未成年人刑事案件先议制度：功能、困境与本土化思考

潘昆仑 刘学涛

健全社会公平正义法治保障制度是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要方面。在未成年人犯罪领域，我国践行的刑事司法政策以尽可能实现对未成年人的权利保障为首要目的，坚持“教育为主、惩罚为辅”的基本政策脉络。①参见安琪：《异化与冲突：司法权在未成年人刑事案件中的运行反思》，载《天府新论》2019 年第3 期，第126-133 页。对于未成年人刑事案件如何实现好未成年人合法利益、受害方合法利益和社会综合利益的维护是做好未成年人司法案件的关键环节，对推进国家治理体系和治理能力现代化有着积极的促进作用。比如，2019年轰动社会反响较大的大连十岁女童遇害案，十三岁杀人凶手未达刑事责任年龄，被送往辽宁省少管所收容教养三年，该案行为人因刑事责任年龄阻却事由的出现，而被排除刑事规范制裁范围，案件发生后未成年人犯罪和保护问题再次引发公众的关注和讨论，呼吁降低刑事责任年龄，维护社会公平正义。

强化未成年人合法权益的实质性保护，是对侵害未成年人犯罪行为有效规制的基点。①马方、王文娟：《构筑侵害未成年人犯罪人员信息公开制度—基于侵害未成年人再犯案件的分析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第1 期，第75-84 页。面对频频发生的未成年人犯罪案件，我们在呼吁降低刑事责任年龄的同时，是否有其它解决问题的手段机制呢？未成年人的身心尚未成熟，具有不健全性，对自身行为的理性认识不足，容易产生犯意，但又处于人生价值塑造阶段，具有很强的可塑性、可矫治性，双向特点直接决定了未成年人刑事案件办理的特殊性，既要追求公平正义，也要体现权益保护，既要实现法律效果，也要达到良好的社会效果。在此之下，先议制度模式为未成年人刑事案件办理提供了一个新的方向，结合我国宽严相济的刑事政策和认罪认罚从宽制度，坚持事前预防、事中惩罚与保护并举和事后监督的形式，有利于实现未成年人刑事案件中少年保护与社会防卫双重价值的衡平。

一、未成年人刑事案件先议制度的理论依据

国内学界对“先议”概念的研究来源于对域外少年法庭地实践认识。我国台湾地区在处理未成年人案件中较早地引入先议制度，并积极运用于司法实践中。美国作为域外法治发达的国家，在司法实践领域对先议制度的运用比较成熟，所有的未成年人案件，首先要经过少年法院的先议，适用保护处分的案件由少年法院直接处理，情节严重的案件逆送至检察机关调查起诉，少年法院案前审查分流的过程机制就是先议。在实务层面主要认为未成年人案件中，涉及违法情节（情节显著轻微不认为是犯罪；情节轻微；初犯偶犯）、案件种类、阻却事由以及违法未成年人自身的品行、性格和经历等因素，考虑未成年人具有极强可塑性特征，综合考量对于罪错少年适用保护处分或予以刑事制裁以及适用的合法性、正当性。此种对罪错少年采取何种处遇模式的选择过程，称之为先议。在理论层面对先议的研究比较宽泛，主要考虑适用对象、适用范围，即在法律上限定年龄阶段的未成年人存在罪错行为，拥有先议权的先议机关可以优先处置，优先处置的行为就是先议。在大陆的司法实践中，检察机关作为法律监督机关，在疑难复杂的案件调查阶段，检察机关可以提前介入，给予案件调查部门指导与监督，检察机关的提前介入行为在一定程度上与先议制度部分理念和所要实现的价值相似。

