《未成年人保护法（修订草案）》述评与完善

姚建龙

目前公开征求意见的未成年人保护法修订草案（以下简称未保法草案）在基本保持现行法的基本框架和主要内容的前提下，根据科学立法、民主立法、依法立法的要求和现实需要补充了许多新的内容。同时，对不符合新时代、新情况、新需求的规定作出了修改，在诸多方面存在值得肯定的进步。但是，点赞应该放在新法颁布实施之后。本文主要拟探讨草案所存在的主要问题，并提出不成熟的完善意见。

一、法典关系：协调性问题

未成年人保护法修订草案的法条数从72条增加为130条，同时，在现行文本内容的基础上增加了网络保护和政府保护两章，既与时俱进地丰富了未保法的应有内容，扩充了边界，又拓展了相应的立法空间，体现出了本次修法的重大进步。

但是，如果将未保法修订草案与预防法修订草案和其它涉及未成年人相关法律加以比较的话，发现未保法修订草案存在着与之不够协调的状况，具体如下：

（一）未保法草案存在着与预防法草案的协调问题

首先，条文数增减的异常。两法同步修改，未保法草案条文为130条，比原来增加了58条，但预防法草案不增反降，由原来的57条变为草案的52条。二十年才获得一次大修的机会，结果条文数反而下降，从法律修订的一般规律来看，着实异常。也从一个侧面提示，两部法律之间的关系如何界定，还需要认真研究。

其次，未保法草案在条文归属上的异常。未保法草案中至少有以下26个条款（全部或者部分内容）是关于预防未成年人犯罪的规定，实际上应考虑移入预防法中：第十四条第三项①“ 教育、引导未成年人养成良好的思想品德和行为习惯，预防和制止未成年人不良行为，并进行合理管教。”、第十五条第三至八项②“ （三）放任、教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为；（四）放任或者唆使未成年人吸烟、酗酒、流浪等不良行为；（五）放任或者唆使未成年人参与迷信活动或者接受宗教极端思想等侵害；（六）放任或者迫使应当接受义务教育的未成年人失学、辍学；（七）放任未成年人过度使用电子产品或者沉迷网络,放任未成年人接触违法或者可能影响其身心健康的网络信息、音像制品、电子出版物和读物等；（八）放任未成年人进入营业性娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所；”、第二十三条第二款③“ 学校应当建立健全学生行为规范，教育未成年学生养成遵规守纪的良好行为习惯。”、第三十三条④“ 学校应当建立学生欺凌防控制度，对教职员工、学生开展防治学生欺凌的培训和教育。学校对学生欺凌行为应当及时制止和处理，并通知被欺凌和实施欺凌行为的未成年学生的父母或者其他监护人；对相关未成年学生，应当给予及时的心理辅导和教育引导；对相关未成年学生的父母或者其他监护人，应当给予必要的家庭教育指导。学校应当配合有关部门，根据欺凌行为性质和严重程度，依法对实施欺凌行为的未成年学生予以教育、矫治或者处罚。”、第三十五条⑤“ 对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校与其父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以依法将其送专门学校继续接受教育。专门学校实行寄宿制。学生的学籍保留在原学校，符合毕业条件的，由原学校颁发毕业证书。专门学校在课程设置上应当与普通学校相同，并根据未成年人身心发展特点开展教育矫治。家庭、学校、社会应当关心、爱护在专门学校就读的未成年学生，尊重其人格尊严，不得虐待和歧视。”、第四十四条⑥“ 禁止任何组织或者个人向未成年人提供含有淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、凶杀、恐怖、赌博、涉毒等危害未成年人身心健康内容的图书、报刊、影视节目、音像制品、网络信息和电子出版物等。任何组织和个人出版、播出、放映的图书、报刊、影视节目、音像制品和电子出版物等文化产品包含可能影响未成年人身心健康内容的,应当以显著方式进行分类提示。”、第五十条⑦“ 中小学校园周边不得设置营业性娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所，不得允许未成年人进入；游艺娱乐场所设置的电子游戏机，除国家法定节假日外，不得向未成年人提供。经营者应当在显著位置设置未成年人禁入、限入标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。”、第五十一条⑧“ 禁止向未成年人出售烟酒、销售彩票或者兑付彩票奖金。烟酒经营者和彩票销售机构、彩票代销者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒或者彩票的标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。任何人不得在中小学校、幼儿园的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的场所吸烟、饮酒。”、第六十二条第一款⑨“ 任何组织和个人不得利用网络制作、复制、发布、传播含有淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、凶杀、恐怖、赌博、涉毒等法律、行政法规禁止内容的信息。”禁止网络传播诱发未成年人罪错行为信息、第五十二条⑩“ 禁止向未成年人提供、出售管制刀具或者其他可能致人严重伤害的器具、器械和物品。相关经营者对购买者难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。”、第六十四条①“ 网络产品和服务提供者应当避免提供可能诱导未成年人沉迷的内容。网络产品和服务提供者应当设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能,为父母或者其他监护人预防和干预未成年人沉迷网络提供便利。家庭、学校以及有关社会组织应当相互配合，预防和干预未成年人沉迷网络。”、第七十七条②“专门教育是国家教育体系的重要组成部分，专门学校是实施专门教育的主要机构。国务院组织有关部门按照科学设置、合理布局、形式多样的原则，制定专门学校发展规划，制定专门学校办学标准、管理制度和考核评价等规范。县级以上地方人民政府根据需要设置专门学校或者与周边区域合作建设专门学校；鼓励和支持社会力量举办或者参与举办专门学校，并加强管理。”、第八十三条③“各级人民政府应当采取措施,加强未成年人网络素养教育，指导中小学校和社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织等开展提高未成年人网络素养的教育教学活动。教育、卫生健康等部门应当组织开展预防未成年人沉迷网络的宣传教育，对未成年人沉迷网络依法实施干预。”（关于网络沉迷的规定，预防法二十四条明确此属于不良行为）、第一百零三条④“ 公安机关、人民检察院、人民法院讯问未成年犯罪嫌疑人、被告人,询问未成年被害人、证人,应当依法通知其法定代理人或者其他合适成年人到场，并注意保护未成年人个人隐私和名誉，采取适当方式，在适当场所进行。人民法院开庭审理涉未成年人案件，未成年被害人、证人一般不出庭作证，必须出庭的，应当采取心理干预等保护措施。”、第一百零五条⑤“对违法犯罪未成年人，实行教育、感化、挽救方针,坚持教育为主、惩罚为辅原则。对违法犯罪未成年人，应当依法予以从轻、减轻或者免除处罚。”、第一百零六条⑥“对于被采取刑事强制措施的未成年学生，在人民法院判决生效前，就读学校不得取消其学籍。”、第一百零七条⑦“对于具有不良行为、严重不良行为以及因未达法定年龄而不予行政或者刑事处罚的未成年人，依法适用教育矫治措施。”、第一百零八条⑧“ 公安机关、人民检察院、人民法院对于无固定住所、无法提供保证人的未成年人适用取保候审的，应当指定合适成年人作为保证人，必要时可以安排在适当场所实施辅导、监督、观察、矫正、保护、管束等观护帮教措施。”、第一百零九条⑨“ 公安机关、人民检察院、人民法院办理涉未成年人刑事案件，可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行社会调查。根据实际需要并经未成年犯罪嫌疑人、被告人、被害人及其监护人同意,可以对未成年人进行心理测评。社会调查和心理测评可以作为办理涉未成年人刑事案件的参考。”、第一百一十条⑩、第一百一十一条⑪、第一百一十三条部分规定⑫、第一百二十三条第一款⑬、第一百二十六条第三款⑭、第一百二十七条⑮、第一百二十九条第二款①“学生欺凌，是指发生在校园内外、学生之间，一方个体或者群体单次或多次蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方个体或者群体身体伤害、财产损失或者精神损害等行为 。”等。

