政府购买未成年人司法社会服务机制研究

宋志军 罗豪 王瑜

自2013年以来，民政部、财政部等部门颁布了多个指导政府购买社会服务的文件，对政府购买社会组织服务的实施方案有了框架性的指导意见，但缺少购买服务具体程序的细则。国务院颁布的有关政府购买服务的法规对购买方式及程序规定的较为详细，对于主体资格审查、服务的监督与评估及资金的管理等环节规定的较为原则，可操作性不足。理论界对于政府购买服务的研究主要集中在政社关系、中外模式比较、购买方式及流程等领域，而对于主体资质审查的标准及程序、社会工作领域的招投标程序、项目评估等环节少有深入的研究。这就导致实践中缺乏必要的理论指导，指导性文件不明确或者存在争议的时候，无法从理论上找到解决问题的依据。规范性文件的缺乏可操作性与理论研究的滞后导致实践中服务主体审查、服务的监督与评估、服务及资金管理缺乏明确而统一的规范和理论指导，社会服务购买机制不够健全。在购买服务机制探索和理论研究中，不仅应当重视对购买方式及购买流程的规范，而且要重视对社会组织的资质审查、监督与评估、合同管理等环节的规范。

一、政府购买未成年人司法社会服务的基本理论

（一）未成年人刑事司法领域中政府购买的内涵及其形式

依据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》）和《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）的相关规定，政府购买社会服务的“购买”不同于商品市场的“购买”，也不同于行政办公资源的政府采购。购买有时也被称为公共服务外包。政府购买社会服务场域内的“购买”，是政府向社会转移部分社会管理和社会服务职能的途径，由政府支付财政资金支持社会组织承担特定领域的社会服务工作，其标的不是“物”而是“社会服务”，其形式也不只是等价交换的“买卖行为”，其购买行为不是“瞬时”的而是“共时”的，即在购买的服务周期内购买行为都在持续状态。在购买服务的周期内，购买方和服务提供方共同完成一系列的活动，如服务质量监控、监督考核、效果评估等。社会服务的购买远比政府采购办公用品或者公共服务设施要复杂得多。一方面，政府在物品、设备或者设施采购是在市场机制中进行的，在政府购买之前就已经存在购买的对象以及较为成熟的市场。而未成年人司法社会服务的市场没有不特定的需求方，即买方市场是不存在的。如果没有政府部门或者司法机关有未成年人司法社会服务的购买意向，不会有社会组织提前进行服务，而且提供服务的场所、设施、人员等巨额投入是有巨大风险的。另一方面，服务带有较强的对象特定性、标准特定性和服务数量的特定性，如果没有预先的政府出资定制并且明确服务内容、服务对象、服务数量和服务标准等指标，服务提供方也无法把握服务的目标。在一定意义上说，未成年人司法社会服务社会化的可能性较低，除了司法机关或者政府部门之外，其他的社会主体是不可能购买的。以未成年人观护基地或者照管机构为例。为外来涉罪未成年人的非羁押措施适用和附条件不起诉期间的观护照管而建立一个供未成年人居住和生活的场所。在现实中并不存在供给观护基地、未成年人照管中心之类的市场，这类机构或者由政府部门出资建设，或者由政府部门通过购买服务的形式委托社会力量进行建设。否则，不在企业或其他组织中设立观护基地、照管中心，客观上无法为困境未成年人提供照管服务或者非羁押措施适用的配套设施。在外来涉罪未成年人社会化处遇的需求不断增加的情况下，通过政府购买服务的方式支持社会力量加入到未成年人照管机构的建设之中。政府通过购买社会服务的形式将社会服务外包给社会组织，对于我国来说是一个非常重要的政策，因为这不仅可以减少政府的预算，而且是能够提高服务质量，在一定程度上弥补目前服务提供体系不足的缺陷，推动政府资助形式的创新，减少行政化的科层制管理所带来的繁琐的手续和刻板守旧的形式，发掘更多的社会能量和资源以改进项目效果的途径。

从域外政府购买未成年人司法社会服务的形式而言，具有多元化的特点。外包服务的形式包括分类财政补贴（德国、中国香港）、政府拨款补助（匈牙利、韩国）、外包合同（所有国家和地区）、贷款和贷款担保（英格兰）、特殊税收规定（匈牙利、美国），等等。在德国、法国和中国香港的研究中还有政府为公共社会服务提供者免费提供办公场所的形式。①王浦劬、【美】萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国和全球经验分析》，北京大学出版社2010 年版，第296-297 页。“在美国司法社会工作的发展过程中，可以发现他们与政府和司法部门有不同程度的合作关系，同时他们也利用专业优势，与社区、企业、基金会等多个社会机构和部门相互支持，扩展与司法行政部门及其他社会机构的合作空间。”②杨旭：《美国司法社会工作的发展及借鉴》，载《学术交流》2013 年第3 期。笔者认为，通过未成年人司法保护项目获取长期发展的资金途径有两个：其一，与公检法机关以项目合作的形式，共同实施未成年人司法保护项目。司法机关和社会组织可以合作实施未成年人司法保护项目，在办案经费中列支项目经费用于支持社会组织为未成年人提供服务。其二，未成年人司法社会组织可以申报政府专项资金。中央财政和省级财政、民政部门每年都有社会服务项目并且配有专项资金，社会组织可以通过申请这些专项项目获取社会服务的资金。③宋志军：《论未成年人刑事司法的社会支持体系》，载《法律科学》2016 年第5 期。