未成年人刑事工作具有特殊性，工作成效与法治国家、法治社会建设密切关联，是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。首先，体现在司法理念的特殊性，遵循少年司法、国家亲权理论和儿童利益最大化原则的指导。对于成年人罪错行为，根据罪责刑相适应原则，从严惩处，可以起到法治震慑和宣传的作用，但对于未成年人的罪错行为要有一定的容忍度。少年司法基于未成年人认识能力、理性意识和自我保护的缺位，而采用不同于成年人司法模式的司法标准和司法程序。国家亲权理论是从社会福利的角度来看待家庭功能不彰的问题，国家以公权力代替或干预未成年人监护人疲软或失效的监护权，从而最大程度保障未成年人的合法权益。儿童利益最大化原则是联合国《儿童权利公约》中确立的四项基本原则中最基础、最关键的一项原则，条约规定“关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或者立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”，因此在未成年人刑事案件中，要充分考虑儿童利益的最大化。其次，价值取向特殊性，未成年人刑事案件的处理遵循恢复性价值取向。既非一味追求少年权利的保护而忽略司法的正当程序，也非只追求刑责的处罚，而是追求罪错少年得到矫治，最大程度实现回归社会、融入社会，有别于成年人刑事案件的单一报应型价值取向。②姚建龙：《恢复性少年司法在中国的实践与前景》，载《社会科学》2007 年第8 期，第114-120 页。再次，关注的重心特殊，重点关注未成年人，即罪错少年，将儿童真正作为一个独立的、特殊的主体看待。最后，处理模式的特殊性，域外国家有采取犯罪矫治模式，以英美为代表；有实行行刑轻缓化模式，以德国为代表；还有混合多种模式的多元化处遇模式，以日本为代表。但不管何种处遇模式的选择均区别于成年人犯罪重处罚性处遇，对于处遇模式的选择应该结合国情、法治程度和社会治理体系的完善综合考虑选择适用。

未成年人刑事案件的特殊性决定了国家对未成年人罪错行为应该采取特殊的保护处分办理机制，同时兼顾公平和正义。未成年人刑事案件先议制度符合少年司法、儿童利益最大化原则的理念要求，遵循了最大限度让罪错少年得到矫治的价值取向。在全面依法治国，加强法治建设的大背景下，未成年刑事案件先议制度为我国未成年人司法工作提供新的突破口。目前，我国未成年人刑事案件办理按照立案、侦查、审查起诉、审判和执行的流程顺序，与普通的刑事案件办理模式基本相同，只是在部分法律程序中作特殊规定，如《刑事诉讼法》中规定了未成年人刑事案件诉讼特别程序。我们可以看到该规定整体不具有系统性、完备性，从司法运作机制和法律后果方面来看，具有典型的单轨制特征，而先议制度在一定程度上可以弥补不足，实现未成年人案件的案前审查和案中审理的良性互动，少年权益和社会秩序的双重价值，以及惩罚主义和保护主义的有效平衡。

二、未成年人刑事案件先议制度的功能

（一）落实罪错少年的最大利益保护

保护未成年人合法权益，一直是我国立法与司法关注的重点。①桂万先、李艳：《实然与应然：新刑事诉讼法适用下的未成年人检察工作检讨与展望》，载《中国刑事法杂志》2013 年第7 期，第96-103 页。未成年人刑事案件先议制度的首要功能就在于保护涉罪未成年人，最大程度化解矛盾，实现未成年人正当利益最大化。未成年人刑事案件犯罪主体因年龄低、理性和认知能力差、可塑性、回归性强等特点而相较于成年人犯罪主体有鲜明的特殊性。诚如有学者谈论：“少年自制力低，人生经验不足，易受外界引诱、影响，其归责可能性低，非如对成人得要求负全部行为责任。少年具有相当大之教育可塑性，学习能力强，如予以适当之再教育，重归正途之机会甚大”。②蔡德辉、杨士隆：《少年犯罪：理论与实务》，五南图书出版股份有限公司2017 年版，第349 页。由于未成年人案件工作的特殊性，对未成年人案件的办理必须审慎。先议制度从源头把关，防止将涉罪未成年人直接适用普通程序，而是给予未成年涉罪主体设置一定的缓冲，有利于避免对涉罪少年心理造成不可逆的伤害。

先议制度应该无条件适用于所有未成年人刑事案件中，不能因为所犯罪行的恶劣程度，而预先剥夺其受保护处分的权利，这与我国以审判为中心的司法体制改革相适应，任何人未经法院依法审判，不得认为有罪。故而，对未成年人刑事案件的处理从源头、办理到办结全过程应贯穿少年主体优益理念。先议制度可谓是处理未成年人案件程序的前提、核心，先议作为一项将未成年人犯罪分流到适当司法处理体系的制度，最大程度让案件得以适用未成年人保护程序，让涉罪未成年人凭借恰当的司法保护处分，实现承担责任与矫治、回归社会相统一，最大程度减少普通刑罚程序和措施的适用。综上，先议制度最大的功能在于充分贯彻保护处分的优益理念，对未成年人实现最小程度的干预和最大程度的合法保护，同时兼顾社会正义。