第三，未保法草案存在的与预防法草案条文重合的现象，并未能解决两法边界模糊的老问题。有些同一规范内容条文各有其侧重，尚具合理性，但是在以下三个方面的条文重合现象值得反思：一是关于专门教育的规定（涉及到未保法草案第三十五条、第七十七条、第九十二条）；二是关于学生欺凌的规定（涉及到未保法草案第三十三条、第一百二十九条）；三是关于未成年人刑事司法的规定（涉及到未保法草案第一百零三至一百一十一条）。②具体见未成年人保护法修订草案（2019 年10 月第十三届全国人大常委会第十四次会议审议）。专门教育属于严重不良行为未成年人的保护处分措施，学生欺凌属于典型的未成年人罪错行为，未成年人刑事司法主要属于少年司法中的办案规定。三者表面上既属于未保法规范的内容，也属于预防法规范的内容，但从总体性质看应统一由预防法为宜，或者应更清晰的厘定两法各自的条文重心。

第四，未保法草案的部分条文与预防法草案存在同类条文表述不一致、不协调，甚至冲突的问题。其中，比较明显的有如下地方：（1）未保法第一条与预防法第一条：前者有“根据宪法”制定本法的表述，而后者没有。（2）未保法第十一条③第十一条 国家支持建设未成年人保护相关学科、设置相关专业，开展相关科学研究、人才培养等工作。国家建立健全未成年人统计调查制度，开展未成年人状况统计、调查和分析。与预防法第八、九条④第九条 国家鼓励和支持预防未成年人犯罪相关学科建设、专业设置、人才培养及科学研究，开展国际交流与合作。均是有关国家支持学科建设、专业设置、科学研究、人才培养等的规定，但是表述方式不统一，而且未保法草案为一个条文，异于预防法草案的两个条文。（3）未保法第九十二条与预防法第五条：两者均是关于公检法办理涉及未成年人事务专门机构的规定，但是前者表述为“应当根据需要明确专门机构或者指定专门人员”，后者表述为“应当由专门人员或专门机构负责”，没有“根据需要”，且“专门人员”在前，“专门机构”在后。在中国特色社会主义已经进入新时代的背景下，关于公检法办理未成年人案件专门机构的规定不能再模糊、冲突甚至倒退。

（二）未保法与其他相关法律的协调问题

除了预防法外，还有其他直接或者间接规定未成年人保护的法律，未保法如何与之协调好关系，是未保法修订中面临的挑战和难题，也是在本次修法中应当合理解决的问题。

此次未保法草案说明中提出要与相关法律协调衔接，并且提出了以下思路：“凡是其他法律有明确规定的，本法只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能在本法中作出明确具体的规定”。事实上，这样的说明并非首次，早在2006年修订未保法时即采用过。全国人大内司委未成年人保护法修订起草组曾经对2006年的修法明确说明如下：“未成年人保护工作涉及面很广，我国民事、刑事、行政、社会等很多法律都有关于未成年人保护的内容。修订未成年人保护法应当注意处理好本法与其他法律的关系，做到与其他相关法律相协调、相衔接。凡是其他法律有明确规定的，本法不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，在本法修订中尽可能作出明确规定”。⑤全国人大内务司法委员会未成年人保护法修订起草组组织编写：《未成年人保护法学习读本》，中国民主法制出版社2007 年版，第25-26 页。

从2006年的修法实践来看，所谓“凡是其他法律有明确规定的，本法不再重复，或者只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，在本法修订中尽可能作出明确规定”的说法，听之颇具有道理，但在实践层面实难操作，而且会导致修法的重心失却和方向迷失。然而很遗憾，从目前来看，无论是未保法草案还是预防法草案，都没有能够处理好与其他法律的关系。不但如此，而且还进一步导致未成年人保护法在保护中迷失了重点，预防未成年人犯罪法在预防中迷失了方向。

从修法说明审视，未保法草案与其他法律之间的关系看似协调但实际上规定的内容不明确且缺乏可操作性。究其缘由如下：（1）“其他法律”是现行有效的其他法律还是即将制定的其他法律？例如正在或拟制定中学前教育法、家庭教育法、未成年人网络保护条例、儿童福利条例等。拟修订的未保法是否要将相关立法空间预留给其他法律，预留什么，预留多少年？（2）“其他法律”是什么位阶的法律？即便是现行法律，也存在类型和位阶的差别，是否包括行政法规、部门规章、地方性法规、司法解释等？“凡是其他法律有明确规定的，本法只作原则性、衔接性的规定；其他法律没有规定或者规定不够完善的，尽可能在本法中作出明确具体的规定”怎么操作？（3）与未保法直接相关的几部重要法典已经修订或者制定完成且其中皆规定了关于未成年人保护的相关内容，例如2017年民法总则，2012年刑事诉讼法、即将于2020年7月1日实施的社区矫正法，以及已经进入立法程序正在修订的监狱法，特别是监狱法、社区矫正法、刑事诉讼法均增设了未成年人专章，专章对于有关未成年人的重大规定均进行了系统完善，并进行了尽可能详尽的规定，如果按照上述指导原则，未保法的此次修订如何处理好与这些最直接相关法律（特别是专章）的关系？

二、修法思路：方向与重心

修法行为源于修法思路，修法思路决定了修法的方向和重心。未保法草案体现了重大的社会进步，主要体现在对很多热点问题的关切，例如：日益凸显的校园安全和学生欺凌问题，监护人监护不力甚至发生监护侵害现象的问题，密切接触未成年人行业的从业人员性侵害、虐待、暴力伤害未成年人的问题，未成年人沉迷网络特别是网络游戏问题，刑事案件中未成年被害人应有保护的缺乏问题等。针对以上问题，本次未保法修订草案均作出了积极的回应，并着力制定和完善相关的制度与措施。从内容的丰富性和涵盖面而言，未保法草案比之前更加充实和完善。

但是，修法不等于“修补”，实践是检验真理的唯一标准，应从实际出发，应充分考虑现实需求与实践层面的可操作性，因此，结合2006年修法的经验和教训，本次修法思路应逐渐突破。

所谓未成年人保护法福利法化，简单而直白地说就是将立法的重心放在规定国家对未成年人健康成长的责任之上，兼顾我国社会发展阶段，出人、出钱、出机构、出政策、出规则，切实履行国家亲权职责。除了直接规定国家的职责外，还包括督促负有职责的监护人、社会组织、其他主体切实履行未成年人保护职责，形成未成年人保护的体系。主要调整的是国家（重点是政府）与未成年人的法律关系，此定位也将未成年人保护法与其他调整与未成年人有关的法律在立法空间上区别了开来。纵观世界各国未成年人法律体系，很难看到我国未保法、预防法以社会法为特征的法律，而是有两本法律是最核心的：一是儿童福利法，二是少年法（或称少年司法法）。前者主要规定国家对于未成年人保护负有怎样的责任，后者主要规定对未成年人的罪错行为如何区别于成年人进行教育与矫治。因此，未保法如何站在儿童福利法的角度，规定国家对于未成年人保护的责任，应当成为本次修法的重点和重心。

