同时，提升优质内容供给速度与规模，充分利用网络算法精准推荐优质内容，不断优化供给结构，将社会主义核心价值观融入网络法治文化建设，从源头上引导和规范网络信息内容的生产与传播活动，最终形成良币驱逐劣币基本态势，为治理提供良好法治生态。

四、结语

在国家治理变迁和技术高速发展背景下，政府难以独自应对日益复杂的治理情境，多主体协同共治成为网络信息内容治理的基本选择。在治理实践中，不仅要形成合力治理各类违法违规信息内容，也需明确治理标准，准确把握治理限度，平衡秩序、创新和权利保障三者关系，特别注意保障公民言论自由，防止形成寒蝉效应阻碍社会主义民主政治建设。现阶段，网络治理法治成为法治社会“新常态”②徐汉明.我国网络法治的经验与启示[J].中国法学，2018（03）：51-70。。网络信息内容治理也需以法治价值、原则、理念和规范为遵循，实现治理法治化。针对当前网络信息内容治理面临的法治规则体系不健全、法律关系界定不明晰、治理机制法治镶嵌有限与网络法治生态建设不足等法治困境，要利用法治思维和法治方式科学认知、精准把脉、系统施策，不断强化治理法治镶嵌，提升治理法治水平，更好满足广大人民群众在网络空间的美好生活需要。