（二）优化司法资源的合理配置

现代社会刑事犯罪的严重性和日趋复杂化，使得有限的司法资源和繁重的司法任务之间的冲突日益凸现出来。③陈卫东、王政君：《刑事诉讼中的司法资源配置》，载《中国法学》2000 年第2 期，第7 页。最高人民检察院张军检察长指出：“可捕可不捕的，不捕；可诉可不诉的，不诉”。这体现着优益检察的理念，一改过去追求刑罚主义的立场，从化解社会矛盾入手。先议制度在未成年人司法程序中的运用可以有效促进司法资源的合理配置，这与检察院、法院内部设的案件分流机构作用异曲同工，但先议制度的分流更加靠前，从案件的伊始开始审查未成年人刑事案件保护处分的选择、走向。如果审慎审查适用保护处分，不足以甚至小于达到适用保护处分所带来的效果和目的，才可以将案件转入正常的刑事案件处理流程，处以刑事处罚。

从先议制度的运行机理上看，先议制度首当其冲分流机制的作用，一定程度上不仅限制过去单一追求刑罚价值的立场，而且很大程度将未成年人刑事案件分流至普通刑事程序之外，缩短或减少部分流程，极大的节约了司法资源，一定程度上可以缓解司法案多人少的矛盾，提升司法资源和队伍的优化组合，降低司法成本。同时，先议制度有利于从基础上厘清未成年人司法和普通刑事司法二者之间的关系、遵循的价值理念、运行的程序和相关的资源配置等问题。

（三）规范案件办理程序的正当性

正当程序原则起源于英国古老的自然公正原则，发展于美国的裁判中。①刘学涛：《按日连续处罚案法定程序适用研究——以银烁公司诉红河州环保局环境保护行政管理案为例》，载《法律适用》2019 年第10 期，第39-44 页。该原则作为程序性“控权”功能模式的主要内容，对规制权力依法运行起重要督导作用。②参见潘昆仑、李瑰华：《行政审判视野下程序正当价值的实证考量》，载《行政与法》2018 年第5 期，第86-94 页。作为典型的政策实施型国家，我国在长期的司法实践活动中，受“司法判决结果的公正即实体公正作为衡量是否公正的主要标准”影响，在司法活动和司法行为中存有重实质正义而轻程序正义的价值取向。程序公平可谓司法公正的逻辑起点和价值核心，因此，在未成年人刑事案件的办理中首先在程序上应对法律尊重，严格按照司法程序处理，维护程序正义。先议制度在未成年刑事案件中可以表现出两个方面的程序属性，其一，先议制度是未成年刑事案件的司法审前程序，前置审查包含了对程序的审查，英美法治实践环节，对程序正义和实体正义看的同等重要，某些程度上程序正义优先于实体发现。先议制度在对案件前置审查过程中发现程序违法，可补正的可要求侦查机关及时补正，严重程序违法的，将直接作用实体结果，从未成年人可矫正性和可保护性的角度考虑，确定后续所应适用何种程序，从而最大程度保护未成年人权益。其二，先议制度具有程序分流机制的作用。从法律制度所规范的内容上看，先议制度归属于程序性法律制度范畴。通过先议主体的程序先议，将未成年人刑事案件分流至合适处遇模式，并选择对应的保护或者惩罚性处分。在大范围内，先议制度对未成年人刑事案件的处理程序具有重要的规范、监督、引导作用。