从问题导向来看，我国目前在未成年人保护领域存在的最大问题是对困境儿童和儿童受保护权的保护不足，这是南京饿死女童案、毕节垃圾桶闷死留守儿童案与留守儿童自杀案、东莞母亲溺死脑瘫双胞胎儿自杀案等未成年人恶性受害事件频发的关键性原因。通过在修法时将未成年人保护法适度福利法化和对预防未成年人犯罪法少年法化，是解决现阶段我国未成年人法律体系所存在的硬伤的可操作性途径，也是有效回应社会关切的要求。

三、体例布局：序位与逻辑

与现行未保法相比，修订草案的文本体例布局为九章，依次为：总则、家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护、法律责任、附则。草案增加了政府保护和网络保护两章，这是重大进步，但是如果不能合理设置各章序位，将会破坏未保法的体例。家庭、学校、社会、网络，是未成年人的主要成长空间，特别是网络已经成为未成年人的主要成长空间之一，草案增加网络保护专章适应了社会变迁与未成年人保护的需要，值得肯定。草案将政府保护从社会保护中分离出来而独立成章，是本次修法的重大进步，体现了未成年人保护的政府责任和“政府是未成年人最终监护人”的国家亲权原则的要求。国家亲权的基本立场是，其高于父母亲权，为了未成年人健康成长的需要，可以干预直至剥夺父母监护权。

但是，从体系逻辑上看，草案将政府保护置于第六章，司法保护之前，家庭学校、社会、网络保护之后，这样的序位排列使得政府保护的国家亲权立场没有被充分表达。将政府保护调整放在总则之后、首当其冲地置于家庭保护之前更符合逻辑，更有利于本法修订中完善和增加国家监护制度的相关条款。同时，这样的法典结构，也使得未成年人保护法在涉及监护问题的规定上，区别于民法典：未成年人保护法具有公法的属性，重点调整的是国家与父母（监护人）的关系；民法为私法，主要调整的是父母（监护人）与子女的关系。

总之，政府保护在前，司法保护托底，二者执其两端，中间是未成年人成长的四大空间（家庭、学校、社会、网络），相对而言，这样的法典结构在逻辑性上更为合理，也更能体现本次修法所确立的国家亲权这一基本原则的要求。

四、何为保护：概念的厘清

未保法修订是一项系统工程，既需要理清思路，把正方向，明确重心，又需要从系统框架、概念厘清、内容确定、原则明晰、条文序位、表述逻辑等方面反复推敲完善，使修法取得良好的现实效果和长远的作用，而概念的厘清是修法的基础，也有助于明确修法的重心。

“保护”可以是一个涵盖性十分广泛的概念，几乎与未成年人权利有关的内容均可以包容其中。狭义的未成年人保护则主要是指反对针对未成年人的暴力，包括“任何形式的身心摧残、伤害或凌辱、忽视或照料不周、虐待或剥削，包括性侵犯”，有时候也会以“虐待和忽视”来统称。

未成年人保护法不可能面面俱到，现行未保法最大的问题是编织了一张涵盖家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护的虚幻的保护网，修订草案增加了网络保护、政府保护后这种保护网后似乎更严密了。但是仔细审视草案，这张所谓的保护网看上去什么都保护到了，但是漏洞百出。最近一些年频发的未成年人恶性事件，以惨痛的事实揭露了这张虚幻保护网所存在的问题。未成年人保护法应当有重心，应在“雪中送炭”上下功夫，而不止于“锦上添花”，要将修法的重心放在保护最需要保护的未成年人群体上。一般的未成年人群体，其他法律可以提供应有的保护。

从保护对象的角度看，现行草案在保护中迷失了重点，建议明确这部法律的保护重点：在保护的对象上，将重点聚焦于困境儿童（家庭功能缺失、不足、失范）；在保护的未成年人权利上，将重点聚焦在未成年人受保护权，要超越生存权，兼顾发展权和参与权。根据这一重点保护的思路，未成年人保护法修订的方向是与我国适度普惠型儿童福利发展阶段相适应，将该法适度“福利法化”。①详见姚建龙：《未成年人法的困境与出路》，载《青年研究》2019 年第1 期。

五、关于草案总则的完善

作为未成年人保护的基本法典，总则立法的重心是规定未成年人的基本权利、保护未成年人基本原则、保护未成年人的基本制度。总的来看，草案有关总则的规定存在以下需要完善的地方：

（一）关于未成年人的基本权利

草案第三条第一款延续原法规定列举了未成年人四大基本权利，但并未明确四大基本权利的内涵及保障此四大基本权利的基本措施。有鉴于此，应在草案第三条第一款后增加四款，以阐明保障未成年人四大基本权利的基本方式（同时将第二款从第三条分离，单独成一条，明确为未成年人平等保护原则）。具体建议如下：

第三条 未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利。

完善覆盖城乡未成年人的基本医疗卫生制度，采取综合防控措施，最大限度地降低未成年人死亡率，不断提高未成年人身心健康水平。

促进基本公共教育服务均等化，保障未成年人享有更高质量的教育和更好的发展。

行政机关及其公务人员在管理和保护地下水的工作中既承担着法定义务，又负有不可推卸的责任。目前，相关法律制度对行政机关及其公务人员，违反地下水相关法律制度应承担的法律责任规定不全面、不具体，削弱了利用行政手段保护地下水的能力。因此，要明确、细化县级以上人民政府水行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门及其工作人员在水资源论证、取水井管理等方面，由于不作为、乱作为而导致的地下水资源破坏行为应承担的责任，切实增强行政主体依法履职的主动性。

采取措施预防未成年人遭受各种类型的伤害，从严从重惩治侵害未成年人的行为。

鼓励并支持未成年人参与家庭、文化和社会生活，创造有利于未成年人参与的社会环境，畅通未成年人意见表达渠道，重视吸收未成年人意见。

（二）关于保护未成年人的基本原则

作为保护未成年人的基本法典，应当规定保护未成年人的基本原则，草案目前较为含混，建议明确规定如下三大基本原则，并按以下顺序排列法条：

最佳利益原则。即草案第五条第一款。同时建议删除第五条第二款，以避免打乱基本原则的立法逻辑。

平等保护原则。即将草案第三条第二款单独成条（条文序号改为第六条）。

国家亲权原则。即将第八条做必要完善，并将条文序号改为第七条：父母或其他监护人对未成年人承担监护职责。未成年人的父母或者其他监护人不能履行监护职责、严重侵害未成年人合法权益或者未成年人没有其他合法监护人的，由国家承担监护职责。

（三）关于保护未成年人的基本制度

共同责任制度。即草案第六条（序号调整为第八条）。

专门保护制度。即将草案第六十八条、第六十九条移至总则（条文序号调整为第九条），规定政府保护未成年人的专门制度，并做如下修改：

第九条 国务院和地方各级人民政府领导有关部门做好未成年人保护工作;将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划,相关经费纳入本级政府预算。

因此，为强化此项制度运行保障，可以将草案第七十条移至总则（条文序号调整为第十条）。

（四）“六位一体”联动反应制度

将草案第七条、第十九条、第八十八条、第八十九条整合在总则，明确规定系统化“六位一体”的多主体联动反应制度，以最大限度的避免未成年人恶性事件的发生。具体建议如下：

第十一条 各级未成年人保护委员会应当建立包括监测预防、发现报告、应急处置、转介帮扶、督查追责为一体的未成年人保护联动反应制度：

（一）共享相关信息、数据，建立本级未成年人保护状况数据库及监测预防机制，依法提供侵害未成年人违法犯罪人员信息查询等服务。②吸收第八十九条。建立信息收集中心，也是联合国儿童权利委员会的建议。参见《儿童权利公约执行手册》，第64 页。