从政府购买未成年人司法社会服务的方式而言，除了在其他政府采购中采用的公开招标之外，还有符合未成年人司法社会服务特性的其他购买方式，例如邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等。购买方式的选择主要是根据社会组织发展程度、承接服务的社会组织的状况、政府购买的市场化成熟度及所购买服务的内容等因素综合衡量。笔者认为，完全市场化公开招标的购买方式并不符合现阶段我国未成年人司法社会服务组织发展程度的现实状况。其一，社会组织发育程度低而且各地区发展严重不平衡，相当数量的中西部地区的社会组织面临人才资源匮乏和发展资金不足的困境，未成年人司法社会服务组织所面临的困境愈加严重；其二，未成年人司法社会服务工作在服务对象、服务方式、服务内容和服务所发生的效果方面与其他领域的社会服务具有明显的差异，不宜绝对采用市场化的招标方式购买服务。购买方式的选择应考虑未成年人司法社会组织发展的成熟程度和市场化程度，在稳妥前进的过程中逐步提升购买服务市场化程度。

（二）购买社会服务场域中政府与社会组织之间的关系

关于购买主体与承接服务主体二者之间的关系，学者们多集中在“管理与被管理”“自由与平等”角度予以分析。有学者认为，在全球治道变革的背景下，政府与社会组织开展跨部门协同的价值在理论和实务上都获得了证明，真正意义的协同是建立在二个组织自由缔结契约的基础上，它十分注重政府与社会组织间的平等主体关系。①宋程成、蔡宁、王诗宗：《跨部门协同中社会组织自主性的形成机制—来自政治关联的解释》，载《公共管理学报》2013 年第4 期。还有学者认为，应改变政府在购买服务中的行政强制性的管理思想。中国政府确立以公共价值为优先导向的政府购买责任定位，不但符合公共管理的发展潮流，也有利于政府职能的转变。②彭婧：《从市场价值优先到公共价值优先—政府购买责任研究的进展、不足与展望》，载《财政研究》2018年第1 期。笔者认为这种观点有一定的合理性，但是应当增加新的内容。第一，理念的转变不应局限于政府部门，更应促使司法社工组织理念转变。以第三人的角度且过度关注政府部门改变所带来的后果就是质疑政府部门观念转变的真实性。其实不然，就笔者参与的购买机制运行而言，政府部门多已改变理念，存在的问题仅是新理念的深入理解、贯彻到工作实际中的问题。但同时笔者也发现，司法社工组织并没有主动去实现自身的独立性人格，而是不自觉地将组织置于被管理、被命令的氛围、语境中，从而形成一种“单方性认识—强制管理”的地位。第二，二者关系不是非此即彼，“管理—被管理”或“平等合作”的关系并非绝对。二者的关系在购买机制的不同领域、不同阶段并不一致，存在前后关系属性变更的情况。以资金范畴为例，服务购买资金的限额、服务的资金标准、服务购买合同的总金额等，政府部门拥有最终的决定权，司法社工组织的建议只能在其标准范畴内；复以服务购买合同的终止为例，政府部门拥有终止服务继续履行的权力，至于是否涉及违反合同约定及纠纷解决的问题则属另一范畴，但服务不得继续实施，单方继续实施不会获得承认。因此完全主张政府与司法社工组织的平等，协商确定服务购买的合同内容、履行问题，单纯以购买服务合同的思维认识二者的关系是片面的。政府应将社会组织视为参与者和合作者，让他们参与项目规划的决策。政府与社会组织的合作关系更加贴近民事法律关系中的委托—代理关系。在要求政府从行政管理角色转变到合作者角色的同时，承接购买服务的主体要积极参与项目规划的决策，自觉接受购买方的监督。笔者认为，政府与社会组织之间是平等协作的关系。在“科层制”管理体制的背景下，政府购买社会组织服务时并未将社会组织视为平等的主体，而是体现了政府对社会组织进行管理和控制的上下级关系。在未成年人司法社会服务的购买实践中，政府购买体现出了行政性的购买任务和上级文件要求、考核指标的作用，有社会服务需求的公检法机关并未获得直接购买的资格，需要经过同级人民政府财政部门或者其他部门的批准并且要通过政府部门来完成购买，有时是上级为了完成社会服务分离任务而促使下级完成购买，购买行为内部化和行政化的色彩很浓。在购买服务之后的项目实施过程中，购买服务的部门习惯于检查、要数据、频繁要求写各种汇报和报表的行政化管理方式，给承接社会服务的社会组织造成了额外负担。这些现象都是政府行政人员缺乏与社会组织之间平等协作思维和资源共享关系的表现。这是不利于政府购买服务制度良性发展的。笔者建议，通过理论研究理清政府购买服务领域购买主体和承接服务主体之间的法律关系，从理念上以协同合作的契约关系引领购买服务的政府部门实现观念重塑。实施购买的政府部门要尊重未成年人司法社会服务组织的运行规律，在项目策划、经费预算、经费拨付方式、购买期限、评估指标和服务标准确定等方面吸纳专业社会服务机构的人员参加，共同商定有关事项，摒弃简单化、整齐划一的管理习惯，体现未成年人刑事司法领域中未成年人社会服务的特殊要求，实现政府部门和社会组织之间的平等协作的契约关系。