（四）增进处理结果的公正性

实体公正是司法价值追求的重要标准之一，未成年人刑事案件处理结果的公正性直接影响国家法律意识价值在实践层面的落实度和影响力。先议制度对未成年人刑事案件实体处理的影响主要表现司法审查活动层面。司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁判权。③习近平：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第102 页。未成年人司法是司法活动中的一种特殊形式，是对未成年人刑事案件事实和适用法律的判断权和裁判权，而先议制度从属于未成年人司法活动，故而，在某种程度上也是具有相应的判断权和裁判权。先议权是一项法律规范所赋予的未成年人司法权，先议活动具有一定的司法审查属性。通过先议制度的功能，将案件进行前置审查，这种审查是初步的，审查标准不应过高，审查结果作为后续案件分流的重要依据，前期的审查由于涉及案件的走向和保护处分的适用，对案件进行实体和程序的双项审查。先议程序的审查为之后案件的处理提供基础，有利于增进未成年人刑事案件处理结果的公正性。

（五）发挥先议制度的指引功能

先议制度对未成年人刑事案件办理所体现出的基础功能是指引作用。法律具有教育、强制、评价和预测等功能。对于未成年人刑事案件的办理有普通程序、简易程序等多种模式可供选择。先议制度是在不影响办案模式选择的情况下，提供了一条优化的路径，在法律框架和社会核心价值的范畴内，司法机关对未成年人刑事案件的处遇进行保护选择和价值判断。通过事实情节的筛选，为未成年犯罪嫌疑人选择、指引一条兼具保护处分和社会价值有效衡平的处罚通道，这种通道的选择是建立在充分先议的基础上，是在法律价值、社会价值和罪错者个人可塑价值的基础统筹考虑的。此外，先议机关对未成年人刑事案件先议审查的时候，首先，依据先议情况，为案件的处遇、适用指引方向，其次，案件办理过程中，所适用的相应程序，对应也予以引导指明，最后，处遇结果兼具保护处分和社会价值的双重选择。故而，整个未成年人案件过程，都与先议制度的功能、引导密不可分的。事实上，先议制度是对特殊人群司法处遇的有效引导方式，能够引导和调整公众和司法办案人员的行为，从而达成保护和管理兼具的目的。

正是基于以上功能价值，域外大部分国家根据本国实际情况，建立了一套与本国司法体制相适应的未成年人刑事案件先议模式，并不断调整完善。当然，先议制度的现实运行还存在很多问题尚未解决，例如先行审议的标准、方式、保护的程度等有待进一步论证解决。先议制度从整体设计上对未成年人刑事案件的处理解决发挥的作用是利大于弊，优势大于问题，先议制度的推行运用是应该得到认可，其涉及的相关困境可以根据实践进一步研究完善。

三、未成年人刑事案件先议制度运行中面对的困境

自新中国成立，我国以保护青少年合法权益为主旨的少年司法工作取得了诸多可圈可点的成绩，但也同样面临新的挑战。①安琪：《保护、惩治与预防——我国少年司法制度变迁七十年(1949—2019)》，载《中国青年研究》2020 年第2 期，第35-41+49 页。域外未成年人刑事案件先议制度运行过程中出现的诸多问题，既有制度设计上的原因，如制度内容与其它体制机制的衔接度，从而导致实践操作出现阻隔，也有实践中的阻力和异化，有些事项虽然做了明确规定，但实践中没有或者偏离既定理念来运行。本文结合我国现实语境，对先议制度运行可能出现的困境做以下探讨。

（一）先议主体的适格

在民事诉讼中，适格诉讼主体是提起民事诉讼的必要条件。在未成年人刑事案件中适用先议制度存在适格主体很难选择、明确。域外国家有采用审判机关先议模式、检察机关先议模式、多元机关先议模式，先议制度适格主体的选定关系到先议制度运行的程度、效果和价值的保护度。依我国现行司法环境来分析先议制度的适格主体选择，实务中早已开始探讨先议制度在我国适用的可能性，曾多次召开研讨会对先议制度进行讨论，其中争论最激烈的就是先议主体的适格性，公、检、法、司各自都有自己的理由和优势来说明自己适格做先议主体，但是全面考量的时候会发现它们都不是最理想的适格主体，欠缺一些要素。以公安为例，公安机关是最初接触犯罪未成年人的，依据先议制度，在法律的范畴内可以从源头开始把控案件的适用程序和未成年主体的保护处分度，但是公安机关缺乏相对于专业的未成年人办案队伍、机制，公安机关案多人少、事多繁琐的矛盾突出，并且案件侦查完毕，移送检察院审查起诉、法院审理和执行后，相关程序事项公安机关基本都参与不到，很难把先议制度落实到位，制度的功效也很难落到实处。同理，检察机关、法院和司法局等司法部门也都存在相对应的短板，单一做先议制度的适格主体，难免会影响制度的功效和所要达成的价值。因此，在未成年人刑事案件中，如何设定适格的先议主体，是先议制度运行中需要充分考量的问题。