（二）开通全国统一的未成年人保护热线，及时受理涉及未成年人权益的求助、投诉、举报。③吸收第八十八条。

（三）建立应急处置专业化队伍，联合公安、应急管理等部门及时处置侵害未成年人权益的紧急事宜。④吸收第七条第三款。

（四）对所受理的未成年人保护事项进行研判，转介相关成员单位和部门进行帮扶干预。

（五）督促有关有关单位和部门各负其职，做好未成年人保护工作，对于存在渎职等情形的依法予以追责或者移送相关部门查处。

第十二条（修改调整第七条而来） 任何组织和个人发现不利于未成年人身心健康或者侵害未成年人合法权益的情形，都有权劝阻、制止或者检举、控告。

国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，以及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，发现未成年人身心健康受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即报告。①在法律责任章中增加不报告的法律责任条款。

（五）未成年人权利监察制度

完善建议为：将第九条修改如下（增加第二款），条文序号改为十三条：

中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。对于各级国家机关履行未成年人保护职责情况，由人民检察院实施法律监督。

之所以确定人民检察院对各级机关的未成年人保护工作实施法律监督，是出于以下四个原因：一是有其合法性。宪法和人民检察院组织法明确规定人民检察院是法律监督机关，并未限定于诉讼监督，明确人民检察院对各级国家机关履行未成年人保护职责情况实施法律监督的职责，没有超出检察机关的法定职责。二是有其可行性。从最高人民检察院到基层人民检察院，检察系统建立相对完善的未检专门机构体系，有能力实施法律监督。同时，事实上各级未检部门已经在通过检察建议、公益诉讼等方式行使这一职责。三是有其合理性。建立负有未成年人权利监察职能的机构，监督政府机构等依照国际义务处理与儿童有关的问题和提高公众的儿童权利意识，②贺颖清：《福利与权利——挪威儿童福利的法律保障》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第67 页。是各国保护未成年人权利的重要制度设计。实际上早在2002年，联合国儿童权利委员会即强调：“每一个国家都需要一个独立的人权机构负责促进和保护儿童的权利。委员会最关心的是该机构，不管它如何构成，应能够独立并有效地监督、促进和保护儿童的权利。”③贺颖清：《福利与权利——挪威儿童福利的法律保障》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第66 页。对于未成年人权利监察机构，各国的设置模式有所不同。例如，挪威在1981年制定“儿童事务监察使法案”，设置了儿童事务监察使专门负责儿童权利监察职能。澳大利亚则是在议会下设青少年委员会，承担类似职责。根据我国的实际情况，专门设置未成年人权利监察机构有难度，但是明确由人民检察院行使未成年人保护法律监督职责，监督各级国家机关保护未成年人职责履行情况，则是合理的。四是有其必要性。近些年来，我国涉及未成年人的恶性事件频发，引起社会各界高度关注，其背后都有相关部门渎职失职的因素。明确由检察机关承担监督职责，将有效督促国家相关部门切实履行未成年人保护职责，能够最大可能的避免“责任稀释”，强化对未成年人的保护力度。

六、关于家庭保护的完善

本章应进一步协调与民法典总则关于监护的规定、民法典婚姻篇关于父母子女关系的规定之间的关系。在立法思路宜进一步拓宽，不应仅仅限于规定“父母与子女的关系”之上，而是应将重心放在“家庭”保护之上，即为未成年人营造良好的家庭成长环境④具体包括两个方面：一是人，即重点防止父母及其他成年人侵害未成年人；二是环境，即重点防止家庭场所的意外伤害事件。，以此区别于民法典有关监护及父母子女关系的规定。草案条文仅仅细化规定了父母或者其他监护人对于未成年子女的职责，有值得肯定之处，但无疑也缩小了“家庭保护”的内涵。

因此除了建议恢复原法分条表述监护应当行为和监护禁止行为的方式，宜将预防未成年人罪错行为的内容移至预防法中外（前文已述），对本章条文修改提出如下完善建议：

1.建议第十三条修改如下：

所有家庭成员均有责任为未成年人营造安全、良好、和睦的家庭环境。父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责，其他家庭成员负有协助的义务。

2.建议第十六条修改如下：

父母或者其他监护人不得使未满十二周岁或者由于心理、生理原因需要特别照顾的未成年人处于无人看护状态，或者将其交由无民事行为能力、限制民事行为能力、患有法定传染性疾病等不适当人员代为看护。

父母或者其他监护人不得使未满十六周岁未成年人脱离监护单独生活。

我国父母普遍缺乏此种避免未成年人处于无人看护状态的意识，而这正是造成未成年人发生意外事件的重要原因。目前草案将禁止处于无人看护状态未成年人的上限年龄设定为八周岁，与无民事行为能力人的上限年龄一致。但从最大可能避免未成年人因无人看护发生意外，及与未成年人自我保护能力发育状况相对一致、不宜机械地采取和无民事行为能力人上限年龄机械一致的立场。本条建议将禁止无人看护状态的上限年龄设定为十二周岁（即学龄前儿童与小学生年龄段），此年龄与其他类似规定可以保持一致（如禁止骑车上路年龄、禁止乘坐副驾驶年龄等），而且禁止让小学生及学龄前儿童独处也符合社会公众一般认知且便于宣传和执行。

3.建议在草案十六条之后增加关于家庭场所安全，消除家庭隐患的独立条款：

父母或者其他监护人应当确保未成年人生活的家庭场所安全，根据未成年人成长年龄阶段特点采取相应措施，排除触电、烫伤、高坠等安全隐患。

家庭已经成为未成年人意外伤害的高发场所，本条建议针对性提出监护人注意义务。同时在相应章节中，增加城建等部门不得允许不符合未成年人安全标准房屋出售、出租的规定。

4.建议参考《上海市未成年人保护条例》（2013年修订）增加一条：

父母或者其他监护人以及其他成年人携带未满十二周岁未成年人乘车的，不得安排其乘坐在副驾驶座位；携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭乘用车，应当配备并正确使用儿童安全座椅。

交通事故是未成年人意外伤害与死亡的首要原因之一，增加此条，既能有针对性降低未成年人意外伤害与死亡率，也有助于提高监护人保护未成年人的安全意识和责任。

5.关于第二十一条的完善建议，建议修改如下：

父母或者其他监护人将未成年子女委托他人照护的，应当签订书面委托协议，并书面告知实际居住地的居民委员会、村民委员会和未成年人所在学校，居民委员会、村民委员会对委托监护协议的真实性、可行性、合法性存在疑义的，应当进行劝阻，必要时可以通知居住地公安派出所予以核实和制止。

父母或者其他监护人委托照护的，应与未成年人和被委托人保持联系与交流，及时了解、关心未成年人的生活、学习等情况，不得因委托监护而怠于行使监护职责。

委托照护的父母或者其他监护人在收到被委托人、 居民委员会、村民委员会、学校等机构或者人员关于未成年人的心理、行为异常的通知时，应当及时采取有效措施。

七、关于学校保护的完善

近些年来，国家（主要是国务院办公厅、教育部等）在加强学校保护方面出台了大量法规与规范性文件，包括综合性类、日常活动管理类、防止自然灾害类、卫生与食品安全管理类、安保与周边环境管理类、消防管理类、文明校园建设类、伤害事故处理类、出行安全管理类、校舍安全管理类、校园欺凌防治类等①详见姚建龙主编：《中小学安全风险防控机制研究》，中国政法大学出版社2017 年版，第363-367 页。，特别是2017年《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》通过安全风险防控体系建设的方式整合了学校保护的相关制度与规定。但从草案现行规定来看，一方面未能体系化吸收近些年来学校保护的建设成果特别是制度进步的成果，另一方面也未能合理回应当前涉及学校保护的热点难点问题。