在建立平等协作关系的基础上，政府与社会组织之间的互信关系也是必要的。因为信任不仅是一种关系状态，还是保持购买主体和承接服务主体之间合作关系的良好机制。政府向社会组织嵌入和社会组织向政府部门的反向嵌入都会产生不良的后果，而嵌入和反向嵌入的直接原因就是在缺乏互信的基础上彼此之间控制和反控制、层级管理和迎合上级需求等复杂因素相互作用的结果。例如，力量较为薄弱的社会组织，或者社会组织发展不充分的地区，未成年人司法社会服务组织很难获得政府购买。而一旦获得政府购买之后，就会将如何维系与政府部门、公检法机关之间的良好关系作为重点。除了合同明确提出的规定动作之外，政府还采取各种直接或间接方式插手社会组织的内部事务。由于社会组织先天发育不足，对政府存在严重的资源依赖，缺乏与行政机构开展平等协商的资本与能力，因此，当政府部门对社会组织进行强势的介入与控制，社会组织更加倾向于采取被动承受的行动策略，而非据理力争。①吴月：《政府购买公共服务的异化》，载《天府论坛》2014 年第6 期。如果政府缺乏对社会组织服务水平、管理能力和遵守购买契约的信任，那么政府就无法在购买方式上大胆创新、弱化行政管理并且放权给社会组织。这不仅会在无形之中增加政府的购买成本，而且会形成购买市场竞争的形式化、行政化。实践中很多地方购买社会服务机械比照政府采购中的公开招标程序，采用低价中标的评标体系，就会导致恶性竞争和降低服务质量的后果。建立在相互信任基础上的政府购买可以避免上述问题。政府可以吸纳社会组织参与到制定购买计划和购买政策的活动中，听取未成年人司法社会服务专业服务人员的意见，提高政府购买方案的科学性和实效性。在购买服务之后的项目运行过程中，政府部门应减少对社会组织分派事务性、行政性的任务，杜绝对社会组织进行行政化的检查、要求频繁报送数据、报告和报表等材料，减少对服务过程的干预，将专业的服务和专业的职能交由社会组织独立承担。从另一个方面来说，社会组织也要加强自身能力建设，提升管理水平、服务的专业性、项目实施过程的透明度和数据的准确性，进而通过服务质量和社会效果提升社会影响力，获得政府部门的信任，与政府放权形成良性的互动，促进政府部门与社会组织平等协作及互信关系的建立。

二、构建符合未成年人司法社会服务特点的购买程序

购买程序的科学性决定购买机制的有效运行。政府购买服务过程涉及购买信息发布、项目申报、项目审核、资金支付及各部门协作等信息互通问题，需要建立政府购买未成年人司法社会服务的信息平台。为了保证服务质量，需要完善承接服务主体资质的审查制度，规范政府购买服务的招投标程序。同时，在购买活动中加强各相关部门的协调与合作。

（一）建立政府购买未成年人司法社会服务的信息平台

全方位参与社会公共服务将是我国社会组织发展的主线。形成社会组织之间的平等激励竞争，同样是提高公共服务效率和质量的重要途径。有学者认为，竞争环境和竞争机制的促成，又必定使得政府与社会组织之间主体选择、信息沟通、合作交流等协调成本的扩大。激励成本和协调成本的双向增加，导致政府购买服务的交易成本随之增加。②尤金福、赵定东、谢江莺：《政府购买服务公益项目交易平台：探索价值与问题破解》，载《辽东学院学报（社会科学版）》2019 年第6 期。我国需在中央到地方各级政府层面搭建政府购买社会组织公共服务平台，以保证在有效刺激竞争的同时，尽量控制交易成本，从而优化购买方式和购买服务。高效、准确的信息对接是提升购买机制运行效率、保障服务落地的基石。所谓信息互通是指在购买机制启动前至评估后这一相对确定的期限内，主管部门、购买主体、承接主体、服务对象、受益人、评估主体等关于某司法社工服务项目的购买信息发布、服务反馈、风险预警及其他信息能进行共享。建立起多方主体进驻的购买机制信息平台，实现购买机制运行的信息互通购买机制内容里的基础建设。购买机制内各主体的信息共享主要解决信息集散平台的搭建及管理、主体间的平台权限、信息社会公开与内部信息集散要求等问题。进一步而言，信息集散向社会的公开程度，须针对公民的知情权及信息的保密属性不同予以划分；对于信息的集散方式与集散途径，须结合信息集散平台的完善程度与地方实际情况予以选择。信息集散制度的建立须充分听取各方意见，进而达成一致意见，以实现购买机制运行中信息集散的高效、准确。