（二）先议制度保护的价值

迟来的正义等于无正义，绝对保护的价值等于无价值。先议制度的运行要处理好两对关系，其一保护与惩罚的关系，其二保护处分与社会价值的关系。先议制度的逻辑路径是少年司法对未成年人刑事案件的提前介入，从保护未成年人角度出发，在法治的范畴内正当、合法的保护涉案未成年人的权益，这里的未成年人范畴包含犯罪和受害双方主体。受害者是未成年人的，完全从有利于少年身心健康、弥补创伤心灵的角度进行司法保护。对于未成年犯罪嫌疑人，先议制度所要求的保护是从未成年人主体的特殊性角度考虑，在整个司法过程中，法律的框架内，本着对犯罪主体身心保护，增强回归社会的可能性，坚持教育、感化和挽救的方针。运用先议制度，选择一条具有司法温度的处遇路径，既要保护未成年犯罪主体的合法权益，也要维护社会正常秩序，保护权益和惩罚犯罪并举，互不相悖。因此，先议制度体现的保护价值是相对保护，而非绝对保护。保护和惩罚关系厘清有助于深入理解先议制度中保护处分与社会价值的关系，社会价值具有第一性，先议制度中保护处分的适用应该是以符合社会价值为前提，遵循社会价值规律。同时，先议制度中保护处分和司法社会价值具有同一性，司法社会价值通过未成年人保护处分的正当运用展现出社会所追求的价值。

（三）实体和程序事项与先议制度的衔接

任何制度的形成都不是一蹴而就的①徐宏、武倩：《少年司法理念的正本清源与制度设计》，载《青少年犯罪问题》2018 年第6 期，第78-85 页。，司法制度设计是国家体制机制构建的重要方面，未成年人刑事案件先议制度在原始创制国可能适用的相对容易，而对于吸收改制国来说可能面临实体和程序事项与先议制度的理念和要求不适应。在实体方面，对未成年人刑事案件的罪名把握方面存在差异，先议认定的罪名决定少年案件的处遇程序走向，产生的结果也是差异明显。此外，还有未成年人的认定，以我国为例，《刑法》规定已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。已满十四周岁不满十六周岁的人对故意杀人、故意伤害致人重伤和死亡、强奸等八种严重的罪行负刑事责任。犯罪的时候不满十八周岁的人，不适用死刑等。对于年龄的争议首先是负刑事责任的构罪年龄认定；其次是判断行为人年龄的基准点，是审判时还是行为时？最后符合先议制度理念和所要实现的价值所追求的适格年龄判断。在程序方面，未成年人刑事案件诉讼程序与普通刑事审判程序的交叉和分离，未成年人案件先议和检察院的审查起诉部分内容重合叠加，相关主体对先议事项的不服，寻求救济的途径和程序等，都对案件的实体认定和适用程序选择存在影响。

四、未成年人刑事案件先议制度本土化构建路径

法治是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。②钱锦宇、刘学涛：《营商环境优化和高质量发展视角下的政府机构改革：功能定位及路径分析》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第3 期，第86-93 页。先议制度为未成年人犯罪主体提供一项特殊的保护处分程序方式，有利于从基础上落实未成年司法保护属性，增强未成年人犯罪主体的重塑性，降低未成年人犯罪率。我国由于留守儿童多、城乡儿童受教育程度差异大以及家庭溺爱等因素导致未成年人犯罪率较高，并且多呈现暴力型犯罪，手段残忍，意识麻木等特征。因此，针对突出问题社会及司法部门亟待防控。先议制度为我国未成年人犯罪惩罚、管控、保护提供新期待，以现有的司法体制为基础，积极构建以检察机关为主导，多元主体相辅的先议机制，践行保护性司法的理念，对未成年人给予特殊保护、优先保护、全面保护、综合保护、双向保护、平等保护的全方位保护司法理念，实现宽容不纵容、关爱有严管。