草案说明认为“修订草案从教书育人和安全保障两个角度规定学校、幼儿园的保护义务。‘教书育人’方面主要是完善了学校、幼儿园的教育、保育职责；‘安全保障’方面主要规定了校园安全的保障机制以及突发事件的处置措施，增加了学生欺凌及校园性侵的防控与处置措施”，但从条文内容与立法重心来看，本章并未能合理区别与教育法规之间的关系，特别是明晰本章的立法重心。

学校保护的责任主体是“学校”和教职员工（不仅仅是教师），保护对象是学生，保护的重心是“安全”——防止各种类型的侵害，有关一般性的教育、保育规定，属于教育法规规定的内容，不宜成为本章的立法重心。

鉴于以上理由，建议本章的修法思路调整、明确如下：（1）去除与教育法规（特别是教育法、义务教育法、教师法）规定不协调甚至抵触的内容；（2）将教育类行政法规、部门规章中有关学校保护规定较为成熟的内容上升为法律的规定；（3）将零散分布在教育法规中涉及学校保护的规定予以“体系化”，特别是充分吸收、借鉴教育部已起草的《未成年学生学校保护规定》①参见教育部起草，姚建龙团队修改、论证的建议稿。本部分关于学校保护完善的具体建议条款多有借鉴，特此说明。中的积极内容；（4）针对目前学校保护中的社会高度关切的热点、痛点问题予以尽可能详尽的“细化”。

基于上述考虑，对本章内容的完善具体建议如下：

1.明确学校的内涵和外延。建议第三十六条修改如下：

学校是指幼儿园、普通中小学、专门学校、中等职业学校及其他中等及以下全日制学历教育机构，未成年学生是指在上述学校就读的未成年人。

照护服务机构婴幼儿、年满十八周岁的中学生、中职生、高等学校未成年学生、专门学校未成年学生、校外教育培训机构及校外托管机构中的未成年人在园、在托、在校期间的合法权益保护应当参照本章有关规定。

现行法及草案的规定对“学校保护”中的学校缺乏严谨的界定，建议做如上明确。例如，本章的条文比较多的是衔接或者移植了义务教育法的规定，但是对于非义务教育类学校对于未成年人的保护职责容易引起误解，进行专门明示、列举有利于这些学校知晓和履行未成年人保护职责。再如，年满18周岁的中学生是客观存在的主体，如果不明确依照学校保护章的规定进行保护是不妥当的。

2.第二十三条、二十四条是关于学校（幼儿园）教育、保育职责的一般规定，如果属于衔接性规定但在表述上与义务教育法②《 义务教育法》第三条：义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在拼的、智力、体制等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。《幼儿园管理条例》第十三条：幼儿园应当贯彻保育与教育相结合的原则，创设与幼儿的教育和发展相适应的和谐环境，引导幼儿个性的健康发展。幼儿园应当保障幼儿的身体健康，培育幼儿的良好生活、卫生习惯；促进幼儿的智力发展；培养幼儿热爱祖国的情感以及良好的品德行为。、《幼儿园管理条例》等相关条款不同，甚至可以说相对而言更不准确而非完善；如果属于细化性规定则又太过于原则且未能体现中央有关最新规定和精神，建议删除，并整合均属一般性规定的第二十七条，修改如下：

第二十三条 学校应当全面贯彻国家教育方针，落实立德树人根本任务，弘扬社会主义核心价值观，树立自由、平等、公正、法治、民主的办学理念。

学校应当对学生进行社会生活指导、心理健康辅导、青春期教育、安全教育、生命教育与法治教育。

学校应当根据学生身心发展的特点，以合法、适当、科学的方法教育和管理学生，履行未成年人保护职责。

学校应当建立健全学生行为规范和教育教学管理规定等校规。学校制定校规，应当符合法律规定和法治精神，不得侵犯学生的合法权利，不得超出教育需要，对学生的行为设置不适当约束。

尽管本章界定的学校包括了幼儿园，但基于幼儿园的特殊性及修法的传承性，建议以如下专条对幼儿园的一般职责进行明确（将《幼儿园管理条例》第十三条上升为法律规定）：

第二十四条 幼儿园应当贯彻保育与教育相结合的原则，创设与幼儿的教育和发展相适应的和谐环境，引导幼儿个性的健康发展；应当保障幼儿的身体健康，培育幼儿的良好生活、卫生习惯，促进幼儿的智力发展，培养幼儿热爱祖国的情感以及良好的品德行为。

3.在二十三条、二十四条一般性规定之后，依照紧密程度及尽可能保留现有条文顺序的方式，大体依人身权、教育权、隐私和名誉权、学习和休息权、卫生保健权、知识产权、申辩权等的序位，明确学校对未成年学生的保护职责。

第二十五条原条文内容移至禁止性条款中，本条吸收第三十一条等相关内容修改建议如下：

【人身权】学校应当为学生在校期间的人身安全提供保障，避免因教育、管理的过失，造成学生人身损害。学校应当根据国家有关要求，建立健全安全风险防控体系，健全校内安全管理制度，落实安全管理职责，加强日常校园安全管理，对学生开展安全教育。学校应当在教育及相关部门的指导下，制定应对非法侵入、防台防汛、火灾、地震、食物中毒、意外伤害、传染性疾病等突发事件的预案，配备相应设施并组织必要的演练。学校对未成年人在校内或者本校组织的校外活动中发生人身伤害事故的,应当及时救护,妥善处理,及时向有关主管部门报告并通知未成年人的父母或者其他监护人。

第二十六条【受教育权】建议修改如下：

学校应当保障未成年学生受教育权利，关心、爱护学生,对家境较贫困、身心有障碍、行为有偏常、学习有困难的学生，应以适当方式教育、帮助、特别辅导或者支持，不得因家庭、身体、学习能力等情况歧视学生。义务教育阶段学校不得以长期停课、劝退等方式，剥夺或者变相剥夺学生的受教育权，不得违反法律和国家规定开除、变相开除学生或者限制未成年学生在校接受教育。

义务教育学校应当落实未入学适龄儿童及辍学学生的登记、入学、劝返复学和书面报告等制度，督促入学及劝返无效的，应当报告县级教育行政部门和乡镇人民政府。县级教育行政部门和乡镇人民政府应当依法采取措施劝其入学、复学，对于拒不履行义务教育职责的监护人，可以向人民法院提起诉讼、申请强制执行。

学校应当配合政府有关部门建立因家庭或者自身原因处于困境未成年学生的信息档案，开展关爱帮扶工作。

第二十七条属于一般性规定，吸收至本建议稿的第二十三条。本条改为保护【隐私权与名誉权】的专门条款，具体建议如下：

学校对获得的学生及其家庭信息负有保密义务，对学生的信件、日记、电子邮件等个人隐私信息不得查阅、披露、传播。义务教育学校和教师不得公开学生的考试成绩、名次。在奖励、资助、申请贫困救助等工作中，学校不得公示、让学生主动公开或者以其他方式泄露学生个人及其家庭隐私信息。学校不得以张贴、播报或反面典型宣传等方式公开对学生实施处分的决定。

学校应当尊重学生的名誉权，培育学生的荣誉感、责任感，建立健全公开、公平、公正的制度和程序，对品行优良、学业优秀、全面发展、具有社会责任感的学生给予表彰、奖励。

第二十八条 【学习和休息权】建议增加以下规定作为第一款，在教育法规定的基础上细化保护学生休息权的同时，强调对学习权的保护：

学校应当严格执行国家课程方案，按照规定的课时和学业要求开齐、开足课程，保证学生在校参加运动、文娱活动的时间。学校不得以拖堂、补课等形式减少或变相减少学生课间时间、节假日休息时间。学校应当指导和要求教师按照规定布置适度的家庭作业，保证学生的睡眠和休息时间。