在策划和推动政府购买未成年人司法社会服务信息化建设方面，共青团可以利用自身优势，在购买服务项目策划过程中，通过建立跨部门、跨地域、跨系统的协调动员机制，公布购买服务的信息和承接主体资质的要求等信息，同时通过各合作单位发动所在行业、领域及与其工作相关的青少年社会组织参与到政府购买项目的活动中。也可以通过有意识发掘、培育具有专项能力的青少年社会组织，与相关部门联合策划服务刑事司法中的困境未成年人的社会组织参与重点服务项目的购买活动。共青团在政府购买青少年社会组织服务信息平台探索方面积累了较为丰富的经验。“面向社会各界广泛征集面向青少年的社会服务项目，认真组织初审和筛选。2018年初正式启动的‘团的基层组织建设和基层工作督导服务’项目，通过在中国政府采购网及北京市政府采购网发布招标公告，经过开标、评标，最终根据第三方专业机构测评和专家现场评标，从12家竞标的机构中确定最终中标的4家社工机构。”①团中央社会联络部：《共青团参与政府购买青少年社会工作服务取得初步成效》，载《中国共青团》2018 年第9 期。需要特别注意的是，未成年人的供求信息通常包含未成年人违法犯罪情况及其个人隐私，在信息共享和转介过程中应严格对未成年人及其家庭信息予以保密，将未成年人的身份信息、家庭情况等可能会透露个人隐私的信息进行技术处理。以保护未成年人的个人隐私及其家庭的信息不被泄露和侵犯。

（二）完善承接服务主体资质的审查制度

在购买流程上要设定科学合理的承接政府购买项目主体的资质及审查制度。政府在购买服务招投标之前应明确承接项目的司法社工机构及其他组织的法人资质、评估等级、持有社工专业资格证书的人员数量等方面设定标准，保证司法社工的专业化水平和综合素质能够为未成年人刑事司法提供优质服务。符合未成年人司法社会服务特殊需要的购买流程是购买机制的核心。购买流程制度至少包含政府购买信息发布或司法社工组织自行申报的服务项目、项目审核与答辩、项目采购、资金支付等内容。购买流程的各个环节必须保障公开、透明，政府购买信息的发布需向达到服务标准的各司法社工组织传达，避免不公开或有选择的传达；项目审核与答辩的委员会成员应包括服务购买主体、未成年人保护方面的专家、司法社工服务及督导领域的专家等多元主体，不同视角的审核方可保证服务项目的可行性和购买流程的公正性。应注意杜绝购买流程中购买行为“内部化”、逆向选择、道德风险等问题。②余佶：《政府向社会组织购买公共服务的风险管理——基于委托代理视角及其超越》，载《马克思主义与现实》2016 年第3 期。

（三）规范政府购买服务的招投标程序

招投标环节是政府购买社会服务的重要环节，但是指导性文件并未规定适合购买司法社会组织服务特点的招投标程序，各地实践中基本上参照一般政府采购项目的商业招标程序进行的，出现了各种各样的问题。包括招标公司、政府部门和未成年人司法社会服务组织在内，均缺乏必要的政府购买社会服务类招标特殊性的认知，更遑论对于政府购买未成年人司法社会服务的特殊性了。很多参与投标的司法社工机构和青少年社会组织对招标程序、标书的制作和竞标程序规范等都不熟悉，在一定程度上影响了政府购买未成年人司法社会服务工作的正常开展和实际效果。

通过制定规范的招投标程序，保证充分竞争的前提下实现购买社会服务程序的规范化。在当前社工组织发展尚不成熟的地区，很可能出现有资质承接政府购买服务的社会组织数量过少甚至“一家独大”的情况，以致无法形成充分竞争，这实际上不利于政府购买服务的制度化和规范化。因此，需要通过两种途径进行完善：第一，通过设计公开、公正的招标投标程序，打破“马太效应”怪圈，支持更多青少年司法社工组织的发展，营造充分竞争的氛围。①郑卫东：《政府购买公共服务与司法社工职业化》，载《招标与投标》2015 年第1 期。第二，因地制宜，探索多元化的政府购买形式。

