推进农村土地制度改革 激活乡村振兴内生动力

市人大农业与农村委员会

为适应新时代农民和土地的关系，全国人大先后修订了农村土地承包法、土地管理法，并授权自然资源部在全国选择了33个县市开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点。本市在农村承包地、农村集体建设用地、农村宅基地管理等方面也进行了探索与尝试，取得了一些有益的经验。2019年7—12月，市人大农业与农村委先后赴松江、奉贤、崇明、闵行等涉农区调研，并召开市农业农村委、市规划自然资源局等部门调研座谈会，了解本市农村土地制度改革情况。

一、本市农村土地制度改革的基本情况

本市农村承包地面积约175万亩，涉及承包农户56万户;农村集体建设用地823平方公里，其中农村宅基地421平方公里，约75.5万个。

（一）贯彻落实农村土地承包法，维护农民土地承包权益。本市进一步稳定完善二轮延包农村土地承包关系，将农村土地承包经营权证发放到户，并开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。9个涉农区88个乡镇1099个村，完成确权登记颁证农户数55.8万户，占农户总数的99.6%，涉及承包面积167.5万亩，占承包总面积的99.6%，依法落实农民土地承包经营权。同时，本市在9个涉农区74个乡镇，统一标准建设流转管理服务中心，实现承包、流转服务的信息化管理。截至2018年底，全市农户承包地流转面积149万亩，农村承包地流转率达85.1%。流转土地中，80%左右由家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业等新型经营主体经营，促进了农业适度规模经营。本市还依托上海农业要素交易所开展公开市场流转交易，3874宗地块交易金额达12.2亿元。金山、青浦、奉贤等区开展了农村土地经营权抵押担保融资试点，缓解新型农业经营主体融资难的问题。

（二）试点农村集体经营性建设用地入市，激发农村土地资源活力。本市按照“同地同价，同权同责”的要求，赋予农村集体建设用地与国有建设用地同等权能，将农村集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，实现城乡土地平等入市、公平竞争。松江区作为全国33个试点县市之一，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点。明确镇村集体经济组织作为入市主体行使土地所有权，入市范围为城市规划区域内符合规划的仓储、商服用途的土地，实施统一口径评估、统一流程审批、统一市场交易、统一平台监管，与国有土地出让并轨。截至2019年10月底，共有8幅地块入市，其中商办2幅、租赁住房5幅、工业地块1幅，涉及土地面积240.1亩，入市收入9.5亿元。同口径测算，农村集体经济组织收益比国有征收转用补偿收益多24.8%。

（三）积极探索农村宅基地制度改革，加快推进农民相对集中居住。为改善农民生产生活条件，本市出台了《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）和《上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规〔2019〕21号）。计划到2020年实现5万户农民集中居住，推进重点为高速公路、高铁、高压线沿线、生态敏感区、环境综合整治区，以及规划农村居民点范围外的分散居住户，目前已经推进近1.3万户，主要有农民进镇上楼集中居住、宅基地平移集中建设农民居住社区、就地归并改造三种方式，节约集约用地，提高农民的生活质量。同时，按照农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的要求，探索農村宅基地有偿退出机制和闲置半闲置农村宅基地使用权流转，盘活农村集体土地资源，增加农民财产性收入。

二、存在的主要问题

调研发现，本市推进农村土地制度改革还存在一些亟待解决的问题：一是对农村土地制度改革重要性紧迫性认识不足，部分同志重视程度不够。农村土地制度改革是对基本经济制度的进一步完善。要加快实现农业农村现代化，必须深化农村土地制度改革，激发农村内生动力。但是部分市政府职能部门和区、镇政府的领导同志对这一问题认识还不到位，对党的十八届三中全会决定明确的农村土地制度改革的方向和任务知之甚少，对党的农村政策和农村土地政策不了解不熟悉，没有把这项工作摆在重要位置进行研究和部署，并加以有效推进。二是推进农村土地制度改革的合力尚未形成。农村土地制度改革是一项系统性、综合性工作，需要政府各部门紧密配合，共同发力。但目前还存在一些体制机制上的障碍，需要加以研究解决。如新修订的土地管理法，将农村宅基地的主管部门明确为农业农村部门，但市农业农村委职能中尚未明确，也缺乏对农村宅基地管理中违法行为的执法权和执法能力。市农业农村委与市规划自然资源局还缺乏对农村宅基地使用审批、监管的协作机制。本市自1996年推行房地合一登记以来，有近50%的农村宅基地没有经过登记发证，其中约17万户因各种原因尚未办理相关审批手续。三是试点工作经验未得到及时总结和推广。国家法律层面已破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，完善了土地征收程序等。但本市相关的地方性法规、规章的修改和完善尚未完成。同时，在松江区试点取得的工作经验，以及各区一些好的经验做法，尚未得到及时总结推广。本市农村土地制度改革缺乏明确的工作目标、实施方案和路线图，举步维艰。

三、意见建议

全面落实党中央提出的农用地“三权分置”要求，促进现代农业发展。贯彻实施好农村土地承包法，再将农村土地承包经营权分置为承包权和经营权。一是在所有权上，坚持农村土地为农民集体所有这一前提，全面检视集体土地所有权登记发证工作，让农村集体经济组织依法行使管理职责。二是在承包权上，做好确权登记颁证工作，让农民吃上“定心丸”。认真落实中央关于承包关系“长久不变”的政策，保持农户承包地稳定，二轮承包到期后再延长三十年。了解未确权登记颁证的2000余户农户情况，研究化解的措施和办法。三是在经营权上，坚持农地农用和依法自愿有偿的原则，引导承包农户将土地流转出来，促进农业适度规模经营，实现农业高质量发展。