建议增加知识产权、申辩权保护的两个专门条款，具体建议如下：

第X条 【知识产权】学生对其完成的作文、绘画、书法、摄影作品、创造发明等智力成果享有署名权、修改权、发表权、保护作品完整权等权利。

学校在对学生的作品进行汇编、出版或者使用时，应当依法保护学生的知识产权。

第X条 【申辩权】 学校处分学生，应当向学生及其监护人说明理由并听取申辩意见，可以根据实际设置听证等程序，遵循审慎、公平、公正的原则作出处分决定。

学校处分学生应当设置期限，学生受到处分后应当跟踪观察、有针对性地实施教育，确有改正的，到期应当予以解除。解除处分后，学生获得表彰、奖励及其他权益，不再受原处分影响。

4.在根据权利属性规定学校保护的基本职责之后，再大体依次针对常见高发危机未成年学生的行为规定禁止（及预防）性条款——禁止危及未成年人安全的活动、预防食品安全事故、禁止乱收费、禁止牟利、禁止体罚虐待、禁止校园欺凌①本人依然主张有关校园欺凌的规定应当统一在预防未成年人犯罪法中规定，如果这一建议不被接受，则可在此处规定。、禁止性骚扰与性侵害，以为未成年人营造安全的学校空间。

第三十条【禁止危及未成年人安全的活动】具体建议如下：

学校应当根据教育教学和有利于未成年人的健康成长需要，组织学生参加有利于健康成长的社会实践、研学旅行、体育运动、公益服务、军训及劳动等集体活动。学校组织学生参加集体活动，应当事先做好安全预案，对学生进行相应的安全教育，遇到雨雪、雾霾、酷暑、严寒等特殊天气，应当考虑学生承受能力和人身安全，及时调整活动方案。

学校不得组织或者安排学生从事抢险救灾、商业性宣传演出、欢迎仪式等活动，不得安排学生从事或者参与有毒、有害的危险性工作以及不宜未成年人参加的劳动及其他活动。

学校不得在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他设施、场所中进行教育教学活动。

第三十一条基本内容修改为有关【预防食品安全事故】的专门条款，具体建议如下：

学校应当严格遵守食品安全管理规范，在食品采购、运输、保存、加工制作等环节，防范可能存在的风险和隐患，落实校长陪餐制度、学生及监护人参与制度、相关部门检查监督制度等。

第三十二条【禁止制定购买和推销保险产品】 修改建议：

学校、幼儿园举办者应为未成年学生购买校方责任综合保险，引导家长根据自愿原则参加保险，分担学生在学校期间因意外而发生的风险。

禁止学校、幼儿园指定学生购买或向学生推销保险产品。鼓励社会组织设立学校安全风险基金或学生救助基金，健全学生意外伤害救助机制。

值得注意的是，针对第三十二条，草案存在一刀切规定，既不符合实践情况，也不符合《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（2017）有关建立多元化的事故风险分担机制的精神②“学校举办者应当按规定为学校购买校方责任险，义务教育阶段学校投保校方责任险所需经费从公用经费中列支，其他学校投保校方责任险的费用，由各省（区、市）按照国家有关规定执行。各地要根据经济社会发展情况，结合实际合理确定校方责任险的投保责任，规范理赔程序和理赔标准。有条件的地方，可以积极探索与学生利益密切相关的食品安全、校外实习、体育运动伤害等领域的责任保险，充分发挥保险在化解学校安全风险方面的功能作用。保险监管部门要加强对涉及学校的保险业务的监督和管理，会同教育部门依法规范保险公司与学校的合作，严禁以学校名义指定学生购买或者向学生直接推销保险产品。要大力增强师生和家长的保险意识，引导家长根据自愿原则参加保险，分担学生在学校期间因意外而发生的风险。鼓励各种社会组织设立学校安全风险基金或者学生救助基金，健全学生意外伤害救助机制。”，更与地方省市相关配套规定抵触。

在三十二条之后增加禁止乱收费的条款，具体建议如下：

第X条【禁止乱收费及牟利行为】学校、教职工不得违反国家规定向学生收费或变相收费，不得强制要求或者设置条件要求学生捐款捐物、购买商品或者服务，以及要求监护人提供物质帮助、需支付费用的服务等。

学校不得向老师、班级和学生摊派勤工俭学创收指标，不得以未完成创收任务为由处罚学生，或者以勤工俭学名义向学生乱摊派、乱收费。

将第二十五条移至本条之后，作为第X条【禁止体罚和侮辱】。

第三十三条关于学生欺凌防控的条款，建议移到预防未成年人犯罪法。

第三十四条【禁止和预防性侵】现条文表述太抽象，建议以列举方式明示，修改如下：

学校应当加强对教职员工的教育和管理,预防对未成年学生实施性侵害等违法犯罪行为的发生，严禁教职工以及在校内可能密切接触未成年学生的人员实施以下侵害学生身心健康的行为：

（一）与学生发生恋爱关系、性关系；

（二）抚摸、故意触碰学生身体特定部位等猥亵行为；

（三）向学生做出具有调戏、挑逗或者具有性意味的言行；

（四）组织、胁迫、引诱、介绍学生卖淫或者参加聚众淫乱活动、进行淫秽表演；

（五）向学生展示传播包含色情、淫秽内容的信息、书刊、影片、音像、图片或者其他淫秽物品；

（六）制作、传播或持有以学生、未成年人为题材的淫秽、色情视听、图文资料；

（七）其他对学生构成性骚扰、性侵害的违法犯罪行为。

学校应当对未成年人开展适合其年龄的性健康教育，提高未成年人防范性侵害的自我保护意识和能力。

第三十五条属于预防未成年人犯罪法的内容。

本章还建议增加如下专门条款：

第X条【对遭受监护侵害学生的强制报告与救助义务】 学校发现学生遭受或疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案或举报。学校应当积极参与、配合有关部门做好监护人侵害学生权利案件的工作。必要时，可以依法向人民法院申请撤销监护人的监护资格。

学生因遭受监护人遗弃、虐待向学校请求保护的，学校不得拒绝、推诿。需要采取救助措施的，应当先采取救助措施。

第X条【校园及周边安全巡查责任】学校应当定期巡查校园及周边环境，发现存在风险、对未成年学生有不利影响的营业场所或者违法违规等情形的，应当及时采取应对措施，并报告主管教育部门或者其他有关部门。教育行政部门应当会同有关部门建立学校安全区域制度。①学校保护中的学校既是责任主体也是未成年人成长空间，从这个角度看，学校保护章也可以规定其他部门的保护责任。家庭保护章、社会保护章、网络保护章也同理。

第X条【学生权利保护委员会】学校应当建立学生权利保护机制，明确校领导及工作机构负责有关工作。

学校应当组建由教师代表、学生代表和监护人以及专家代表组成的学生保护委员会，履行下列职责：

（一）督促学校建立学生权利保护相关制度，并提出意见建议；

（二）受理学生提出的有关权利保护的申请或者投诉；

（三）对学校开展的学生权利保护相关工作进行监督、评估、反馈。

（四）由学生保护委员会作出决定的其他事项。

八、关于社会保护的完善

在将政府保护相关条文分离后，本章修订过程中需要思考清晰的问题是“谁是社会”以及“社会在哪里”。就社会保护章的立法内容而言，“社会”的理解有两点：一是从保护责任主体角度理解社会，二是从保护空间的角度理解社会。前者是除家庭、学校、政府、司法之外的社会主体，主要包括基层群众自治组织、社会团体及企事业单位，重点是基层群众自治组织即居委会和村委会。后者主要是指未成年人在家庭、学校、网络之外的可能接触和活动的成长空间，重点是未成年人最紧密活动的社区，营造未成年人友好社区。在未成年人离开家庭、学校的庇护后，仍然能够得到安全、教育、爱护及获得应有的尊重。