对于中西部地区未成年人司法社会服务组织不发达地区，有能力承接购买服务的社工组织数量非常有限，有些地方只有一个符合条件的组织，政府部门只能从有限范围的服务机构购买。如果一概采用竞争性招投标的方式购买服务，就可能导致投标机构达不到《招投标法》和《政府采购法》所要求的数量。笔者建议，可以因地制宜，经过财政部门或者其他购买服务的组织联合对社会组织的资质、服务能力、服务水平和服务案例等资料进行评估后，可以不采用公开招投标的方式购买，而采用单一来源采购的形式。

（四）规范购买服务费用的核算标准

在购买流程中需要注意购买费用的核算标准应符合未成年人司法社会服务内容的特殊性和社会组织能力建设、服务质量提升的经费需求。易言之，要避免按照服务活动的次数、受益人数作为核算成本和支付服务费用的“计件式”核算经费的方法。这些只是直接服务的费用，还应当包括社会组织管理能力提升、办公场地、员工工资及员工培训等费用，这是维持社会组织正常运转并获得进一步发展的基础。如果购买者只支付直接服务费用而不将上述成本考虑在内，在项目经费财务制度和审计制度的框架内，社会组织无法支付员工培训、项目管理能力提升、组织建设等费用。这不但会阻碍社会组织的发展壮大，而且会直接导致服务质量的降低，因为没有组织管理水平和员工专业能力提升为依托，服务质量将受到很大的影响。因此政府购买服务预算中应当包括购买主体的间接成本，而不仅仅是直接用于个案服务的项目支出。间接成本包括社会组织办公场所租赁费用、员工的工资及社会保险费、员工培训费、聘请督导的劳务费、办公设备维护费以及日常办公的费用。

（五）加强各相关部门的协调与合作

在未成年人刑事司法领域中推动政府购买服务，通常需要检察院、法院和团委来承担购买职责或者作为牵头部门来推动所在省市、区县的政府购买未成年人司法社会组织的服务。检察院、法院或团委等在政府购买社会服务的流程中的一个重要方面是争取财政部门的支持。根据现行的政府购买社会服务的文件和实施细则的规定，财政部门在政府购买服务工作流程中占有非常重要的地位。在有的文件中将财政部门作为综合协调部门，负责政府购买相关政策的制定、政府购买预算和购买项目资金的管理、购买机制设计和监督管理等。在推进政府购买的过程中，购买服务的部门要注意保持与财政部门的沟通与协调。第一，要运用检察院和团委所掌握的权力资源争取财政部门的政策支持。有的地方采用多部门联合发文或者签订多部门协议的形式，争取将财政部门列为联合发文单位或让财政部门作为主发文单位，制定下发政府购买未成年人司法社会服务的文件；第二，通过与财政部门沟通，将政府购买未成年人司法社会服务列入财政预算，以保证购买服务的资金有合法的支出渠道；第三，通过动员使得财政部门积极出面统筹协调与未成年人司法保护相关的政府部门和事业单位参与到政府购买中来，推动这些部门或单位将未成年人司法社会服务纳入政府购买服务的指导性目录之中，并且开展创新性的探索以拓宽购买服务的主体和服务领域。在经济发展程度高、未成年人司法社工组织较为发达的地区，可以探索由检察机关、人民法院、团委等向财政部门申请专项资金的途径，策划实施政府购买未成年人司法社会服务的示范项目，通过项目资金的形式实现支持未成年人司法社会服务组织发展的目的。

三、完善购买服务的合同管理及绩效管理制度

政府购买服务通常采用购买合同的形式明确双方的权利义务以及服务事项，因此加强购买服务合同的管理对于提升购买服务的规范性具有重要的作用。在履行合同中，通过加强过程监管和绩效管理，可以使购买合同顺利履行，更好地实现服务目标和购买服务的宗旨。

（一）加强政府购买服务合同管理的途径

根据政府购买服务的经验，购买服务的效果管理主要有两种途径：

1．设计购买合同。通过购买服务合同来明确双方的权利义务关系及服务数量、指标、付费等内容。这是一种为活动或产出付费的设计协议。设计合同式购买的主要目的是通过详细的合同条款对服务承接主体的服务内容、服务质量标准甚至所采用的专业方法，也就是对提供服务的“行为”本身进行规制。这种购买模式的特征有三：第一，服务费用包含承接服务者对服务项目的经费投入、设备、人力资源等投入及服务的过程的支出。第二，由于购买者（政府部门或者其他官方、半官方组织）对承接服务的社会组织的监控比较严格，两者的关系不同于平等民事主体的契约关系，而更像是管理者和被管理者之间带有“行政化色彩”的关系。第三，承接服务的主体在整个服务项目执行过程中服务行为的自由度较小，在很大程度上受制于政府部门的具体制度和预设要求，承接服务者在服务内容、服务具体方式、服务效果等方面的主动性不足。对于具体行动的社工或社工机构而言，专业价值要求他们更多考虑的是服务对象的需求，期待能够遵循自己的专业价值为服务对象提供实质的正向助力，但是项目驱动下的综合考量往往使得他们在实践中面临无法平衡项目目标和服务效果的困境。①陈晓蓉：《制约与拓展：政府购买服务下社工机构的发展困境及应对策略》，载《山东行政学院学报》2019年第6 期。