（一）模式：检察机关主导，多元主体为辅

考察域外国家先议制度主体设置模式，以审判机关先议、检察机关先议和多元主体先议的三种模式为主。先议制度的选择主要考虑了国家司法体制的状况、司法部门表现出的价值和属性定位等因素，从少年司法角度权衡，确定先议主体。实践中，我国主要是公安侦查、检察起诉、法院审判和执行刑罚的基本模式，针对未成年人案件的先议权，相关部门都在积极争取获得先议权主体的资格，结合目前我国司法实践，总结自身的优势地位。从本土司法实践层面着眼，笔者认为未成年人刑事案件先议制度的先议权应当赋予检察机关的未成年人检察部门。

从主体优势的角度分析，一方面，《宪法》明确定位我国的检察机关是国家的法律监督机关，具有审查、起诉和监督的重要职能，兼具“违法行为的追诉者、司法公正的追求者、合法权益的维护者、法律实施的监督者”等多重身份，这表明我国检察机关客观中立，维护公正，立检为公，司法为民的立场，在法律层面上与域外单一追诉职能的检察机关具有本质的区别，我国的检察机关符合先议制度要求的客观中立本质特征。另一方面，近年来，我国涉未成年人的犯罪率在提高，为提升未成年人案件的办理质量和效果，司法机关都相应成立专门的未成年人办案部门，如公安的少年警务部门，检察机关的未成年人办案部门，法院的少年法庭等。结合目前实际，检察机关的未成年人办案部门运行和发展情况比较好，检察机关的未检部门起步较早①比如，1986 年6 月，上海长宁区人民检察院在起诉科内设立了“少年起诉组”；1997 年检察院设立了未成年人刑事检察业务指导科；2009 年前后检察院成立未检机构；2019 年司法体制改革，检察院成立专门的未检业务部门。，探索经验丰富，形成一批专门的高素质办案队伍，在司法体制改革中，检察机关设立独立的未检部门，与之前的公诉、侦监等部门地位一致，这说明检察机关对未成年人案件办理的重视和积极回应。

随着司法体制改革的不断深入，特别是在国家监察体制改革的背景下，检察机关的基本职责可以细化为“监督、审查、追诉”三项内容。②刘行星、李希龙：《我国未成年人检察监督及其完善》，载《预防青少年犯罪研究》2018 年第1 期，第51-57 页。在司法体制改革中，检察机关被赋予了量刑建议的权限，这项职权对未成年人案件的先议具有重要的推进作用，检察机关可以根据案件客观事实，预先对案件的情节进行初期的量刑估计，有利于案件的下一步精准分流。此外，由检察机关先议，可以避免出现以审判机关主导的特殊情形，直接缩减了由少年法院移送、检察机关再行侦查起诉的环节，避免了程序性重复而导致的司法资源的浪费，也减少了涉罪未成年人在冗长程序中所遭受的伤害。但目前我国的司法环境和司法结构，由检察机关全面主导未成年人先议制度，还存在不足。故而，基于当前的司法实践，建议采取检察机关先议为主，多元主体为辅的先议模式，而检察机关的先议主要由未检部门负责实施。

（二）范围：刑事案件，兼具不良行为

先议制度适用的范围应该将所有未成年人所实施的违反《刑法》的一切违法行为均纳入先议范围，同时根据实际情况将一些特殊的不良行为也纳入先议范围，例如吸毒、卖淫嫖娼。奉行未成年人权益的特殊、优先保护原则，实现“捕诉监防一体化”。针对刑事范畴，需符合主体和客体双重要件，主体即《刑法》规定的不满十八周岁的公民，客体是实施了违反刑事行为，侵犯了法律所保护的各项法益，性质定性明确，而涉及的处罚后果仅作参照。