近些年来，在国务院妇儿工委、民政部的推动下，未成年人“社会”（尤其是社区）保护取得了很多成效、积累了很多好的成熟的经验，但从草案现有规定来看，未能合理的吸收，应作进一步的完善。基于上述考虑，本章条款的完善建议如下：

1.第三十八条增加以下内容作为第三款，为国务院妇儿工委、民政部试行已经取得实效且正在进一步推进的“儿童主任”提供法律依据，确认其合法地位：

居民委员会、村民委员会应当明确由委员、大学生村官或者专业社会工作者等人员负责未成年人保护工作。未成年人保护工作专门人员应经培训考核合格。②此为民政部《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（民发〔2019〕34 号）以及国务院妇儿工委相关文件的明确要求。

2.在第三十八条之后增加社区未成年人活动空间条款：

第X条 【儿童之家】城乡社区应当建设为未成年人及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的未成年人活动专门场所。①《中国儿童发展纲要（2011-2020）》明确要求90%以上的城乡社区建设1 所儿童之家。

3.第四十九条建议修改如下：

未成年人可能活动的公共场所应当符合国家或者行业安全标准，采取相应安全保护措施，对可能危及未成年人人身安全的设施，应当定期进行维护，在显著位置设置安全警示标志并标明适应年龄范围或者注意事项。必要时，应当设置专门人员看守。

大型的商场、超市、医院、图书馆、博物馆、科技馆、游乐场、车站、旅游景区景点等场所应当设置搜寻走失未成年人的安全警报系统。场所运营单位接到警报系统警示或者未成年人走失求助后，应当立即组织人员进行搜寻并向公安机关报告。

需要说明的是，这一条建议将“集中活动的公共场所”改为“可能活动的公共场所”，提升了注意义务的要求范围，这是基于大量未成年人意外恶性事件的教训所提出的完善建议。

4.第五十六条优先救护未成年人不应仅限于公共场所和未成年人集中的场所，根据本次新冠病毒疫情中所暴露的问题，建议本条修改如下：

任何组织或者个人均应当在发生地震、火灾、疫情、事故等突发事件时优先救护未成年人，应急管理措施应当照顾未成年人的身心特点和需求。

九、关于网络保护的完善

有观点认为，网络保护章的增设造成了法典逻辑结构的不协调问题，因为其他几大保护是从责任主体的角度设计条文，而网络保护并未遵守这一规则。这一观点虽然没有从未成年人成长空间的角度认识网络与家庭、学校、社会之间的关系，但也有一定的道理。解决这一不协调的一个可能思路是也遵循其他章主要从保护责任主体角度立法的思路，将本章的内容规定只限定于（或者主要限定于）网络信息服务提供者、网络接入服务提供者以及智能终端产品制造者和销售者三大主体的责任和义务，而将其他规定删除。但是,立法不应削足适履，追求绝对的形式协调。就未成年人保护法的几大保护而言，总体上可以继续遵循责任主体为主同时兼顾未成年人成长空间的立法思路。其他几章也可按此思路适度调整条文。

另一个应当注意的问题是，本章内容应当考虑对《未成年人网络保护条例》的引领作用及上位法的地位，并衔接该条例的主要内容，大体也宜按照以下逻辑确定条文顺序和内容：一般规定、网络素养培育、网络权益保障、网络信息内容建设。网络沉迷、网络欺凌等内容属不良行为，宜在预防未成年人犯罪法中予以规定。涉及权利扣减的内容均应当在法律（未成年人保护法）而非条例（未成年人网络保护条例）中规定。

基于上述考虑，对本章内容的完善，建议如下：

1.第五十七条“一般规定”。保护未成年人依法使用网络的权利并不仅仅是国家的责任，同时也为了遵循“责任主体为主兼顾未成年人成长空间”的立法思路，建议本条修改如下：

任何组织和个人均不得侵犯未成年人依法使用网络的权利，国家、家庭、学校、网络信息服务提供者、网络接入服务提供者、智能终端产品制造者和销售者等均负有保障和引导未成年人安全、合理适用网络的义务。

2.有关“网络素养培育”的条文，可充实第五十八条即可。培育未成年人网络素养的职责并不仅限于家庭和学校，建议第五十八条修改如下：

国家采取措施，提升未成年人网络素养，提高其正确使用网络的意识和能力。

学校应当将安全合理使用网络等内容纳入教育、教学活动，对学生进行网络素养教育，帮助学生养成良好的上网习惯，培养学生网络安全意识，增强学生对网络信息的获取和分析判断能力。

未成年人的父母或其他监护人应当提高网络素养，学习家庭网络教育知识，创造良好、和睦的网络使用家庭环境，关注未成年人使用网络的生理、心理状况和行为习惯，教育引导未成年人安全合理使用网络，预防和制止不当行为，增强未成年人自我保护意识。

网络产品和服务提供者应当围绕提高未成年人网络素养和网络学习能力，根据不同年龄段未成年人身心发展状况，研发、提供相应的网络产品和服务。

3.接下来写“网络权益保障”的条文，草案条文顺序要作相应的调整，同时增补部分条文。

草案六十一条的现条文的规定在实践中可能引起较大的争议，特别是境外敌对势力的攻击，也可能对相关产业形成过大的冲击。建议采用《未成年人网络保护条例（草案）》条文的表述方式，修改如下：

学校、社区、图书馆、文化馆、青少年宫等场所为未成年人提供的公益性互联网上网服务设施，应当安装未成年人上网保护软件，向未成年人免费开放。

专门供未成年人适用的智能终端设备，其制造商应当在产品出厂时安装未成年人上网保护软件。其他智能终端设备，其制造商可以在产品出厂时安装未成年人上网保护软件，也可以在产品说明的显著位置明确告知安装渠道和方法，由销售商在产品销售前安装，或者由购买者自行安装。

禁止向未成年人提供未安装未成年人上网保护软件的智能终端设备。

第六十三条建议修改如下：

网络产品和服务提供者应当提示未成年人保护其个人信息，并对未成年用户使用其个人信息进行保护性限制。

网络产品和服务提供者通过网络收集、使用、保存未成年人个人信息的，应当遵循合法、正当、必要的原则，制定专门的收集、使用规则，明示收集、使用的目的、方式和范围，且经过未成年人及其父母或者其他监护人同意。

第六十六条任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式侮辱、诽谤、攻击、伤害未成年人。

发现未成年人遭受前款网络欺凌侵害或者形象遭到恶意扭曲、损害的，受害未成年人的父母或者其他监护人可以要求网络信息服务提供者及时采取删除、屏蔽等措施，停止侵害。

第六十七条 网络产品和服务提供者应当结合本单位提供的未成年人相关服务，建立便捷的举报渠道，通过显著方式公示举报途径和举报方法，配备与服务规模相适应的专职人员，及时受理并处置相关举报。

4.接下来写有关“网络信息内容建设”的条文。

第五十九条 国家鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容的创作与传播，鼓励和支持专门以未成年人为服务对象、适合未成年人身心发展特点的网络技术、设备、产品、服务的研发、生产和使用。