2.购买类型是绩效型购买，或者称为绩效型外包。②王浦劬、【美】萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国和全球经验分析》，北京大学出版社2010 年版，第290 页。这是一种为结果付费的管理形式。绩效型外包与设计合同式购买方式相比，其优点使购买方和承接方的关系处理更加多样化，或者说变通余地较大，可以根据项目类型、不同地域的经济社会发展程度、社会组织的发展程度等指标采用灵活多样的处理方式。绩效型购买实质上是将服务项目外包给社会组织，作为购买方的民政部门或其他部门、共青团等社团组织与承接服务方关系主要有以下特征：第一，购买方和承接方的关系更加贴近单纯的合同关系或者契约关系，双方关系的处理主要依据民事法律关系的法律规范和处理方式。第二，项目经费的拨付往往是针对一个较为概括的任务，或者某一个单项任务，通常对于服务人群数量、服务次数、服务方式等指标作明确要求。甚至有时是某一项政府专项工作，购买方也没有特别明确具体的工作指标。第三，购买项目对结果的重视程度更高，或者相对于服务过程来说更加注重结果。第四，由于购买方对服务过程、服务标准等没有严格限定，承接服务的社会组织对于服务质量和受益范围所承担的责任更大，因此对承接购买服务主体的信誉度和内部质量监控机制的水平要求更高。

（二）加强购买服务合同履行过程的监管

合同管理制度涉及购买合同内容的拟定、合同的签订及履行、合同内容变更、违约责任、资金发放及使用、纠纷解决等范畴。首先，合同内容拟定应将合同管理中涉及政府强制管理的部分予以明确，其余部分则遵守平等原则，防止合同履行过程中政府以强制力向司法社工组织增加义务。其次，合同内容的拟定及合同的签订要确保符合法律规范的要求，同时确保各方主体明确知悉各方具体的权利义务。再次，针对合同履行过程中合同内容变更问题，例如服务对象、服务次数、资金补助标准、监督考评方式、合同中止及终止等内容。合同内容变更一处，必然引起诸多相关内容变更，须重视合同内容的变更问题，着重协调政府与司法社工组织的关系。最后，对于购买合同产生的纠纷应做好公共利益与合同责任的切分，政府部门不可以公共利益规避本应承担的合同责任，制定详细的纠纷解决途径。

科学的合同管理是政府购买司法社工服务机制的骨架，以支撑购买机制的有效、持续运行。笔者认为购买机制中的合同管理至少应包含购买合同的签订履行、内容变更、资金发放及使用、纠纷解决四个部分。以合同签订履行为例，在合同签订之前购买方需向司法社工组织明确服务购买合同中双方的权利义务，且必须保证具体详尽。以防止合同履行过程中购买方扩大解释司法社工组织的义务，社会组织碍于购买方天然的行政强制性，迫于无奈“自觉”增加合同外的义务；同时也防止部分司法社工组织重视合同的签订，不重视服务的具体实施，利用合同规避本应属于合同服务范畴内的义务。合同签订的透明性与明确性，是构建良性政社关系的保障。以纠纷解决为例，理论与实践多予回避，但我们不能忽视该问题的存在。只有提前建立其完备的服务合同纠纷解决机制，才能防止服务合同的，确保服务购买机制在各方主体中的信誉，进而提供高质量的司法社工服务。

（三）加强政府购买服务经费使用的监管

规范购买服务合同管理、制定专业服务、资金管理等方面指导标准。加强过程监管，按照政府购买社会工作服务合同要求，对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查。笔者认为，政府购买合同执行过程中最容易出问题的是经费使用和财务管理。规模比较大的社会组织设有独立的财务部门，有专业的财会工作人员和较为规范的财务会计制度。规模比较小的社工组织受资金、办公场所等客观条件的限制，不具备设立独立的财会人员的条件，往往采用外包记账的方式，由会计公司等机构的会计代为记账，定期处理财务报销、税务及开具发票等工作。在现阶段，后者占较大比重。这就给购买服务资金使用规范性的监督带来了较多的困难。建议通过聘请专业的审计师事务所、注册会计师事务所等专业的审计机构对购买项目的资金流向、财务报销的规范性、票据的真实性以及服务资金使用效度进行独立审计。