正如前文提到的大连十岁女童遇害案，行为人十三周岁未达刑事责任，属于刑事触法范畴，由于案件影响面广，社会关注度高，最终公安机关作出收容教养的决定。目前我国法律对未成年人刑事触法的管教规定措施主要是责令监护人管教、收容教养和工读学校。收容教养基本不予运用，工读学校能达到良好的教育效果，但工读学校数量目前极少，且存在管理问题。故责令监护人管教是目前对未达刑事责任年龄犯罪主体采取的主要措施，责令监护人管教存在严重弊端，往往达不到良好的矫治效果。排除年龄阻却事由的限制，将所有的未成年人刑事案件均纳入先议范围是有必要的。在刑事案件之外，对一些危害大、特殊的不良行为，先议机关也应积极的将其纳入到先议的范围中来，如吸毒，吸毒本身不触及刑法的范畴，但违反了治安管理相关法律。先议制度的根本理念是保护，将刑事案件和特殊的不良行为纳入到先议范围，经过先议后转向保护程序，对案件的处理会更加针对性、具有实效性，有利于转变惩罚论主导的法律理念。

（三）体系：分级干预保护管理体制

先议制度的运用应该辅以配套的措施，分级干预管理保护体制就是先议制度良好运行的保障。先议制度注重的是对未成年人的法律保护，但这种法律保护应该是有区别的，而非统一对待，如前论述，绝对的保护等于非保护，应该建立起分级干预保护管理体制。从可塑性和所犯罪行的严重性角度分析，可以大致分为三个层次，重罪（可塑性低）、轻罪（可塑性高）、介于重罪与轻罪之间（可塑性中等程度）。对于重罪、轻罪的区分可以参照《刑法》的规定进行，《刑法》第十七条第二款规定的未成年人应负刑事责任的八项罪，可划分为重罪范畴，《刑法》中规定处三年以下有期徒刑、拘役、管制的罪行和其它特殊应纳入先议范围的不良行为，可以划分为轻罪范畴，其余的犯罪行为属于介于重罪与轻罪之间的范畴。

分级干预管理保护体制有利于先议制度的精准运用，践行少年保护性司法的理念，优化司法资源，达到全方位的保护。先议制度和分级管理体制相辅相成，分级管理体制根据先议制度初期先议，确定案件情况，划分级别，级别不同可能引起的处遇后果也不同，先议制度根据划分的级别确定案件的走向。此外，级别的划定属于动态的，它根据案件发展动态而不断调整。分级干预保护管理体制中的级别层次与可塑性层次呈现负相关，排除特殊介入因素，罪行越严重，可塑性就越低，罪行越轻微，可塑性就越高，故先议制度根据分级干预管理体制的层级，合理分配司法资源，针对实行保护策略。

（四）衔接：与认罪认罚从宽制度相适应

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。自此，认罪认罚从宽制度进入司法改革热潮。①刘奕君：《契合与冲突：认罪认罚从宽制度与刑事司法基本原则》，载《人民法治》2018 年第7 期，第68-71 页。认罪认罚从宽制度是司法体制改革下的重要产物之一，它充分体现了宽严相济的原则。对未成年犯适用认罪认罚从宽制度符合制度设计初衷，有利于整合投入未成年犯的有关司法资源，也契合少年司法理念。②余丽：《对未成年犯适用认罪认罚从宽制度的必要性和可行性论证》，载《预防青少年犯罪研究》2017 年第6 期，第53-59 页。认罪认罚从宽制度为先议制度的运行提供重要保障，可塑性对先议制度具有相应的指引性，对自愿认罪认罚的行为人，可塑性高，先议主体在先议的过程中，可以优先考虑行为人的情况，坚持以未成年人利益最大化为原则，给未成年行为人提供全方位保护。认罪认罚从宽制度的推行对未成年人刑事案件先议制度的展开、精准推进、取得质效有着积极的作用。

五、结语

校园暴力、未成年人吸毒、抢劫、杀人等违法犯罪事件不断发生，未成年人犯罪和保护的形势异常严峻。如何做到遵循儿童利益最大化、坚持教育、感化、挽救的方针，落实少捕、慎诉、少监禁的政策，是实务和理论界都应积极研究探索的重要议题。先议制度在我国目前处于设想研究探索阶段，法律规范中尚未规定。未成年人刑事案件先议制度为未成年人全方位保护提供新方式、新可能、新期待。结合国情和国家司法制度的前提下，如何构建具有中国特色的先议制度，更有效切实的运行保障制度，久久为功，仍需很长一段时间的探索努力。