第六十二条 任何组织和个人不得利用网络制作、复制、发布、传播含有淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、凶杀、恐怖、赌博、涉毒等法律、行政法规禁止内容的信息。

网络产品和服务含有可能影响未成年人身心健康信息的，制作、复制、发布、传播该信息的组织和个人应当在信息展示前按照国家有关规定予以提示。

5.网络沉迷属于不良行为，六十四、六十五条建议移入预防未成年人犯罪法。

十、关于政府保护的完善

政府保护章的核心内容是根据适度普惠型儿童福利发展阶段的定位，明确政府的儿童福利职责。现行草案在这一章有重大的进步。就本章的完善提出如下建议：

政府保护章序位宜前置于总则章之后，具体理由已前述。

1.六十八、六十九、七十条移至总则，详见总则部分的建议。

2.将第七十二条做如下修改，并放在七十一条之前，作为统领其后条文的一般性条款。

【监护监督、监护支持、监护干预、监护替代的一般规定】 各级人民政府应当采取措施对监护人履行监护职责的情况进行监督，为监护能力不足和有需要的家庭提供指导、帮助和支持，预防、干预和制止监护侵害行为，对符合法定情形的未成年人提供临时或长期监护。

3.建议增加税收减免、儿童津贴的专门条款，体现社会主义制度的优越性，同时也是进一步明示本法作为福利法的特征。具体建议如下：

各级人民政府应当对符合法定条件的有未成年人子女家庭依法给予个人所得税减免，对符合法定条件的未成年人依法减免相关费用、发放补助。①个人所得税法已经规定了子女教育专项附加扣除等，本条作衔接规定，也是为今后进一步扩大对未成年子女家庭（特别是多子女家庭）税收优惠改革提供改革依据。我国已经对孤儿、艾滋病影响儿童、烈士子女、义务教育阶段未成年人等实施了发放补助、生活费、减免学费等政策，本条作衔接规定，同时也为进一步完善我国未成年人津贴（奶粉钱）制度提供法律依据。

4.建议第七十四条和第七十三条的条文顺序互换，先规定托幼服务再规定义务教育，以更符合逻辑性。

5.第七十六条建议修改如下：

第七十六条 各级人民政府应当保障具有接受普通教育能力的适龄残疾未成年人在普通学校、幼儿园随班就读；保障特殊教育学校、幼儿园的办学条件，对不具有接受普通教育能力的残疾未成年人实施学前教育、义务教育、职业教育；鼓励和支持有条件的儿童福利机构举办特殊教育学校、幼儿园。②义务教育法对于残疾未成年人随班就读并无“能适应校园生活”的条件要求，未成年人保护法增加这一规定，会进一步恶化残疾未成年人随班就读的境况，为普通学校拒绝接受残疾未成年人提供恶法依据，强烈建议删除。

6.第七十七条移入预防未成年人犯罪法。

7.第七十八条建议修改如下：

县级以上地方人民政府及其有关部门应当保障校园安全，监督、指导学校、幼儿园等单位落实校园安全责任，并建立校园安全风险防控体系。③“突发事件的报告、处置和协调机制”仅属于《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中规定的学校安全风险防控体系的一个环节，故建议使用更加完整的表述。

8.第七十九条建议修改如下：

县级人民政府及其有关部门应当依法维护校园周边的治安和交通秩序，实施学生安全区域制度，预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。④“实施学生安全区域制度”是《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》总结多年经验之后的提出的要求，应在法律中确认。设立监控设备和交通安全设施，仅属于学生安全区域制度的一个工作环节。

9.将草案第八十八条、第八十九条与第七条、第十九条整合在总则，明确规定系统化“六位一体”的多主体联动反应制度，具体建议见总则部分。

十一、关于司法保护的完善

草案没有合理区分未成年人保护法中的“司法保护”与预防未成年人犯罪法“重新犯罪预防”之间的关系。考虑预防未成年人犯罪法的“司法法”性质，本章宜只规定司法保护的一般原则、专门机构、特别程序的一般规定，重点规定未成年人民事司法保护、未成年被害人司法保护，应将涉罪未成年人（重新犯罪预防）相关条款（第一百零三条、第一百零五条、第一百零六条、第一百零七条、第一百零八条、第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条、第一百一十三条部分规定）移入预防未成年人犯罪法。

就现有条款提出如下完善建议，但可能本章还需要做深入研究，特别是增补有关未成年被害人司法保护的条款。

1.第九十二条建议修改如下：

公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当由专门机构负责办理涉未成年人案件，条件不成熟的，应当指定专门人员办理。⑤与预防未成年人犯罪法的规定保持一致。办理涉未成年人案件的人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点。专门机构或者专门人员中，应当有女性工作人员。

公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门开展未成年人司法保护工作，应当实行专门的评价考核标准。

2.第九十三条修改建议如下：

公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门办理涉未成年人案件，应当考虑未成年人身心特点和健康成长的需要，使用未成年人能够理解的语言和表达方式，听取有表达意愿能力①草案用多少“婴幼儿”，婴幼儿的意见如何听取？故建议强调“有表达能力”。未成年人及其法定代理人的意见。

3.第九十五条第一款修改建议如下：

在司法活动中对需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助机构或者人民法院、人民检察院、公安机关应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助。

4.第九十六条建议修改如下：

公安机关、人民检察院、人民法院，发现未成年人的父母或者其他监护人存在暴力管教、疏于照顾或其他不利于未成年人身心健康行为的，可以责令其接受家庭教育指导。

5.衔接草案第二十二条，建议吸收司法实践中的探索经验，建议在第九十八条后增加一条增设探望监督人制度：

在涉及子女探望的离婚案件及探望权案件中，人民法院可以根据需要指定亲属或者第三方人员担任探望监督人，在探望权的履行中监督父母正确履行法定权利及义务。

探望监督人制度是地方人民法院在实践中探索创设的制度。探望监督人并非从正面对探望权案件作出强制规定，而是巧妙地从侧面切入，通过增设一个双方均认可的“中立第三人”，为双方不可调和的矛盾提供缓冲地带，手段和缓更有利于矛盾化解。探望监督人制度对于在探望权案件中长期存在的“调解难”“调查难”“执行难”，起到了较大的缓解作用。探望监督人贯穿于审判过程的始终，兼顾审理和执行，提升审判质效、节约司法资源。与此同时，社会力量参与到司法审判也促进了司法公开，保证了司法公正和效率。探望监督人的设置理念即以妇女儿童为首要考量，在办理案件的过程中，法官和探望监督人一起深入当事人家庭了解其实际情况和需求，具有心理咨询师资质的法官和探望监督人还可以对家长进行适当的心理疏导，引导家长关注孩子心理需求，减少家庭矛盾，创造和谐的家庭环境。②参见上海普陀妇联：《运用“探望监督人”机制，保障母亲探望权利》，https：//www.sohu.com/a/160306208_782272，2020 年3 月2 日访问。

6.第一百一十二条，建议修改如下：

公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、帮助等保护职责的，应当向该单位提出建议。

被建议单位应当在两个月内作出回复并予以整改。对被建议单位整改情况由人民检察院予以监督，必要时人民检察院可以对被建议单位提起公益诉讼。

7.建议第一百一十三条修改如下：

国家鼓励和支持未成年人保护、社会工作服务等社会组织，参与未成年人司法保护工作。

结语

能在较短的时间之内提出未保法草案实属不易。但是，细研草案全文，观照我国未成年人保护制度的发展历程，结合现实诉求，不难发现草案还有许多值得反思、推敲和亟待进一步调整、修正的地方。不过，仍然要强调的是，本文的述评与建议只是初步而不成熟，且仅供参考的。