（四）提高政府主管部门的合同管理能力

在我国现阶段的政府购买未成年人司法社会服务实践中，应提升政府部门的合同管理能力。长期以来，政府部门已经将习惯于采用自上而下的管理手段、采用行政命令的方式将权力触角伸入社会组织，实现对购买服务各环节的控制。这不仅是因为政府对社会组织的不信任而不敢将权利交给社会组织，而且因为政府部门的合同治理能力不足。在政府购买社会服务领域，政府与社会组织之间是合作关系、契约关系，不适合用传统的行政管理手段对购买服务行为进行管理。“专业的合同治理需要专业的政府人员及其能力的提升，在不同的合同制治理阶段，如社会服务需求与可行性评估、合同的订立、服务外包政策执行中的合同监 管、购买后的绩效评估等环节，都需要不断提升政府自身的治理能力与治理技术。同时，也要完善监督机制，以破解合作过程中可能出现的寻租困境。”①吉鹏：《购买服务背景下政府与社会组织的互动嵌入：行为过程、负面效应及优化路径》，载《求实》2019年第1 期。因此，在提高政府购买服务综合能力方面，对政府行政工作人员的能力培训非常重要。

四、建立规范的服务质量监控及评估机制

为了使购买服务的内容符合未成年人司法社会服务的特点及特殊需求，必须建立规范的服务质量监控机制和质量评估机制。首先要制定符合未成年人司法社会服务特点的服务质量标准。其次，建立科学、有效的评估机制。评估机制是检验政府购买的社会服务绩效的重要保障。

（一）制定符合未成年人司法社会服务特点的服务质量标准

未成年人司法社会服务具有很强的专业性，建立符合未成年人司法社会服务特点的质量标准，即服务标准化建设非常重要。社会工作组织对少年司法服务的具体承接、运作、评估体系仅参考政府购买服务的一般规定，忽略了对少年司法服务的特殊性，在一定程度上阻碍了我国少年司法社会工作服务一体化与制度化目标的实现。①张晓灿：《体系化服务：少年司法社会工作的实践与反思》，载《开封教育学院学报》2016 年第8 期。所谓服务的标准化建设，即将司法社工服务的内容予以理清，明确服务主体资质、服务内容的构成，服务的步骤、方式和具体服务指标。服务的标准化建设需要司法社工组织、服务需求单位、购买单位协商确定。只有具备标准化的服务要求，才能使服务需求单位和承接服务的组织之间实现协调合作，同时也为服务项目的监督提供考核标准。服务标准制度是以服务主体资质建设和服务标准化建设为主，是确保服务顺利落地、效益最大化的底线。服务主体资质不仅要求司法社工组织满足《指导意见》和《办法》关于硬性条件的规定，对于服务经验、链接社会资源、管理能力等软性要求，须列为服务主体资质建设的必备考察内容。服务质量审查方式及衡量标准的确立，应综合考虑地方社会组织发育程度、服务需求量、其他特殊情况之后予以确立，并建立详细的承接服务的组织的筛选程序。服务标准化建设，则须从服务主体的资质、数量，服务的步骤，服务的必须行为及可选择附加行为，服务期限或次数，服务的效果、服务过程的记录及要求等角度予以明确。服务标准化建设要求机制各主体在遵守国家有关规定的前提下考虑各地区的实际，进而针对各类司法社工服务制定“未成年人司法社工服务标准”。各司法社工组织应积极加强组织建设和服务能力建设，在确保达到服务标准的前提下积极探索创新，以提升服务效果。

（二）建立第三方评估机制和评估指标体系

当前政府购买服务的评估存在“形式主义”的问题，主要表现评估过多关注活动量化指标以及服务文书、账目管理与项目包装等方面，使评估呈现出“重指标、轻过程”“重包装、轻服务”的不良导向。有研究者认为，此种评估方式必然导致服务承接机构把大量的时间和精力投入到这些非专业性事宜上，从而忽视对服务项目的专业性思考和专业内涵的提升。②黄春梅、刘成晨：《角色失调视域下政府购买社会服务的现实困境与分析》，载《云南行政学院学报》2020年第1 期。因此，完善政府购买服务的评估机制和评估指标体系称为提升社会服务项目专业性和内涵建设的重要内容。监督与考核是政府购买服务运行机制的重要环节，通过科学的监督与考核可以发现问题并解决问题，确保服务质量及购买机制的正常运行，并为后续开展购买司法社会服务项目积累经验。政府购买未成年人司法社会服务监督考核机制中的监督，侧重服务购买单位和司法社会服务组织的合同履行状况以及服务实施情况的检查、督促，指出其中的不足并敦促整改；考核侧重于服务是否达到购买合同中预定的服务标准的量化评价。在当前政府购买司法社会服务的实践探索阶段，宜引入独立的第三方评估机制，并且将评估作为购买服务项目达标的关键步骤，唯有经过评估合格之后才能结项。

1.建立第三方评估机制。通常采用的服务绩效评估体系是指政府（包括各种具有购买需求的政府部门、事业单位或者团体）将重点放在政府行为的最终效果和花费上，借此来决定支出并评价支出的效果。这就意味着为刑事司法程序中的困境未成年人提供的服务和项目质量的最大化，为测算这些服务和项目的最终结果提供有效的方法。需要主义的是，在可能的情况下，尽量采用绩效指标（效果重于产出）而不是设计标准，这样可以给社会组织在设计项目时有更多的活动空间。

科学有效的评估机制的重要内容是评估主体的中立性、客观性和评估技术的专业性。评估主体的中立性，是指其与购买方和服务承接方都不存在利益关系。政府部门、事业单位作为购买主体不适合作为评估主体。政府作为购买方可以利用第三方间接监督社工机构，并且可以依据评估结果决定是否购买以及继续购买哪家机构的社工服务，以此促进社工机构的良性竞争和健康发展。诚然，因为第三方机构对服务质量、社会效果的独立评价是对政府转移社会管理职能过程的外部制约力量，有利于促进政府部门、事业单位等购买主体与承接社会服务的社会组织之间在未成年人司法社会服务领域形成互信、合理分工、有效合作关系的建立。有学者认为，“当前社会服务领域的第三方评估存在专业化能力不足、合法性地位缺失、参与性不够等问题。要赋予第三方评估合法地位，制定专业化、标准化的评估标准体系，明确评估的原则与程序，保证评估结果的公正性与公开性，并建立专门针对第三方评估的专项财政预算，以确保第三方评估机构的独立性。①吉鹏：《购买服务背景下政府与社会组织的互动嵌入：行为过程、负面效应及优化路径》，载《求实》2019年第1 期。笔者赞同建立专业化的第三方评估制度。但同时需要注意的是，将具有专业资质、专业人员和专业技术的第三方评估机构引入政府购买社会服务的评估系统，可能会产生新的问题，例如评估费用的增加会提高社会组织的运营成本、第三方与社会服务机构利益交换、谁来监督第三方机构等等，这都是需要进一步研究的问题。

2.完善评估指标体系。对于完善评估指标体系，有人建议“在所有项目的执行过程中，将项目所服务对象的参与度、满意度、获得感作为衡量项目实效的重要标准；定期收集、分析服务对象群体对项目的评价和改进建议，作为优化相关项目的重要依据。”②共青团北京市委：《健全机制，加强协同，形成政府购买青少年社会工作服务的基本框架》，载《中国共青团》2018 年第5 期。根据这一观点，评估体系的指标可以包括未成年人在服务过程中是否有参与以及参与的程度大小、参与的方式、未成年人及其监护人收获、对服务者的态度和服务专业水平认可的程度，等等。需要注意的是，评估指标体系既包括主观评价指标，也要有客观的量化指标，更要有专业化的测评工具和指标。例如，对于未成年人心理问题的改善程度，主要是通过专业的心理医生、心理咨询师经过测试和对比之后才能得出结论。再比如，对于亲子关系改善程度的评估，既要通过访谈的形式了解亲子双方在服务过程中及服务结束一段时间内对彼此的感受的变化、沟通方式、沟通效果以及感情融洽程度是否有所好转及其程度，又要通过评估者实际观察，更需要心理咨询师、儿童教育学等领域的专业人员依据各自专业领域的指标进行测量打分，并且给出相关的建议。除了对具体服务过程、服务标准的执行和服务效果的评价以外，还有一类指标非常重要——承接购买服务的组织能力的评估。尤其是在绩效型的购买项目评估之中，承接服务的社会组织的领导者需要具备相应的技能，具体包括以下几个方面：领导者的适应性、专业知识储备、筹资能力、内部管理的水平、质量监控体系，等等。对于作为购买方的政府部门或其他组织来说，在确定承接服务者之后，一项重要的活动就是与服务承接者共同制定可行的服务计划、服务标准、工作绩效评估标准、质量监控标准、评估程序、评估方式等内容。双方共同制定的上述计划、标准或者程序，带有契约的属性，属于购买合同的附件，既可以用于指导服务承接者的工作，又可以提高服务的指向性和服务质量，还可以提高评估的规范性。

3.建立科学的监督考评制度。通过建立科学的监督及考评制度，可以使承接购买服务的主体严格遵守购买机制各项要求，同时也是发现问题、解决问题的有效路径。从购买机制的启动到终止，信息的集散、项目的审核与答辩、资金的支付、服务的实施过程、项目的总结等都需要监督考评；从监督的主体不同，自我监考评督、对向监督考评、第三方监督考评皆属于监督考评制度的内容。从不同的角度出发，会得出不同的监督考评制度建立方案。而司法社工服务的监督考评重点不应放到服务实施的具体过程，或很难落实到服务实施过程中。因此监督考评制度应着重在服务开始前期的司法社会组织的筛选过程、项目的审核与答辩、资金支付以及服务实施后针对服务标准实现情况、服务效果等范畴。此外，鉴于司法社工服务的专业性及监督考评范畴的广泛性，应采取第三方监督考评的方式，并保证监督考评成员的专业性及专业间均衡性。

需要特别注意的是，政府应进行有效的监督，但不应该过多增加社会组织的成本负担，尤其是对于小型社会组织更是如此。除了监督和评估之外，对于提高社会组织的服务效率和效益，在购买合同条款中写入一定的激励机制是非常有必要的。比如参加购买服务的社会组织可以获得免交所得税的优惠等措施。